Решение от 12 июня 2018 г. по делу № А67-95/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

пр. Кирова д. 10, г. Томск, 634050, тел. (3822)284083, факс (3822)284077, http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: info@tomsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А67-95/2018
г. Томск
13 июня 2018 года
– изготовление текста в полном объеме

05 июня 2018 года – оглашение резолютивной части

Арбитражный суд Томской области в составе судьи Л.М. Ломиворотова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1 с использованием средств аудиозаписи, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента здравоохранения Томской области (ИНН <***>, ОГРН <***>; 634041, <...>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (ИНН <***> ОГРН <***>; 634049, <...>)

о признании незаконным решения,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на предмет спора, Областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области»,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 25.12.2017 (на 1 год), паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности от 29.12.2017 (по 31.12.2018), служебное удостоверение; ФИО4 по доверенности от 28.12.2017 (по 31.12.2018), служебное удостоверение;

от третьего лица: ФИО5 по доверенности №13 от 20.06.2017 (на 1 год), паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Департамент здравоохранения Томской области (далее по тексту – департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Томской области (далее по тексту – Томское УФАС России, заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 13.11.2017.

В обоснование заявленного требования департамент указал, что решение антимонопольного органа не соответствует требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее по тексту - Закон о защите конкуренции, Закон N135-ФЗ) и нарушает права и законные интересы.

По мнению заявителя, необоснованными являются выводы Томского УФАС России о нарушении департаментом части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции путем внесения в устав Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области» изменений, позволяющих осуществлять ритуальные услуги за плату. Услуги по бальзамированию трупов, санитарной и косметической обработке трупов, предпохоронному сохранению трупов умерших являются связанными с основной деятельностью учреждения, проводятся непосредственно после завершения судебно-медицинских экспертиз и исследований трупов и осуществляются для достижения целей деятельности учреждения, что свидетельствует о законности оказания данных услуг за плату. Антимонопольным органом не доказано, что оказание данных услуг за плату может привести недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг. Оспариваемым решением антимонопольный орган нарушает права учреждения на осуществления указанной деятельности, тем самым ограничивая конкуренцию на данном товарном рынке.

Подробно доводы изложены в заявлении и письменных пояснениях.

В отзыве и дополнениях к нему антимонопольный орган возражал против удовлетворения заявленного требования, указал, что оспариваемое решение соответствует требованиям Закона о защите конкуренции.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено Областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области» (далее по тексту – третье лицо, учреждение, ОГБУЗ «БСМЭТО»).

В отзыве и дополнении к нему третье лицо поддержало позицию департамента.

В ходе судебного разбирательства представители заявителя и третьего лица настаивали на удовлетворении заявленных требований, представители антимонопольного органа возражали.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

Томским УФАС России проведена внеплановая проверка Областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области», в ходе которой установлено следующее.

Распоряжением Департамента здравоохранения Томской области от 14.07.2015 №515 «О внесении изменений в Устав областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Бюро судебно-медицинской экспертизы Томской области» утверждены изменения в Устав учреждения, а именно подпункт 2.4.2 пункта 2.4 раздела 2 «Цели и виды деятельности» Устава изложены в следующей редакции:

«п. 2.4.2 Учреждение вправе осуществлять следующие виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности в соответствии с пунктом 2.2 настоящего Устава за плату:

- услуги по бальзамированию трупа;

- услуги по санитарной и косметической обработке трупа;

- предпохоронное сохранение трупа умерших».

На основании п. 2.4.2 Устава, приказом ОГБУЗ «БСМЭТО» от 27.05.2016 № 96 «О введении платных немедицинских услуг и утверждении Положения об оказании платных немедицинских услуг» утверждены Положение о порядке и условиях предоставления платных немедицинских услуг в учреждении, перечень платных немедицинских услуг, прейскурант цен на оказание платных немедицинских услуг.

Установив указанные обстоятельства, антимонопольным органом 30.11.2016 в отношении департамента возбуждено дело № 02-15/97-16 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона защите конкуренции.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, Томским УФАС России 13.11.2017 вынесено решение, которым департамент признан нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем внесения изменений в Устав ОГБУЗ «БСМЭТО», а именно подпункта 2.4.2 пункта 2.4, позволяющего осуществлять ритуальные услуги за плату, тем самым ограничил конкуренцию.

Полагая, что решение не соответствуют требованиям законодательства, департамент обратился в арбитражный суд с требованиями о признании его незаконным.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В решении антимонопольный орган указал, что Федеральным законом от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» не предусмотрена возможность судебно-экспертных организаций по осуществлению иной деятельности, помимо экспертной, следовательно, внесение изменений в устав ОГБУЗ "БСМЭТО", предоставляющих возможность осуществлять оказание ритуальных услуг за плату, противоречит требованиям законодательства и свидетельствует о нарушении частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Оказание ритуальных услуг ОГБУЗ «БСМЭТО» может способствовать понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с учреждением, а значит нарушению прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, и привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Данные выводы Томского УФАС России является необоснованными по следующим основаниям.

Положением о Департаменте здравоохранения Томской области, утвержденного Постановлением Губернатора Томской области от 13.09.2010 N 56 установлено, что Департамент здравоохранения Томской области является исполнительным органом государственной власти Томской области (пункт 1 Положения). Целью деятельности Органа является улучшение демографической ситуации путем обеспечения доступной и качественной медицинской и лекарственной помощи населению Томской области (пункт 2 Положения).

Задачами деятельности Органа являются: реализация стратегических и приоритетных направлений государственной и региональной политики в сфере здравоохранения; повышение эффективности функционирования системы здравоохранения; охрана здоровья населения Томской области; охрана здоровья матери и ребенка; снижение смертности от заболеваний; предупреждение распространения социально значимых заболеваний; повышение качества и доступности лекарственного обеспечения; реализация мер социальной и информационной поддержки отдельных категорий граждан в части лекарственного обеспечения (пункт 3 Положения).

Департамент для реализации указанных в пунктах 2 и 3 настоящего Положения целей и задач выполняет, в том числе функции, по организации оказания населению Томской области первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в подведомственных областных государственных учреждениях Томской области.

Таким образом, в функции Департамента, входит организация проведения медицинских экспертиз на территории Томской области.

Департамент здравоохранения Томской области при осуществлении полномочий, предусмотренных Постановлением Губернатора Томской области от 13.09.2010 N 56, реализует в отношении подведомственных областных государственных учреждений функции и полномочия учредителя.

Так, распоряжением Администрации Томской области от 19.01.2007 N 14-ра "Об усилении контроля за деятельностью областных государственных унитарных предприятий, областных государственных учреждений, хозяйственных обществ, товариществ, иных организаций, созданных на основе или с использованием государственного имущества Томской области" определено, что ОГБУЗ "БСМЭТО" подведомственно Департаменту здравоохранения Томской области.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В силу пункта 4 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Согласно с пунктов 1, 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Согласно пункту 1.1 Устава учреждения, ОГБУЗ "БСМЭТО" является некоммерческой организацией. Пунктом 2.1 Устава предусмотрено, что учреждение создано с целью обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Томской области в сфере здравоохранения.

Целью деятельности учреждения является производство судебно-медицинских экспертиз и судебно-медицинских исследований.

Основными видами деятельности ОГБУЗ "БСМЭТО" являются медицинская деятельность; деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)» медицинское учреждение (ОГБУЗ «БСМЭТО») оказывает работы (услуги), составляющие медицинскую деятельность по:

судебно-медицинской экспертизе;

судебно-медицинской экспертизе вещественных доказательств и исследованию биологических объектов (биохимической, генетической, медико-криминалистической, спектрографической, судебно-биологической, судебно-гистологической, судебно-химической, судебно-цитологической, химико-токсикологической) ;

судебно-медицинской экспертизе и исследованию трупа;

судебно-медицинской экспертизе и обследованию потерпевших, обвиняемых и других лиц.

Порядок производства судебно-медицинских экспертиз определён приказом Минздравсоцразвития РФ от 12.05.2010 № 346н «Об утверждении Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации», а так же в части ему не противоречащей, приказом Минздрава СССР от 09.07.1991 № 182 «О введении в практику «Правил судебно-медицинской экспертизы трупа».

В соответствии с п.п. 2.3.2, 2.3.2.1, 2.3.2.2. Правил, утверждённых приказом Минздрава СССР от 09.07.1991 № 182 установлено, что трупы из судебно-медицинских моргов выдаются в гробу (или соответственно местным национальным обычаям), обмытыми и одетыми; подготовка и выдача трупов для погребения входит в обязанности санитаров морга.

Согласно п. 2.3.6. стандарта «Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения» ГОСТ 32609-2014 в состав основных работ по подготовке тел умерших или погибших к погребению входит: санитарно-гигиенические услуги, бальзамирование, реставрационные, парикмахерские работы, услуги по омовению, одеванию и укладыванию умершего в гроб.

В соответствии с п. 85.8.1. Порядка, утверждённого приказом Минздравсоцразвития РФ от 12.05.2010 № 346н, при проведении судебно-медицинских экспертиз предусмотрено проведение реставрации объектов исследования (скрепление препаратов, фрагментов одежды и т.д.).

В соответствии с требованиями 4.4.12. Правил судебно-медицинской экспертизы трупа, утверждённой приказом Минздрава СССР от 09.07.1991 № 182, закончив исследование, труп орошают 3% раствором хлорамина В или хлорной извести, завертывают в простыню, смоченную дезинфицирующим раствором, и помещают в металлический гроб или деревянный, обитый изнутри пленкой. На дно насыпают слой хлорной извести, толщиной не менее 10 см. Перевозку трупа для погребения или кремации осуществляет эвакобригада в сопровождении специалиста отдела ООП территориально СЭС.

В соответствии п.2.2. Правил судебно-медицинской экспертизы трупа, утверждённой приказом Минздрава СССР от 09.07.1991 № 182, трупы в судебно-медицинском морге не должны находиться, как правило, более трех суток после окончания исследования. При этом продолжительность пребывания неопознанных трупов зависит от условий их хранения, но не должна превышать десяти дней, за исключением случаев, когда более длительнее хранение обусловлено интересами следствия и созданы необходимые для этого условия (п. 2.2.1 Правил).

Таким образом, услуги по бальзамированию трупов, санитарной и косметической обработке трупов, предпохоронному сохранению трупов умерших являются связанными с основной деятельностью судебно-экспертной организации, проводятся непосредственно после завершения судебно-медицинских экспертиз и исследований трупов и осуществляются для достижения целей деятельности данных организаций и соответствует указанным целям, учитывая, что доход от оказания платных услуг подлежит направлению на нужды учреждения и используется для выполнения учреждением основного вида деятельности.

При изложенных обстоятельствах, учитывая положения пункта 4 статьи 50 ГК РФ и пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", а также полномочия Департамент здравоохранения Томской области относительно подведомственных областных государственных учреждений, суд пришел к выводу, что изменения в Устав ОГБУЗ «БСМЭТО», предоставляющие возможность осуществлять оказание данных услуг за плату, внесены при наличии законных оснований.

Судом не принимаются ссылки антимонопольного органа на положения Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (далее по тексту Закон N 73-ФЗ), так как положения данного нормативного акта не содержат прямого запрета и не ограничивают права экспертной организации осуществлять иные виды деятельности, кроме экспертной.

То обстоятельство, что в Законе N 73-ФЗ непосредственно не указано на наличие возможности осуществлять иной вид деятельности, помимо экспертной, не свидетельствует об отсутствии возможности реализации данного права на основании пункта 4 статьи 50 ГК РФ и пункта 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

При этом факт внесения указанных изменений в Устав сам по себе не свидетельствует о нарушении департаментом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как следует из пункта 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами органами государственной власти в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 № 220 утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (далее по тексту – Порядок № 220).

В силу пункта 1.5 Порядка № 220 при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются данные официальной статистической информации; сведения, полученные от налоговых, таможенных и иных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, органов местного самоуправления; сведения, полученные от физических и юридических лиц, в том числе сведения, представляемые покупателем (покупателями) данного товара, в том числе в результате их выборочного опроса, а также сведения, представляемые продавцами данного товара; результаты экономических и товароведческих экспертиз, заключения специализированных организаций, а также отдельных специалистов и экспертов; данные ведомственных и независимых информационных центров и служб; данные объединений потребителей и объединений производителей; сообщения средств массовой информации; данные собственных исследований антимонопольного органа и данные антимонопольных органов других государств; данные маркетинговых, социологических исследований, выборочных опросов и анкетирования хозяйствующих субъектов, граждан, общественных организаций; государственные стандарты, технические условия и другие нормативы; обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган; данные ранее проведенных антимонопольными органами исследований состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с положениями Порядка № 220 проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке должно быть документально обосновано, что, в том числе предполагает непосредственное указание цифровых и иных данных, на основании которых антимонопольный орган пришел к тому или иному выводу.

Согласно пункту 11.4 Порядка № 220 к аналитическому отчету прилагается перечень документов, использованных для определения характеристик рассматриваемого товарного рынка.

Из представленного в материалы дела аналитического отчета по результатам проведения анализа товарного рынка оказания ритуальных услуг следует, что возможность оказания ОГБУЗ «БСМЭТО» предпохоронных услуг (услуги по бальзамированию трупов, услуги по санитарной и косметической обработке трупа, предпохоронное сохранение трупа умершего) может повлечь более выгодные условия деятельности по сравнению с другими участниками рынка. Оказание предпохоронных услуг ОГБУЗ «БСМЭТО» может способствовать тому, что учреждение в одностороннем порядке будет воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Вследствие того, что потребитель предпочтёт приобретать услуги исключительно в ОГБУЗ «БСМЭТО» в силу удобства, так как не потребуется перевозить тело умершего в другое место для его подготовки к погребению. Следовательно, потребитель, не станет искать какие либо, другие организации, которые оказывают ритуальные предпохоронные услуги.

На основании данного аналитического отчета антимонопольный органа пришел к выводу, что оказание ритуальных услуг ОГБУЗ «БСМЭТО» может способствовать понуждению граждан к заключению договора на оказание ритуальных услуг именно с учреждением, а значит нарушению прав потребителей на свободный выбор организации, оказывающей ритуальные услуги, и привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг.

Однако из аналитического отчета не следует, что при анализе рынка использовалась исходная информация о товарном рынке, в соответствии с пунктом 1.5 Порядка № 220; в нарушение пункта 11.4 Порядка № 220 к аналитическому отчету не приложен перечень документов, использованных для определения характеристик рассматриваемого товарного рынка.

Выводы, изложенные в аналитическом отчете и решении, носят предположительный характер, не основаны на фактических данных, какими-либо доказательствами не обоснованы.

При таких обстоятельствах и доказательствах, суд пришел к выводу, что представленный аналитический отчет не может быть принят за основу при решении вопроса о признании департамент нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как не свидетельствует о полной, объективной и всесторонней оценки конкретного товарного рынка и обоснованности изложенных в нем выводов.

Таким образом, выводы Томского УФАС России о нарушении департаментом часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции документально не подтверждены.

Следовательно, оспариваемое решение не соответствует требованиям Закона о защите конкуренции, нарушает права и законные интересы департамента, что является основанием для признания его незаконным.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Томской области от 13.11.2017, проверенное на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», признать незаконным.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента здравоохранения Томской области.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Л.М. Ломиворотов