Решение от 22 ноября 2016 г. по делу № А53-27954/2016


АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


Дело № А53-27954/16
22 ноября 2016 г.
г. Ростов-на-Дону




Резолютивная часть решения оглашена 21 ноября 2016 г.

Полный текст решения изготовлен 22 ноября 2016 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе:

судьи Чернышевой И.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мищенко Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации Каменского района Ростовской области

к Федеральной службе по надзору в сфере транспорта Южное управление государственного автодорожного надзора

о признании предписания № 27-2 МО от 29.06.2016 недействительным


при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель Брылева А.В. по доверенности от 16.02.2016,

от заинтересованного лица: представитель Юшкова А.В. по доверенности от 04.08.2016, представитель Красникова А.С. по доверенности от 09.12.2015,

установил:


Администрация Каменского района Ростовской области (далее по тесту-Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Южное управление государственного автодорожного надзора № 27-2 МО от 29.06.2016 .

В предварительном судебном заседании дело признано подготовленным к судебному заседанию ив соответствии с частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд перешел к рассмотрению дела по существу.

Представитель общества заявленные требования поддержала.

Представители Управления в удовлетворении заявления просили отказать.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд находит заявление, подлежащим удовлетворению в части.

Как следует из материалов дела, на основании решения органа государственного контроля от 9.05.2016 N 752 проведена плановая выездная проверка администрации Каменского района (далее - администрация), по результатам которой составлен акт проверки от 29.06.2016 N 27 мо.

По итогам проверки выдано предписание от 29.06.2016 №27-2 мо, в котором указано на необходимость устранить выявленные нарушения, отраженные в акте проверки по основным направлениям деятельности. Срок исполнения установлен и отражен в предписании. Основные направления деятельности указаны в предписании, а вид и характер нарушений со ссылкой на нарушенные нормативно-правовые акты и технические акты Российской Федерации в акте проверки.

В целях устранения нарушений законодательства администрации предписывалось осуществить следующие мероприятия:

а) обеспечить присвоение идентификационных номеров автомобильным дорогам;

б) обеспечить оформление, утверждение и наличие технических паспортов ВСН 1-83 на все автодороги общего пользования местного значения;

в) обеспечить оформление, утверждение и наличие проектов организации дорожного движения на все автомобильные дороги общего пользования местного значения;

г) обеспечить право собственности на 6 мостов, техническая документация ( технические паспорта или карточка учета) на мосты отсутствует;

д) разработать правила организации проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Не согласившись с вынесенным предписанием надзорного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

При вынесении решения суд руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предписание об устранении нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных юридических лиц (организаций).

Предписание должно содержать указание на конкретные обязанности (действия), которые должно совершить лицо, которому выдано такое предписание в целях устранения выявленного нарушения. Предписание об устранении нарушений не может носить абстрактный характер, предписание должно быть исполнимым и содержать четкие и конкретные требования. Выполнение тех или иных действий не должно оставляться на усмотрение лица, получившего предписание, поскольку предписание является властно-распорядительным документом государственного органа, неисполнение которого влечет негативные юридические последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего соответствующий государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

В пункте 9 статьи 6 Федерального закона N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту - закон №257-ФЗ) к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог.

Согласно статье 13 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10 2003 N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанное законоположение корреспондирует установленному статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации принципу отнесения на собственника бремени содержания, принадлежащего ему имущества.

При этом в силу части 11 статьи 6 Закона об автомобильных дорогах включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог не общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со статьями 215 и 294 Гражданским кодексом Российской Федерации.

Частями 6-8 статьи 8 закона №257-ФЗ регулируются вопросы присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров. Норма части 6 комментируемой статьи устанавливает обязательность наличия у автомобильных дорог идентификационных номеров, причем независимо от значения автомобильной дороги - федерального, регионального или межмуниципального, местного значения или частной, а также независимо от того, отнесены ли автомобильные дороги к дорогам общего либо необщего пользования, а часть 8 статьи 8 наделяет полномочиями на установление порядка присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, т.е. Минтранс России.

Таким образом, приведенные выше положения закона №257-ФЗ устанавливают общие правила присвоения идентификационных номеров и предусматривают, что эти правила детализируются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. В настоящее время действуют Правила присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров, утв. Приказом Минтранса России от 7 февраля 2007 г. N 1.

Материалами дела подтверждено и не опровергнуто представителем Администрации об отсутствии идентификационных номеров у муниципальных дорог Каменского района Ростовской области, что позволило суду согласиться с доводами представителей Управления о законности включения в предписания пункта «а», устанавливающего обязанность присвоить идентификационные номера автомобильным дорогам.

Проверяя доводы Администрации о незаконности пункта «б» предписания, суд руководствовался следующим.

В силу пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 3 Закона N 257-ФЗ автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (пункт 1);

дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6);

содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (пункт 12);

Документация по техническому учету предусматривает наличие технического паспорта, в соответствии с ВСН 1-83 "Типовая инструкция по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования", наличие Проектов организации дорожного движения на дороги согласно требованиям "Порядка разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах" Департамента обеспечения безопасности дорожного движения МВД России от 02 августа 2006 г. N 13/6-3853 и Федерального дорожного агентства от 7 августа 2006 г. N 01-29/5313.

Согласно параграфу IV п. 9 п.п. 4 Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" - в состав работ по содержанию автомобильных дорог входят, в том числе паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений.

Материалами дела подтверждено об отсутствии надлежащим образом оформленных технических паспортов на все муниципальные дороги Каменского района, что позволяет признать пункт «б» предписания законным.

При оценке доводов и возражений сторон относительно пункта «в» предписания, суд исходил из требований пункта 5 части 1 статьи 15 закона №131-ФЗ статей 15 и 17 закона №257-ФЗ, а именно:

В соответствии с частью 11 статьи 5 закона N 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно части 1 статьи 13 и частью 3 статьи 15 Закона об автомобильных дорогах к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона об автомобильных дорогах).

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств физических или юридических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов (статья 34 Закона об автомобильных дорогах).

Согласно части 2 статьи 21 Закона N 257-ФЗ, письму МВД РФ от 02.08.2006 N 13/6-3853, Росавтодора от 07.08.2006 N 01-29/5313 органы исполнительной власти, уполномоченные управлять муниципальными автомобильными дорогами, утверждают проект организации дорожного движения, который включает в себя схему расстановки технических средств организации дорожного движения, в том числе дорожных знаков (с отражением установленных знаков и наличия потребности в их установке).

Материалы дела не содержат доказательств тому, что Администрацией Каменского района приведенные выше нормы действующего законодательства были соблюдены, в связи с чем, оснований для признания недействительным пункта «в» судом не установлено.

Соответственно, из системного толкования приведенных выше норм, требования к Администрации, установленные в пункте «д» оспариваемого предписания, судом также признаются законными и обоснованными.

Содержание и порядок содержания автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения устанавливается в соответствии нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. (пункты 1 и 2 статьи 17 закона №257-ФЗ).

Частью 2 статьи 18 указанного Закона установлено, что порядок ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Между тем, суд соглашается с доводами заявителя о необоснованном вменении Управлением в обязанность Администрации муниципального образования обеспечить оформление права собственности на 6 мостов.

В судебном заседании непосредственно были исследованы и приобщены к материалам дела свидетельства о государственной регистрации права на автомобильные дороги и приложенные к ним технические паспорта, из которых явно усматривается включение в состав имущества спорных шести мостов, как-то:

свидетельства о государственной регистрации права:

- дата выдачи: 12.05.2006 серия 61 АГ № 009494 объект права: автодорога г.Каменск-Шахтинский – х. Вишневецкий, протяженностью 15400 метр погонный, площадью 92400 кв.м.,

- дата выдачи: 02.10.2013 серия 61-АЗ № 977575 объект права: автодорога «х.Гуссеев—х.Нижнеерохин», назначение: производственное, протяженность: 4840 м., инвентарный номер: 60:223:100:030090210, литер № 1,

- дата выдачи: 12.05.2006, серия 61 АГ № 059561 объект права: автодорога «х.Верхний Пиховкин – х.Сибилев», протяженностью 6000 метр погонный, площадью 30370 кв.м.,

- дата выдачи: 23.11.2010 серия 61-АЕ № 888170 объект права: автодорога «ст.Калитвенская – х.Муралев», площадь: общая 48740 кв. м., протяженность: 10831,0 метр погонный, инвентарный номер: 60:223:100:030037990,

- дата выдачи: 19.05.2006 серия 61 АГ № 059595 объект права: автодорога участок дороги х.Вишневецкий – х.Михайловка, протяженностью 6730 метр погонный, площадью 40380 кв.м.

Доводы представителей Управления о том, что указанные документы им не были представлены во время проверки, как обоснованность включения данного пункта в предписания, судом отклоняются, в связи с чем, пункт «г» подлежит признанию недействительным.

Оценив доводы заявителя о том, что Администрация не является субъектом, обязанностью которого является исполнение предписания, суд находит их несостоятельными.

Представленные суду копии свидетельств о регистрации права собственности, в том числе, на 5 автодорог и шесть мостов, постановление Администрации Каменского района №692 от 11.11.2016 «Об утверждении правил организации и проведении работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Каменский район», принятого со ссылкой на статьи 17 и 18 федерального закона №257-ФЗ, постановление Администрации района от 15.10.2010 «Об утверждении перечня автомобильных дорог местного значения муниципального образования «Каменский район», постановление №507 от 18.08.2016 «Об утверждении перечня автомобильных дорог..», не опровергают доводов представителей Управления о том, что именно на Администрации Каменского района, а не на отделе капитального строительства и муниципального хозяйства, являющимся структурным подразделением – органом Администрации района.(п. 1.1 Положения об отделе), который подотчетен и подконтролен Главе Администрации- лежит обязанность по исполнению предписания.

Установленные пунктами 2.2, 2.3, 2.5 Положения об отделе нормы, закрепившие полномочия отдела, не снимают с Администрации района обязанности осуществления должного контроля за исполнением управленческих функций его отделом.

Кроме этого, являясь собственником автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Каменский район», Администрация, как исполнительный орган обязана в своей деятельности руководствоваться, в первую очередь, именно действующим федеральным законодательством.

В рассматриваемом случае, Управление при проведении проверки и выявлении нарушений, перечисленных в акте проверки от 29.06.2016, установило обратное.

Оценив и исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд находит оспариваемое предписание Южного управления государственного автодорожного надзора, за исключением пункта «г», вынесенным в соответствии с действующими нормами законов №131-ФЗ и №257-ФЗ.

Вопрос о распределении судебных расходов, судом не разрешается.


Руководствуясь статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:


Заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт «г» предписания Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Южное управление государственного автодорожного надзора № 27-2 МО от 29.06.2016 .

В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия. Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в соответствии с главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Судья И.В. Чернышева

Суд:

АС Ростовской области (подробнее)

Истцы:

АДМИНИСТРАЦИЯ КАМЕНСКОГО РАЙОНА (подробнее)

Ответчики:

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта ЮУ государственного автодорожного надзора (подробнее)