Решение от 23 мая 2020 г. по делу № А39-2264/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ



Дело № А39-2264/2020
город Саранск
23 мая 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 15 мая 2020 года.

Решение в полном объёме изготовлено 23 мая 2020 года.

Арбитражный суд Республики Мордовия в составе судьи Кечуткиной И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Мордовия (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к публичному акционерному обществу "Ростелеком" (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель не явился,

от ответчика: представитель не явился,

у с т а н о в и л :

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Мордовия (далее по тексту – заявитель, Управление Роскомнадзора по Республике Мордовия, административный орган) обратилось в арбитражный суд с заявлением к публичному акционерному обществу "Ростелеком" (далее по тексту – ответчик, ПАО "Рестелеком", Общество) о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП РФ).

Ответчик в отзыве на заявление возражал относительно привлечения его к административной ответственности, указал на истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

Заявитель и ответчик, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства по правилам статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации своих представителей в суд не направили, ответчик просил суд рассмотреть дело в отсутствие его представителя. Дело рассмотрено в отсутствие представителей сторон на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ПАО "Ростелеком" на основании лицензии №166733 от 16.02.2016 выданной, Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, оказывает телематические услуги связи.

В период с 13.01.2020 по 27.03.2020 Управлением Роскомнадзора по Республике Мордовия на основании приказа от 27.12.2019 №46-нд проведено плановое систематическое наблюдение с целью контроля за соблюдением ПАО "Ростелеком" обязательных требований в области оказания универсальных услуг связи и лицензионных условий при оказании услуг связи.

В ходе проведенного планового систематического наблюдения выявлены нарушения обязательных требований пунктов 4, 5, 10 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией №166733, пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ "О связи", пункта 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2005 №241, пунктов 1.3, 2.1.1, договора об условиях оказания универсальных услуг связи от 13.05.2014 №УУС-01/2014, что выразилось в нарушении срока начала оказания универсальных услуг связи с использованием точек доступа в с.Качелай Кочкуровского района, с. Мордовское Давыдово Кочкуровского района, с.Болотниково Лямбирского района.

Результаты планового систематического наблюдения зафиксированы соответствующим актами мониторинга от 16.01.2020 №13/3-1, от 24.01.2020 №13/3-2, протоколами мониторинга от 16.01.2020 №13/3-1, от 24.01.2020 №13/3-2, составленными Управлением по Республике Мордовия филиала федерального государственного унитарного предприятия "Главный радиочастотный центр" в Приволжском Федеральном округе.

По факту выявленного нарушения 25.02.2020 ведущим специалистом-экспертом Управления Роскомнадзора по Республике Мордовия ФИО2 в отношении ПАО "Ростелеком", в отсутствие законного представителя общества, составлен протокол №АП-13/2/36, по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении Общество извещено надлежащим образом (уведомление о составлении протокола от 31.01.2020 №513-04/13 с отметкой о вручении).

С целью привлечения ПАО "Ростелеком" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, Управление Роскомнадзора по Республике Мордовия обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, суд установил следующее.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в виде предупреждения или наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц – от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Объектом данного правонарушения выступают общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением предпринимательской деятельности.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (часть 2 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение указанного в части 1 названной статьи ущерба и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

В силу части 2 статьи 8 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, в том числе требования, предусмотренные частью 4.1 указанной статьи.

Согласно пункту 36 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 №99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" оказание услуг связи включено в перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.

Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи, установлены Федеральным законом от 07.07.2003 №126-ФЗ "О связи".

В силу пункта 1 статьи 29 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ "О связи" деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи (далее по тексту – лицензия). Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются.

Пунктом 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ "О связи" предусмотрена обязанность оператора связи оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

В Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 №87, включены телематические услуги связи.

Разделом XVI постановления Правительства Российской Федерации от 18.02.2005 №87 определен Перечень лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 4 вышеуказанного Перечня лицензионными условиями осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи являются: обеспечение предоставления абоненту и (или) пользователю доступа к информационным системам информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе к сети Интернет.

Согласно пунктам 5, 10 Перечня лицензионных условий, лицензионными условиями осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи являются: оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации; выполнение лицензиатом обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания).

Аналогичные лицензионные требования содержатся в пунктах 4, 5, 10 Приложения к лицензии №166733.

В силу пункта 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 №241 "О мерах по организации оказания универсальных услуг связи" (далее – Правила оказания универсальных услуг связи, Правила) деятельность оператора универсального обслуживания по оказанию универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов, многофункциональных устройств, информационных киосков (инфоматов) и аналогичных устройств должна обеспечивать предоставление пользователю универсальными услугами связи: а) местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи; б) внутризоновых телефонных соединений; в) доступа к услугам связи, оказываемым другим оператором связи в сети связи общего пользования; г) доступа к системе информационно-справочного обслуживания; д) возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб.

Из материалов дела судом установлено, что ПАО "Ростелеком" на территории Республики Мордовия является оператором универсального обслуживания и в соответствии с пунктом 2.1.1 договора об условиях оказания универсальных услуг связи от 13.05.2014 №УУС-01/2014 (далее по тексту –договор), заключенного с Федеральным агентством связи, обязано оказывать универсальные услуги связи на территории каждого из населенных пунктов, указанных в таблицах 1.1.1-1.83.3 Приложения №2 к договору.

Перечень населенных пунктов, на территории которых ПАО "Ростелеком" обязалось оказывать универсальные услуги связи с использованием точек доступа, указан в Таблице №2 Приложения №2 к договору (пункт 1.3 договора).

Количество точек доступа, с помощью которых универсальные услуги связи должны быть оказаны не позднее указанной даты в отчетном квартале, по отношению к количеству точек доступа, выраженное в процентах по состоянию на 31.12.2019 на территории Республики Мордовия должно составлять 100,0% (Приложение №2 к договору, Приложение №2 к Соглашению от 29.06.2017).

На основании приказа Управления Роскомнадзора по Республике Мордовия от 27.12.2019 №46-нд проводится плановое систематическое наблюдение в отношении ПАО "Ростелеком", в ходе которого проводится мониторинг за соблюдением обязательных требований при осуществлении ПАО "Ростелеком" доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" с использованием точек доступа. В ходе проведения систематического наблюдения выявлено отсутствие организации точек доступа на территории Республики Мордовия в населенных пунктах: с.Качелай Кочкуровского района, с. Мордовское Давыдово Кочкуровского района, с.Болотниково Лямбирского района, следовательно, нарушены сроки начала оказания универсальных услуг связи с использованием точек доступа.

Данные населенные пункты внесены в Перечень населенных пунктов под номерами: №1969 (с.Качелай), №1970 (с.Мордовское Давыдово), №1986 (с.Болотниково). Филиал в Республике Мордовия ПАО "Ростелеком" уведомлением от 11.04.2019 №0602/05/944-19 сообщило в 2019 году о вводе в эксплуатацию базовой станции цифровых радиосистем беспроводного доступа в с. Болотниково (ТД УЦН в составе Ethernet-коммутатор промышленный RS(i)-2308-FE-PoE, базовая станция RT-BS24-WFN2E Wi-Fi 2.4ГГц), но при проведении мониторинга работа точки доступа в с.Болотниково не зафиксирована. О вводе в эксплуатацию точек доступа в с. Качелай и с.Мордовское Давыдово не сообщалось, следовательно, нарушены сроки начала оказания универсальных услуг с использованием точек доступа.

Таким образом, при проведении планового систематического наблюдения заявителем выявлено, что точки доступа в с.Болотниково, с.Качелай, с.Мордовское Давыдово не организованы, соответственно ПАО "Ростелеком" не соблюдены обязательные требования пунктов 4, 5, 10 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией №166733, пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ "О связи", пункта 2 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21.04.2005 №241, пунктов 1.3, 2.1.1, договора об условиях оказания универсальных услуг связи от 13.05.2014 №УУС-01/2014.

Вышеуказанные факты свидетельствуют о наличии в действиях Общества признаков состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, арбитражный суд пришел к выводу, что срок давности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, в спорной ситуации пропущен.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, не может быть вынесено по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения.

Из части 2 данной статьи следует, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Как следует из абзаца 3 пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 "О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

В соответствии с правовым подходом, изложенным в пункте 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 №3-П, при определении объекта данного административного правонарушения необходимо учитывать, что предусматривающая ответственность за его совершение норма включена в главу 14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций" КоАП РФ, положениями которой охватываются нарушения различных видов законодательства Российской Федерации (лицензионного, антимонопольного, о защите прав потребителей, об экспортном контроле, организованных торгах, о рекламе, лотереях, банкротстве и т.д.), а, следовательно, такое определение невозможно без выявления непосредственного объекта совершенного административно-противоправного деяния (действия, бездействия), т.е. без уяснения того, какие общественные отношения находятся под административно-правовой охраной части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Установление административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, направлено на административно-правовую охрану общественных отношений, регулируемых лицензионным законодательством, которое не поименовано в числе отраслей законодательства, к административной ответственности за нарушение которого лицо может быть привлечено судом в срок, превышающий три месяца.

Такое толкование части 1 статьи 4.5 КоАП РФ применительно к положениям статьи 14.1 КоАП РФ соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15.01.2019 №3-П (пункт 4.1).

Согласно пункту 3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2019 №3-П конституционные требования, предъявляемые к правовому регулированию ответственности за административные правонарушения, в полной мере распространяются и на сроки давности привлечения к административной ответственности, представляющие собой установленные законодательством об административных правонарушениях периоды, по истечении которых лица, совершившие административные правонарушения, не могут быть подвергнуты административному наказанию, при том, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является одним из обстоятельств, исключающих возбуждение производства по конкретному делу об административном правонарушении или влекущих его прекращение (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за нарушение законодательства, регулирующего общественные отношения, являющиеся прямым (обязательным) объектом посягательства, который не может зависеть – в том числе применительно к срокам давности – от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

КоАП РФ различает общие и специальные (более продолжительные) сроки давности привлечения к ответственности за правонарушение. Они обусловлены дифференцированным подходом к обеспечению неотвратимости ответственности, продиктованным существенными различиями тех или иных административных правонарушений. При этом закрепление более длительных сроков давности само по себе не нарушает требования определенности правового регулирования и не влечет за собой риска их произвольного истолкования и применения.

Поскольку ответственность за совершение правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, направлена на защиту отношений, регулируемых лицензионным законодательством, и лицу вменяется в вину нарушение лицензионного законодательства, то это в системе действующего правового регулирования исключает возможность распространения на него специального срока давности, предусмотренного за нарушение прав потребителей даже в случаях, когда оно действительно повлекло за собой ущемление прав потребителей.

Таким образом, при применении части 3 статьи 14.1 КоАП РФ должен соблюдаться общий (трехмесячный) срок давности привлечения к ответственности.

В данном случае правонарушение, выражающееся в неисполнении обязанности по организации точек доступа к установленному сроку –31.12.2019, не является длящимся, соответственно, с учетом положений части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 №5 "О некоторых вопросах, возникающих при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", трехмесячный срок давности привлечения Общества к административной ответственности исчисляется с момента наступления указанного срока.

Таким образом, на дату рассмотрения заявления Управления Роскомнадзора по Республике Мордовия к ПАО "Ростелеком" о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, срок давности привлечения ответчика к административной ответственности истек.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 №2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при принятии решения по делу об административном правонарушении, суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1, 3 статьи 4.5 КоАП РФ. Данные сроки не подлежат восстановлению, поэтому, в случае их пропуска, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку к моменту рассмотрения судом настоящего дела срок, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, истек, Общество не может быть привлечено к административной ответственности, вопрос о его виновности в совершении вменяемого правонарушения не выясняется.

Таким образом, в связи с истечением срока давности привлечения ПАО "Ростелеком" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, у суда отсутствуют основания для удовлетворения требования заявителя.

Вопрос о взыскании государственной пошлины судом не рассматривался, поскольку заявление административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 110, 167-171, 176, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

р е ш и л:

отказать Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Республики Мордовия в удовлетворении требования о привлечении публичного акционерного общества "Ростелеком" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Мордовия в течение десяти дней с момента его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья И.А. Кечуткина