Решение от 18 марта 2026 г. АС Херсонской области

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ХЕРСОНСКОЙ ОБЛАСТИ

275500, <...>;

<...>, e-mail: а88.info@arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

с. Счастливцево

19 марта 2026 года дело №А88-300/2025


резолютивная часть объявлена 18 марта 2026 года

решение в полном объеме изготовлено 19 марта 2026 года


Арбитражный суд Херсонской области в составе судьи Султанова А.М. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Муртазаевым А.К. рассмотрел в открытом судебном заседании заявление Херсонской городской военно-гражданской администрации к Службе финансового надзора Херсонской области об оспаривании представления

от 28 апреля 2025 года № 02-32/17, с привлечением к участию в деле

в качестве третьих лиц, не заявляющих требования относительно предмета спора, Губернатора Херсонской области, муниципального образования Каховский муниципальный округ, Министерства финансов Херсонской области, Управления Федерального казначейства по Херсонской области.

В судебном заседании приняли участие представители:

Херсонской городской военно-гражданской администрации – ФИО1, доверенность от 12 января 2026 года № 1 (в режиме веб-конференции),

Службы финансового надзора Херсонской области – ФИО2, доверенность от 18 августа 2025 года № 6, ФИО3, доверенность

от 2 июня 2025 года № 4 (в режиме веб-конференции),

Губернатора Херсонской области – ФИО4, доверенность

от 26 декабря 2025 года № 2,

муниципального образования Каховский муниципальный округ – ФИО5, доверенность от 19 января 2026 года № 3-100.

В отсутствие иных лиц, извещенных надлежащим образом о дате, времени и месте судебного разбирательства, которые в судебное заседание

не явились, явку представителей не обеспечили,

установил:

Херсонская городская военно-гражданская администрация

(ИНН <***>, ОГРН <***>, далее – заявитель) обратилась

в суд с заявлением, в котором просила признать недействительным представление от 28 апреля 2025 года № 02-32/17 (далее – представление) Службы финансового надзора Херсонской области (ИНН <***>,

ОГРН <***>, далее – заинтересованное лицо), в соответствии

с которым Каховской военно – гражданской администрации (далее – Каховская ВГА) предписано не позднее 28 мая 2025 года устранить нарушения, указанные в пунктах 1, 2 представления, путём осуществления возврата в бюджет Херсонской области неправомерно выплаченных денежных средств в размере 1 492 957,78 рублей. Считая представление незаконным, заявитель указал, что является правопреемником Каховской ВГА, которая нарушений бюджетного законодательства в виде нецелевого использования бюджетных средств не совершала; начисление заработной платы, применение повышенных коэффициентов к месячным должностным окладам, определение размера компенсационных выплат осуществлялось

в строгом соответствии с принятыми на уровне руководства области правовыми актами, которые не были отменены или изменены указом Губернатора Херсонской области от 22 ноября 2023 года № 171-у

«О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов, принятых военно-гражданской администрацией Херсонской области»

(далее – Указ № 171-у), как ошибочно полагает заинтересованное лицо.


Заинтересованное лицо в отзыве указало, что заявление подано ненадлежащим заявителем, так как он не является правопреемником Каховской ВГА; вследствие применения с 23 ноября 2023 года коэффициентов к должностным окладам работников аппарата Каховской ВГА, предусмотренных утратившим силу распоряжением Главы военно-гражданской администрации от 1 августа 2022 года № 288-р

«Об установлении коэффициентов к размерам месячных окладов» (далее – Распоряжение № 288-р) необоснованно начислена заработная плата в размере 1 363 211,97 рублей (в том числе по должностным окладам на сумму 703 411,11 рублей; за работу в выходные и нерабочие праздничные дни

на сумму 53 484,38 рублей; по компенсационной выплате за работу

в условиях, отклоняющихся от нормальных, на сумму 308 772,76 рублей;

по единоразовой премии на сумму 297 543,72 рублей), а также

по ошибочному начислению компенсационных выплат при увольнении

в размере 129 745,81 рублей (в том числе за неиспользованные отпуска

на сумму 45 031,18 рублей; по выходному пособию на сумму 84 714,63 рублей); Каховская ВГА в досудебном порядке не обжаловала представление, а вплоть до ликвидации предпринимала меры по исполнению представления путём направления своим работникам требования добровольно внести на указанные в представлении реквизиты счета необоснованно начисленную заработную плату и компенсационные выплаты; штатные расписания не соответствовали типовой структуре военно-гражданской администрации первого уровня; распоряжения

об утверждении штатных расписаний Каховской ВГА, в которых также содержатся повышающие коэффициенты, как противоречащие статьям 135

и 145 Трудового кодекса Российской Федерации применяться не могут.

В последующем заинтересованное лицо изменило правовую позицию относительно правопреемства заявителя, признавая заявителя правопреемником Каховской ВГА лишь в части обязательного исполнения оспариваемого представления, но в части наличия права на судебное обжалование представления правопреемником не признает, поскольку заявитель не является объектом финансового контроля.

Определением суда от 3 декабря 2025 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, привлечены Губернатор Херсонской области, муниципальное образование Каховский муниципальный округ, Министерство финансов Херсонской области.

Губернатор Херсонской области в письменных пояснениях считает законными произведенные выплаты руководству Каховской ВГА

и правопреемство к заявителю прав и обязанностей, вытекающих

из оспариваемого представления, требование заинтересованного лица

о возврате 1 492 957,78 руб. полагает необоснованным, поскольку штатное расписание Каховской ВГА, в котором были прописаны оклады сотрудников, повышающие коэффициенты, иные выплаты, было утверждено отдельными правовыми актами (распоряжениями от 6 сентября 2022 года

№ 22-р и 29 марта 2023 года № 119-р), не отменёнными и не изменёнными указом № 171-у; обращает внимание суда, что все права и обязанности, которые возникли или могут возникнуть из оспариваемого представления, были переданы заявителю от Каховской ВГА в порядке сингулярного правопреемства на основании дополнения от 29 мая 2025 года к акту № 1

от 22 мая 2025 года, которые не оспорены в судебном порядке и продолжают действовать.

Администрация Каховского муниципального округа просило заявленные требования удовлетворить в полном объёме, полагая, что все права и обязанности, которые возникли или могут возникнуть

из оспариваемого представления, были переданы заявителю на основании дополнения от 29 мая 2025 года к акту № 1 от 22 мая 2025 года; обращает внимание суда на то, что в оспариваемом представлении обязанность

по возврату денежных средств наступает 28 мая 2025 года, в то время как разделительный (ликвидационный) баланс, реестр кредиторской задолженности составлялись 22 мая 2025 года и потому не могли отражать указанную в представлении сумму как кредиторскую задолженность.

Министерство финансов Херсонской области просило рассмотреть дело в его отсутствие и со ссылкой на статью 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации пояснило, что главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утверждёнными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утверждённых ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований. Законом Херсонской области от 25 декабря 2024 года

№ 83-ЗХО «Об областном бюджете на 2025 год и плановый период 2026

и 2027 годов» распределены все источники финансирования, дополнительные источники финансирования отсутствуют. Предельные объёмы финансирования по расходам на выплату расходных обязательств доводятся главным распорядителям бюджетных средств в соответствии

с приказом Министерства от 18 января 2023 года № 16/264

«Об утверждении Порядка доведения до главных распорядителей бюджетных средств Херсонской области в текущем финансовом году». Проекты распоряжений от 6 сентября 2022 года № 22-р и 29 марта 2023 года № 119-р об утверждении штатных расписаний Каховской ВГА

с Министерством не согласовывались, поскольку данные функции осуществлял Губернатор Херсонской области.

Управление Федерального казначейства по Херсонской области сообщило, что какой-либо дополнительной информации относительно предмета спора, кроме информации, содержащейся в выписках из акта внеплановой выездной проверки в Министерстве финансов Херсонской области от 13 февраля 2025 года (в части Каховской ВГА и Голопристанской ВГА), направленных в суд, не имеет, просит рассмотреть дело

в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, имеющиеся письменные доказательства, всесторонне и полно выяснив все фактические обстоятельства, на которых основываются требования и возражения лиц, участвующих в деле, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд приходит

к следующему.

Во исполнение резолюции Губернатора Херсонской области

от 11 ноября 2024 года № 01/12795-АГ/1 к решению расширенной коллегии прокуратуры Херсонской области от 29 октября 2024 года № 9-2024

и на основании приказа от 21 ноября 2024 года № 05-0273 заинтересованным лицом была назначена и проведена внеплановая выездная проверка обоснованности кредиторской задолженности по заработной плате сотрудникам Каховской ВГА, результаты которой оформлены актом

от 1 апреля 2025 года № 02-32/14-А внеплановой выездной проверки обоснованности кредиторской задолженности по заработной плате за период

с 1 января 2023 года по 1 ноября 2024 года (т. 1, л.д. 129-145, далее – акт проверки). В акте проверки зафиксировано, что в нарушение Указа № 171-у

с 23 ноября 2023 года к должностным окладам работников аппарата Каховской ВГА применялись коэффициенты, предусмотренные утратившим силу Распоряжением № 288-р, приведшее к необоснованному начислению заработной платы в размере 1 363 211,97 рублей, а также ошибочному начислению компенсационных выплат при увольнении в размере 129 745,81 рублей, итого общую сумму 1 492 957,78 рублей, которые признаны нецелевым расходованием бюджетных средств.

Каховская ВГА письмом от 9 апреля 2025 года № 66 направила заинтересованному лицу возражения на акт проверки, с просьбой внести

в него соответствующие изменения и учесть доводы возражения.

Заинтересованное лицо письмом от 28 апреля 2025 года № 02-35/430 отклонило указанные возражения и направило оспариваемое представление

(т. 1, л.д. 22-24), в соответствии с которым заинтересованное лицо обязало Каховскую ВГА:

- в срок не позднее 28 мая 2025 года устранить выявленные в ходе проверки нарушения путём осуществления возврата в бюджет Херсонской области неправомерно выплаченных денежных средств в размере 1 492 957,78 рублей;

- в срок не позднее 30 мая 2025 года представить информацию

о результатах исполнения представления;

- предупредило, что невыполнение в установленный срок представления влечёт административную ответственность в соответствии

с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации

об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

29 мая 2025 года Каховская ВГА ликвидирована.

Заявитель, как правопреемник Каховской ВГА, обратился

к заинтересованному лицу с ходатайством о продлении срока исполнения представления до 28 ноября 2025 года на основании пункта 19 Федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований», утверждённого постановлением Правительства РФ от 23 июля 2020 года

№ 1095 (далее – Стандарт № 1095), которое заинтересованным лицом

было принято и удовлетворено.

В силу пункта 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется Федеральным казначейством

и органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).

В соответствии с Положением о Службе финансового надзора

по Херсонской области (далее – Служба), утверждённым Указом Губернатора Херсонской области от 15 августа 2023 года № 97-у, Служба является органом исполнительной власти Херсонской области, осуществляющим деятельность по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, а также контролю за предприятиями, учреждениями и организациями Херсонской области, созданными в соответствии с правовыми актами Совета министров Херсонской области, контролю в сфере закупок, финансовому контролю

за использованием региональным оператором средств бюджета Херсонской области, финансовому контролю за использованием предоставляемых бюджету Херсонской области из бюджетов субъектов Российской Федерации средств межбюджетных трансфертов в рамках заключённых соглашений (пункт 1.1 Положения). Служба в соответствии с действующим законодательством проводит проверки, ревизии и обследования, направляет объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания

об устранении нарушений действующего законодательства Российской Федерации и Херсонской области и устанавливает сроки устранения таких нарушений (пункты 3.4.1, 3.4.7 Положения). Служба в своей деятельности подконтрольна и подотчётна Губернатору Херсонской области

и Правительству Херсонской области (пункт 1.5 Положения).

Положением о Каховской ВГА, утвержденным указом Главы

военно-гражданской администрации Херсонской области от 26 августа 2022 года № 27-у (т. 1, л.д. 99-102) установлено, что Каховская ВГА является временным органом, образованным на конкретной территории Херсонской области в соответствии с указом Главы военно-гражданской администрации Херсонской области от 1 августа 2022 года № 290-р для обеспечения безопасности и нормализации жизнедеятельности населения, правопорядка, участия в противодействии диверсионным проявлениям и террористическим актам, недопущения гуманитарной катастрофы; является администрацией первого уровня и осуществляет на территории Каховского муниципального округа Херсонской области полномочия органов исполнительной власти городского, поселковых, сельских советов и другие полномочия, определенные настоящим положением (пункт 1 Положения). Непосредственное руководство ВГА осуществляет Глава, являющийся распорядителем бюджетных средств получателем бюджетных средств

(пункт 6, подпункт «в» пункта 7 Положения).

Правовой статус заявителя определен в Положении о Херсонской городской военно–гражданской администрации, утвержденного указом Губернатора Херсонской области от 22 января 2025 года № 03-у,

в соответствии с пунктом 1 которого Херсонская городская военно-гражданская администрация является временным органом, образованным

на конкретной территории Херсонской области в соответствии с указом Главы Военно-гражданской администрации Херсонской области от 1 августа 2022 года № 290-р, Уставом Херсонской области для обеспечения безопасности и нормализации жизнедеятельности населения, правопорядка, участия в противодействии диверсионным проявлениям и террористическим актам, недопущения гуманитарной катастрофы. ВГА города Херсон является военно-гражданской администрацией первого уровня и осуществляет

на территории Херсонского городского округа Херсонской области

до завершения формирования органов местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, заинтересованное лицо является органом внутреннего государственного финансового контроля, а Каховская ВГА объектом контроля, как это следует из пункта 1 статьи 266.1 БК РФ.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением

в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных

для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований

по каждому указанному в представлении нарушению:

1) требование об устранении нарушения и о принятии мер

по устранению его причин и условий;

2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года

№ 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде

в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

В оспариваемом представлении указано, что невыполнение

его требований является основанием для возбуждения дела

об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.5 КоАП РФ, как это установлено пунктом 15 Стандарта № 1095.

Следовательно, представление заинтересованного лица может быть оспорено в судебном порядке в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку носит ненормативный характер, содержит обязательные для исполнения требования и направлено на устранение выявленных нарушений бюджетного законодательства.

В то же время бюджетное законодательство, включая Стандарт № 1095,

не предусматривает соблюдение обязательного досудебного порядка обжалования представлений и предписаний органов внутреннего финансового государственного контроля, а предоставляет заявителю

на выбор досудебное и судебное их обжалование, в связи с чем обращение заявителя в суд в порядке главы 24 АПК РФ является правомерным, а доводы заинтересованного лица о несоблюдении досудебного порядка обжалования подлежащими отклонению судом.

Подпунктом 9 пункта 1 указа Губернатора Херсонской области

от 30 октября 2023 года № 152-у «Об упразднении военно-гражданских администраций первого уровня» (далее – Указ № 152-у) решено упразднить Каховскую ВГА.

В пункте 6 Указа № 152-у ликвидационным комиссиям даны поручения по проведению конкретных ликвидационных мероприятий, в том числе: принять все меры по выявлению кредиторов и получению дебиторской задолженности, а также уведомить в письменной форме кредиторов о ликвидации военно-гражданской администрации первого уровня (подпункт 6.3); после завершения расчетов с кредиторами составить ликвидационный баланс, который представить на утверждение

(подпункт 6.8); завершить ликвидационные мероприятия в течение 6 месяцев с даты подписания настоящего указа и обеспечить внесение сведений

в единый государственный реестр юридических лиц о прекращении деятельности военно-гражданских администраций первого уровня

в установленные законодательством сроки (подпункт 6.10).

В соответствии с пунктом 2.2 указа врио Губернатора Херсонской области от 27 марта 2023 года № 52/1-у образован Каховский район Херсонской области, а указом врио Губернатора Херсонской области

от 29 марта 2023 года № 54-у создано муниципальное образование Каховский муниципальный округ.

В целях завершения ликвидационных мероприятий в отношении военно-гражданских администраций Херсонской области первого уровня как органов управления муниципальных образований Херсонской области,

в которых были сформированы органы местного самоуправления Губернатором Херсонской области, принято распоряжение от 20 мая 2025 года № 183-р «О вопросах ликвидации военно-гражданских администраций Херсонской области первого уровня» (далее – Распоряжение № 183-р).

В силу подпункта 1.9 пункта 1 Распоряжения № 183-р Херсонская городская ВГА определена главным распорядителем бюджетных средств

и правопреемником в части прав и обязанностей в отношении имеющейся дебиторской задолженности, а также денежных обязательств, включенных

в реестр кредиторских требований Каховской ВГА.

Ликвидационной комиссии до 23 мая 2025 года предписано передать

в установленном порядке правопреемнику – Херсонской городской ВГА дебиторскую задолженность, денежные обязательства, включенные в реестр кредиторских требований, включая обязательства, возникшие из вступивших

в законную силу судебных решений, документы, подтверждающие основания возникновения и размер указанных обязательств, а также иные документы относительно обязательств соответствующего ликвидируемого органа публичной власти, которые могут возникнуть после его ликвидации (подпункт 2.1 пункта 2 Распоряжения № 183-р).

В свою очередь, Херсонской городской ВГА предписано принять

от ликвидационной комиссии дебиторскую задолженность, денежные обязательства и подтверждающие их возникновение документы в объеме

и в срок, предусмотренные подпунктом 2.1 пункта 2 распоряжения

(подпункт 3.1 пункта 3 Распоряжения № 183-р).

По своей сути оспариваемое представление является итоговым актом реагирования органа внутреннего государственного финансового контроля

на выявленные в ходе проверки нарушения бюджетного законодательства (статья 270.2 БК РФ), но в реестре кредиторской задолженности Каховской ВГА по ликвидационным выплатам и выплатам компенсационного характера

(далее – реестр) сведения о нём отсутствуют.

В то же время под денежным обязательством понимается обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу

и юридическому лицу за счёт средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или

в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения (статья 6 БК РФ).

Таким образом, представление органа внутреннего государственного финансового контроля денежным обязательством не является.

Следовательно, исходя буквального содержания приведенных норм бюджетного законодательства в их взаимосвязи с подпунктом 1.9 пункта 1, подпунктом 2.1 пункта 2 Распоряжения № 183-р, принятие заявителем прав

и обязанностей Каховской ВГА по оспариваемому представлению

может подтверждаться иными доказательствами, а не только реестром.

Поэтому на основании распоряжения № 183-р, акта приёма-передачи обязательств и требований от 22 мая 2025 года и дополнения к нему

от 29 мая 2025 года (т. 1, л.д. 46) от Каховской ВГА к заявителю перешли все права и обязанности, которые возникли или могут возникнуть

из оспариваемого представления, в том числе право на судебное обжалование представления, предусмотренное пунктом 16 Стандарта № 1095, а не только обязанность по исполнению представления, как ошибочно полагает заинтересованное лицо.

О произошедшем правопреемстве свидетельствуют также поведение заявителя и заинтересованного лица до арбитражного судопроизводства, когда заинтересованное лицо, признавая в заявителе правопреемника Каховской ВГА, удовлетворило ходатайство заявителя о продлении срока исполнения преставления до 28 ноября 2025 года.

Более того, заявитель и заинтересованное лицо в письменных и устных пояснениях неоднократно признавали факт правопреемства Херсонской городской ВГА прав и обязанностей ликвидированной Каховской ВГА

по оспариваемому представлению.

Суду также известно, что правопредшественник заявителя обращался

в Арбитражный суд Херсонской области с заявлением о признании недействительным представления, которое из-за его ликвидации было судом возвращено «в целях сохранения права на судебную защиту

при возможном наличии правопреемника заявителя» (определение

от 18 июня 2025 года по делу № А88-213/2025).

Ввиду того, что отказ от права на обращение в суд недействителен

(пункт 3 статьи 4 АПК РФ), а заявитель как правопреемник Каховской ВГА реализовал конституционное право на судебную защиту, суждения заинтересованного лица об отсутствии у заявителя указанного права

суд находит несостоятельными.

Обстоятельства, связанные с нарушением законности при назначении, проведении и оформлении результатов проверки, включая соблюдение Стандарта № 1095, судом не установлены, заявителем не оспариваются.

В соответствии со статьей 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования

и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Следовательно, осуществление расходов в рамках этих направлений и будет являться целевым использованием бюджетных средств.

В свою очередь, нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением)

о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).

Заинтересованное лицо полагает, что расходование бюджетных средств

на выплаты пособий, компенсационных выплат, единовременных денежных выплат, региональных социальных доплат к пенсии гражданам (работникам Каховской ВГА), не имеющим права на получение социальных выплат после вступления в силу Указа № 171-у (с 23 ноября 2023 года) является нецелевым использованием бюджетных средств (код риска 02.03.04.01.01.02 Классификатора нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, утверждённого Казначейством России 19 декабря 2017 года).

Установлено, что Распоряжением № 288-р (т. 1, л.д. 94) главе Каховской ВГА установлен коэффициент к месячному окладу, равный 1,87,

а его заместителю коэффициент к месячному окладу, равный 1,14.

Штатным расписанием Каховской ВГА (т. 1, л.д. 49-52, приложение

№ 2 к распоряжению врио Главы военно-гражданской администрации Херсонской области от 6 сентября 2022 года № 22-р, далее – Распоряжение № 22-р) главе Каховской ВГА установлен месячный оклад в размере 142 501,50 руб. с коэффициентом 1,87, что составляет 266 478 рублей, первому заместителю (1 ед.), заместителям (3 ед.) и управляющему делами (1 ед.) установлены месячные оклады в размере 129 820,50 рублей

с коэффициентом 1,14, что составляет 147 995 рублей.

Во временном штатном расписании Каховской ВГА (т. 1, л.д. 53-58, приложение № 3 к распоряжению врио Губернатора Херсонской области

от 29 марта 2023 года № 119-р, далее – Распоряжение № 119-р) были увеличены месячные оклады главе Каховской ВГА, его первому заместителю, заместителям и управляющему делами, но размер коэффициентов остался прежним (1,87 и 1,14 соответственно).

Таким образом, повышающие коэффициенты к месячным окладам руководства Каховской ВГА были установлены не только Распоряжением

№ 288-р, но и принятыми позже Распоряжением № 22-р и Распоряжением

№ 119-р, конкретизировавшим перечень должностных лиц и их оклады,

к которым подлежат применению повышающие коэффициенты.

В соответствии с пунктом 5 Положения о правовых актах органов власти Херсонской области, утверждённым Указом врио Главы военно-гражданской администрации Херсонской области от 11 августа 2022 года

№ 342-р (далее – Положение № 342-р), ненормативный правовой акт органа власти области – письменный документ, принятый (изданный) соответствующим органом власти в пределах своей компетенции (полномочий) и содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные

на однократное применение и адресованные конкретным лицам.

Подпунктом 1 пункта 7 Положения от 11 августа 2022 года № 342-р предусмотрено, что Глава военно-гражданской администрации Херсонской области (далее – Глава ВГА) принимает указы – по вопросам нормативного характера, если иное не установлено законом; распоряжения – по вопросам ненормативного характера, если иное не установлено законом; приказы –

по вопросам ненормативного характера, если иное не установлено законом.

В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 18 Положения № 342-р

при регистрации указа Главы ВГА к порядковому номеру указа через дефис добавляется строчная буква «у», а при регистрации распоряжения Главы ВГА к порядковому номеру указа через дефис добавляется строчная буква «р».

В связи с принятием (изданием) правового акта органа государственной власти области подлежат отмене, или изменению, или признанию утратившими силу ранее принятые (изданные) правовые акты равной ему или меньшей юридической силы, или части этих актов, если они не соответствуют положениям вновь принятого правового акта. Положения об отмене, признании утративших силу, изменениях и дополнениях ранее принятых правовых актов, их отдельных частей включаются либо непосредственно в текст вновь принятого (изданного) правового акта, либо

в текст правового акта о его введении в действие (пункты 23, 24 Положения № 342-р).

Пунктом 1.1 Указа № 171-у признан утратившим силу указ Главы военно-гражданской администрации Херсонской области от 1 августа 2022 года № 288-р «Об установлении коэффициентов к размерам месячных окладов», при этом названный указ не содержит в себе норм об отмене или признании утратившими силу Распоряжения № 22-р и Распоряжения

№ 119-р, как того требует пункт 24 Положения № 342-р.

Губернатор Херсонской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Херсонской области издает указы

и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории Херсонской области (пункт 1 статьи 53 Устава Херсонской области).

Из буквального толкования приведённых выше правовых актов следует, что Указом № 171-у отменён указ Главы военно-гражданской администрации Херсонской области от 1 августа 2022 года № 288-р

«Об установлении коэффициентов к размерам месячных окладов»,

а не Распоряжение № 288-р от той же даты, номера и названия, установившее коэффициенты к должностным месячным окладам главы Каховской ВГА

и его заместителя.

Заместитель руководителя администрации Губернатора

и Правительства Херсонской области письмом от 29 июля 2025 года

№ АГ-02.01-14-2929 разъяснил, что Указом № 171-у признавалось утратившим силу Распоряжение № 288-р, правильное наименование акта, который согласно Указу № 171-у признан утратившим силу – «распоряжение».

Между тем, ссылка в Указе № 171-у на отмену несуществующего «Указа № 288-р» (вместо фактически существующего Распоряжения

№ 288-р) не может рассматриваться как техническая описка. В системе публичного права такая неточность лишает акт определенности, что делает невозможным его применение в качестве основания для взыскания бюджетных средств.

Под ненормативным правовым актом понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на их гражданские права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нём обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 19 апреля 2007 года

№ 286-О-О, суды не вправе ограничиваться формальным установлением характера оспариваемого акта, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права организаций и иных лиц, соответствует ли законам и иным актам отраслевого законодательства, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 года № 307-ЭС19-4440

по делу № А56-104785/2018).

Распоряжение № 288-р, как и Распоряжения № 22-р и № 119-р по своей форме и содержанию являются ненормативными правовыми актами равной юридической силы, изданными одним и тем же органом власти

(и его функциональным правопреемником), затрагивающими права

и обязанности Каховской ВГА в части установления повышающих коэффициентов к месячным окладам руководящему составу указанной ВГА.

Заинтересованное лицо, ссылаясь на письмо заместителя руководителя администрации Губернатора и Правительства Херсонской области

от 20 октября 2025 года № АГ-0201-14-4669 (т. 5 л.д. 68), считает,

что исчерпывающий перечень правовых актов военно-гражданской администрации, которыми урегулированы вопросы оплаты труда работников военно-гражданских администраций первого уровня, состоит из указа Главы ВГА от 26.07.2022 № 257-р «Об установлении размеров должностных окладов» (далее – Указ № 257-р) с изменениями, внесёнными Указами Главы ВГА от 14 сентября 2022 года № 84-у, от 23 сентября 2022 года № 95/1-у,

от 28 декабря 2022 года № 200-у, и Распоряжения № 288-р.

Кроме того, в названном письме заместитель главы администрации Губернатора и Правительства Херсонской области утверждает,

что составление и согласование проектов правовых актов об утверждении структуры и штатных расписаний военно-гражданских администраций первого уровня производилось в соответствии с указанными документами

и положениями о соответствующих военно-гражданских администрациях.

Однако данная позиция противоречит письму администрации Губернатора и Правительства Херсонской области от 29 июля 2025 года

№ АГ-02.01-14-2929 (т. 4 л.д. 123), в котором утверждается, что сведениями

о применении Распоряжения № 288-р к военно-гражданским администрациям первого уровня, образованным на основании указа Губернатора Херсонской области от 1 августа 2022 года № 290-р, администрация Губернатора и Правительства Херсонской области

не располагает.

Суд учитывает, что в архивной справке государственного казенного учреждения Херсонской области «Государственный архив Херсонской области» (далее – ГКУ ХО ГАХО) от 16 октября 2025 года № 231/04-16/1

(т. 5, л.д. 76), на которую ссылается администрация Губернатора

и Правительства Херсонской области в письме от 20 октября 2025 года

№ АГ-0201-14-4669, указанные выше правовые акты перечислены

как переданные на хранение в архив.

В тексте Распоряжений № 22-р и № 119-р нет ссылки на то, что они приняты на основании и во исполнение Распоряжения № 288-р, более того,

в судебном заседании представитель заявителя не признал этого обстоятельства.

Выпиской из акта внеплановой выездной проверки Управления Федерального казначейства по Херсонской области в Министерстве финансов Херсонской области от 13 февраля 2025 года (т. 4, л.д. 112-120) констатируется, что во временное штатное расписание Каховской ВГА введены должности, не предусмотренные приложением № 2 к Указу

№ 257-р, а также констатируется, что Распоряжением от 29 марта 2023 года № 119-р повышающие коэффициенты к должностным окладам по четырём должностям в следующих размерах: главе Каховской ВГА – 1,87, первому заместителю главы ВГА (1 ед.) – 1,14, заместителям главы ВГА – 1,14, управляющему делами ВГА (1 ед.) – 1,14.

Между тем, суду не представлены доказательства отмены или утраты юридической силы Распоряжений № 22-р и № 119-р.

Напротив, администрация Губернатора и Правительства Херсонской области письмом от 20 октября 2025 года № АГ-02.01-14-4671 (т. 5 л.д. 31) сообщила, что согласно сведениям ГКУ ХО ГАХО за период с 13 апреля 2022 года по 31 мая 2023 года Распоряжение № 22-р и Распоряжение № 119-р

не отменялись и не были признаны утратившими силу.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 29 июня 2004 года № 13-П,

в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «Lex posterior derogat legi priori» (последующий закон отменяет предыдущие), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

На основе этого общеправового принципа Верховным Судом Российской Федерации выработана позиция, в соответствии с которой применение специального законодательства имеет приоритет перед нормами общего законодательства, то есть общая норма права не применяется, если имеется специальная норма, отмена специальных норм или их замена общими не допускается (решение Верховного Суда РФ от 23 мая 2022 года

№ АКПИ22-212).

Суд признает, что Распоряжение № 288-р носит общий (рамочный) характер, в то время как штатные расписания, утвержденные Распоряжениями № 22-р и № 119-р, носят специальный характер, поскольку определяют повышающие коэффициенты не только к месячному окладу главы Каховской ВГА и его заместителя, как это установлено

в Распоряжении № 288-р, но и к месячным окладам первого заместителя, ещё двух заместителей и управляющего делами, о которых не говорится

в Распоряжении № 288-р.

В отличие от имущественных отношений, трудовые выплаты (зарплата) напрямую касаются прав граждан. Поэтому изменение условий оплаты труда

в отсутствие четкого, недвусмысленного и юридически корректного акта недопустимо, так как нарушает принцип правовой определенности

Нормы трудового законодательства (статьи 135 и 145 ТК РФ) в части регулирования вопросов оплаты труда руководителей государственных

и муниципальных учреждений и их заместителей носят бланкетный характер

и не отменяют выявленного судом противоречия в принятых Херсонской областью правовых актах, установивших повышающие коэффициенты

к месячному окладу руководству военно-гражданских администраций первого уровня. Кроме того, в указанных нормах трудового права речь идёт

о нормативных правовых актах, регулирующих трудовые отношения,

в то время как распоряжения № 288-р, № 22-р и 119-р нормативными правовыми актами не являются.

В этой связи суд соглашается с доводами заявителя о том, что выплата 1 492 957,78 рублей была произведена с учётом коэффициентов, установленных неотменёнными ненормативными правовыми актами, то есть произведена на законном основании, в связи с чем заявление подлежит удовлетворению.

Оплата труда работников казённых учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных

и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные

и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами соответствует бюджетным полномочиям и целевому характеру получателя бюджетных средств (статья 6, подпункт 3 пункта 1

статьи 162 БК РФ).

Следовательно, содержащийся в оспариваемом представлении вывод

о нецелевом использовании Каховской ВГА бюджетных средств не основан

на законе и фактических обстоятельствах дела, тем более, что представители заинтересованного лица в судебном заседании признали, что оспариваемая сумма была выплачена из средств фонда заработной платы.

В этой связи Каховская ВГА и заявитель, как её правопреемник,

не могут нести ответственность за нецелевое использование средств, если они руководствовались специальными актами (штатными расписаниями), которые не были прямо отменены. В условиях правовой трансформации региона в правовую систему Российской Федерации, действия получателя бюджетных средств, основанные на действующих штатных документах, признаются добросовестными.

Поскольку штатное расписание Каховской ВГА (утвержденное отдельными распоряжениями) не было отменено актом надлежащей формы

и содержания, оно являлось законным основанием для соответствующих выплат, в связи с чем казённое учреждение не может нести ответственность

за несовершенство юридической техники вышестоящих органов власти.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ). Ненормативный правовой акт (отдельные его положения), признанный недействительным, не подлежит применению (часть 2, пункт 3 части 4 и часть 8 статьи 201 АПК РФ).

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель и заинтересованное лицо освобождены

от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167-171,

198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление Херсонской городской военно-гражданской администрации

(ИНН <***>, ОГРН <***>) удовлетворить.

Признать представление Службы финансового надзора Херсонской области (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 28 апреля 2025 года

№ 02-32/17 недействительным в полном объёме.

Обязать Службу финансового надзора Херсонской области

(ИНН <***>, ОГРН <***>) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Херсонской городской военно-гражданской администрации.

Решение может быть обжаловано в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд (299011 <...>) в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Херсонской области.


Информация о движении настоящего дела и о принятых судебных актах может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».


Судья А.М. Султанов