Решение от 4 июня 2019 г. по делу № А57-5781/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

410002, г. Саратов, ул. Бабушкин взвоз, д. 1; тел/ факс: (8452) 98-39-39;

http://www.saratov.arbitr.ru; e-mail: info@saratov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А57-5781/2019
04 июня 2019 года
город Саратов


Резолютивная часть решения оглашена 28 мая 2019 года

Полный текст решения изготовлен 04 июня 2019 года

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Мамяшевой Д.Р., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению ГАУЗ «Энгельсский перинатальный центр»,

заинтересованные лица:

Управление Роспотребнадзора по Саратовской области,

Министерство здравоохранения Саратовской области,

Комитет по управлению имуществом Администрации Энгельсского муниципального района,

о признании незаконным предписания Управления Роспотребнадзора по Саратовской области от 14.12.2018 № 83/05,

при участии в судебном заседании:

от ГАУЗ «Энгельсский перинатальный центр» - ФИО2, представитель по доверенности от 04.02.2019,

от Управления Роспотребнадзора по Саратовской области – ФИО3, представитель по доверенности от 18.12.2018, ФИО4, удостоверение представлено на обозрение суда,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось государственное автономное учреждение здравоохранения «Энгельсский перинатальный центр» (далее - ГАУЗ «Энгельсский перинатальный центр», заявитель, учреждение) с заявлением о признании незаконным предписания Управления Роспотребнадзора по Саратовской области (далее - Роспотребнадзор) от 14.12.2018 № 83/05.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство здравоохранения Саратовской области, Комитет по управлению имуществом Администрации Энгельсского муниципального района

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования.

Представитель Роспотребнадзора возражал против удовлетворения заявленных требований.

Иные лица, извещенные надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

Суд, в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания.

В соответствии со статьей 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Как следует из материалов дела, на основании Распоряжения Роспотребнадзора от 22.10.2018 № 2655-в проведена внеплановая выездная проверка ГАУЗ «Энгельсский перинатальный центр» с целью контроля исполнения ранее выданного предписания об устранении нарушений законодательства от 15.12.2017 № 67/05.

Согласно акту проверки от 14.12.2018 № 2655-в, учреждением не исполнены пункты 1, 3, 5, а так же не исполнен в части пункт 2 предписания от 15.12.2017 № 67/05. Кроме того, пункт 4 указанного предписания находится в стадии исполнения.

Таким образом, уполномоченным органом установлено не исполнение предписания от 15.12.2017 № 67/05.

14.12.2018 Роспотребнадзором в отношении учреждения вынесено предписание № 83/05, согласно которому учреждению предписано:

1. организовать раздельные входы в операционный блок 1 родового отделения, в операционные для пациентов и для персонала.

2. устранить текущие дефекты внутренней отделки стен, потолка, напольного покрытия помещений.

3. в операционных 1 родового отделения предусмотреть автоматически закрывающиеся двери (доводчики, фотоэлементы, прочее).

4. установить светильники ночного освещения в палатах, водонагреватели в буфетные отделения корпуса Д.

5. провести устранение дефектов внутренней отделки помещений прачечной.

Срок выполнения всех мероприятий установлен - 15.10.2019.

Не согласившись с предписанием № 83/05, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением, указав, что оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку у учреждения отсутствуют источники финансирования в объеме, необходимом для исполнения в полном объеме требований предписания в установленный срок.

Кроме того, осуществление всех мероприятий, указанных в предписании, повлечет необходимость временного ограничения в использовании отдельных объектов, принадлежащих учреждению.

Как отмечает заявитель, оспариваемое предписание исполнено частично, что свидетельствует о добросовестности исполнения учреждением своих обязанностей. В подтверждение указанного обстоятельства учреждением представлены локальные сметные расчеты.

Исследовав представленные доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд приходит к следующему выводу.

Согласно статье 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) государственных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла указанной нормы и учитывая разъяснения, данные в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом признаётся акт государственного органа, органа местного самоуправления, содержащий властные положения, обязательные требования, которые устанавливают, изменяют или отменяют права и обязанности конкретных лиц, иные правовые последствия для проверяемого лица.

Процедура и порядок проведения проверок деятельности юридических лиц регламентирована Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрено, что настоящим Федеральным законом устанавливаются: 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; 2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; 3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; 4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ установлено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322, данная служба (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ Приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (далее - Регламент).

Согласно пункту 67 данного Регламента в случаях обнаружения в ходе проверки нарушений обязательных требований должностное лицо Роспотребнадзора, уполномоченное провести проверку, принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции.

Административная процедура "Принятие мер по результатам проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров" включает, в том числе выдачу предписания лицу, подлежащему проверке, об устранении выявленных нарушений (пункт 68 Регламента).

В соответствии с пунктом 70 Регламента предписание об устранении выявленных нарушений выдается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным проводить проверку, лицу, подлежащему проверке, с указанием сроков устранения таких нарушений.

В предписании должно быть указано: 1) дата и место выдачи предписания; 2) фамилия, имя, отчество (при наличии) и должность должностного лица Роспотребнадзора, выдавшего предписание; 3) сведения о лице, которому выдается предписание, в том числе наименование и место нахождения (адрес) проверяемого юридического лица, либо фамилия, имя, отчество (при наличии отчества) и адрес места жительства проверяемого индивидуального предпринимателя, сведения о государственной регистрации и зарегистрировавшем органе, либо фамилия, имя, отчество (при наличии отчества) и адрес места жительства проверяемого гражданина; 4) положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых было выявлено при проверке; 5) требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения; 6) срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить должностное лицо Роспотребнадзора, выдавшее предписание, о выполнении предписания, с указанием способа такого извещения; 7) порядок и сроки обжалования предписания; 8) предупреждение лица, в отношении которого выдается предписание, об административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту невыполнения в установленный срок предписания об устранении нарушений обязательных требований.

Из анализа приведенных положений следует, что предписание должно содержать законные требования, конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. То есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

В связи с этим предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как не соответствующего Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Согласно оспариваемому предписанию, учреждению предписано осуществить следующие мероприятия:

1. организовать раздельные входы в операционный блок 1 родового отделения, в операционные для пациентов и для персонала.

2. устранить текущие дефекты внутренней отделки стен, потолка, напольного покрытия помещений.

3. в операционных 1 родового отделения предусмотреть автоматически закрывающиеся двери (доводчики, фотоэлементы, прочее).

4. установить светильники ночного освещения в палатах, водонагреватели в буфетные отделения корпуса Д.

5. провести устранение дефектов внутренней отделки помещений прачечной.

Срок выполнения всех мероприятий установлен - 15.10.2019.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон № 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством: профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции; проводить работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания и разрабатывать методы контроля за факторами среды обитания; своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения; осуществлять гигиеническое обучение работников.

Статьей 39 указанного закона предусмотрено, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Пунктом 10.4.4 СанПиН 2.1.3.2630-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность", утвержденного Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 N 58 (далее - СанПиН 2.1.3.2630-10), В операционные блоки предусматриваются раздельные входы для пациентов (через шлюз) и персонала (через санитарный пропускник), в операционные персонал входит через предоперационные, пациенты доставляются через помещение подготовки больного (наркозная) или из коридора оперблока.

Пунктами 4.2, 4.5, 11.4 СанПиН 2.1.3.2630-10 установлено, что поверхность стен, полов и потолков помещений должна быть гладкой, без дефектов, легкодоступной для влажной уборки и устойчивой к обработке моющими и дезинфицирующими средствами. При использовании панелей их конструкция также должна обеспечивать гладкую поверхность.

В помещениях с влажностным режимом (душевых, ванных залах и пр.), в "грязных" помещениях (помещения разборки и хранения грязного белья, временного хранения отходов и других) отделка должна обеспечивать влагостойкость на всю высоту помещения. Для покрытия пола следует применять водонепроницаемые материалы.

Устранение текущих дефектов отделки (ликвидация протечек на потолках и стенах, следов сырости, плесени, заделка трещин, щелей, выбоин, восстановление отслоившейся облицовочной плитки, дефектов напольных покрытий и других) должно проводиться незамедлительно.

Согласно пункту 10.4.6 СанПиН 2.1.3.2630-10, в операционных предусматриваются автоматически закрывающиеся двери (доводчики, фотоэлементы, прочее). Лечебно-диагностическое оборудование в операционных, по возможности, должно крепиться на консолях. Для обучения студентов должна быть предусмотрена трансляция операций в другое помещение.

Пунктами 7.10, 14.19 СанПиН 2.1.3.2630-10 установлено, что в каждой палате должен быть специальный светильник ночного освещения, установленный около двери на высоте 0,3 м от пола (в детских и психиатрических отделениях светильники ночного освещения палат устанавливаются над дверными проемами на высоте 2,2 м от уровня пола).

В существующих МО в моечных помещениях (в том числе в буфетных отделениях) должны быть предусмотрены резервные электроводонагревательные установки с подводкой воды к моечным ваннам.

Кроме того, согласно пунктам 2.2, 2.9 СанПиН 2.1.2.2646-10. Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы прачечных. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10.06.2010 N 65, для отделки, облицовки и окраски помещений прачечных используются материалы, устойчивые к воздействию влаги, температуры, моющих и дезинфицирующих средств.

Стиральные цеха должны иметь гидроизоляцию полов и стен. Полы и стены помещений на всю высоту выполняются из материалов, устойчивых к воздействию влаги, температуры, моющих и дезинфицирующих средств. Поверхность полов должна быть гладкая, с уклоном в сторону трапов.

Таким образом, мероприятия, указанные в оспариваемом предписании, соответствуют нормам закона и санитарно-эпидемиологическим требованиям, являющимся обязательными для исполнения учреждением.

При этом, суд отклоняет довод учреждения о неисполнимости оспариваемого предписания ввиду отсутствия источником финансирования в объеме, необходимом для исполнения в полном объеме требований предписания в установленный срок.

Так, согласно части 2 статьи 2 Закона № 52-ФЗ, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации.

Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Статьей 11 Закона № 52-ФЗ установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны, в том числе, выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.

Пунктом 2 части 1 статьи 79 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", медицинская организация обязана организовывать и осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе порядками оказания медицинской помощи, и с учетом стандартов медицинской помощи.

Суд отмечает, что само по себе отсутствие достаточного финансирования не свидетельствует о неисполнимости предписания и отсутствии обязанности по соблюдению санитарно-эпидемиологических норм и правил.

Указанная позиция согласуется с позициями, изложенными в Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 06.05.2019 N Ф05-4763/2019 по делу N А41-21660/18, Постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 01.10.2014 N Ф09-6039/14 по делу N А07-18793/2013.

По смыслу изложенных выше норм законодательства, необходимость обеспечения соблюдения санитарно-эпидемиологических норм и правил предполагает направление финансовых средств на соответствующие нужды в первоочередном порядке. Деятельность по выявлению возможных предпосылок к нарушению санитарно-эпидемиологических норм и правил должна носить превентивный характер и включать в себя, помимо прочего, заблаговременное выделение финансовых средств на мероприятия по недопущению и прекращению нарушения указанных норм и правил.

При этом, как установлено судом и следует из материалов дела, представленные учреждением локальные сметные документы на проведение различных ремонтных работ, не относятся к предмету оспариваемого предписания и не свидетельствуют о выполнении требований предписания.

Суд отмечает, что оспариваемое предписание, устанавливая обязанность по устранению выявленных нарушений требований законодательства, не определяет источник финансирования работ по устранению нарушений, а, следовательно, не возлагает обязанность заявителя по несению необоснованных расходов.

Между тем, следует отметить, что учреждение по своему правовому статусу является автономным учреждением здравоохранения и в соответствии с нормами действующего законодательства вправе осуществлять деятельность, приносящую доход.

Факт осуществления указанной деятельности подтверждает само общество. Следовательно, деятельность учреждения финансируется не только из средств бюджета, в том числе в виде субсидий, но и в результате предоставления платных услуг.

При этом, как отмечено выше, недостаточность финансовых средств не освобождает учреждение от обязанности соблюдения санитарно-эпидемиологических норм и правил. Кроме того, заявителем в материалы дела не представлено доказательств обращения за выделением учреждению дополнительного финансирования для покрытия расходов, связанных с устранением выявленных нарушений.

Работа учреждения здравоохранения, организованная с нарушением требований санитарных норм и правил, создает угрозу жизни и здоровью населения.

Таким образом, исследовав материалы дела, изучив доводы сторон, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание Роспотребнадзора является законным и обоснованным.

Следовательно, в удовлетворении заявленных требований следует отказать в полном объеме.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявленных государственным автономным учреждением здравоохранения «Энгельсский перинатальный центр» требований отказать.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главами 34, 35 раздела VI Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи жалобы через Арбитражный суд Саратовской области

Направить копии решения арбитражного суда лицам, участвующим в деле, в соответствии с требованиями пункта 9 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Арбитражного суда

Саратовской области Д.Р. Мамяшева