Постановление от 12 мая 2023 г. по делу № А55-25970/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru e-mail: info@faspo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-2684/2023

Дело № А55-25970/2022
г. Казань
12 мая 2023 года
Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2023 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Хлебникова А.Д., Сибгатуллина Э.Т.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гарифуллиной Л.Р. (протоколирование ведется с использованием систем видеоконференц-связи, материальный носитель видеозаписи приобщается к протоколу),

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Одиннадцатом арбитражном апелляционном суде представителей:

Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому,технологическому и атомному надзору – ФИО1, доверенность от 10.01.2023, Ушаковой Е.А., доверенность от 09.01.2023,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Поволжского округа представителей:

публичного акционерного общества «Тольяттиазот» - ФИО3, доверенность от 06.03.2023, ФИО4, доверенность от 21.10.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Средне-

Поволжского управления Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2023

по делу № А55-25970/2022

по заявлению публичного акционерного общества «Тольяттиазот» к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, о признании недействительным предписания от 03.06.2022 № 06-05-22-220-ПОС,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество «Тольяттиазот» (далее – ПАО «Тольяттиазот», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Средне-Поволжское управление Ростехнадзора, административный орган) о признании недействительным предписания старшего государственного инспектора Межрегионального отдела по надзору за объектами химического комплекса, взрывоопасными объектами хранения и переработки растительного сырья Средне-Поволжского управления Ростехнадзора ФИО5 от 03.06.2022 № 06-05-22-220-ПОС; о взыскании с административного органа государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022, оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2023, заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе Средне-Поволжское управление Ростехнадзора просит решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм процессуального права.

В отзыве ПАО Тольяттиазот», полагая обжалуемые судебные акты обоснованными и законными, просит оставить их без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Арбитражный суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, заслушав представителей заявителя и административного органа, проверив законность обжалуемых судебных актов в порядке статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании приказов Средне-Поволжского управления Ростехнадзора от 11.04.2022 №ПР-301-312-о, от 17.05.2022 № ПР-301-399-0 в отношении Общества были проведены контрольные (надзорные) мероприятия в рамках постоянного государственного надзора на опасном производственном объекте (далее - ОПО) I класса опасности "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико", рег. № А53-01507-0001, в ходе которых оформлен протокол от 26.05.2022 № 06-05-22-220-ПОС осмотра территорий, помещений и иных объектов на опасном производственном объекте.

Заявителю выдано предписание от 03.06.2022 № 06-05-22-220-ПОС, в котором указано, что на ОПО I класса опасности "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико", эксплуатируемой ПАО "Тольяттиазот", выявлены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности. Названным предписанием Обществу предписано в срок до 01.09.2022 принять меры к устранению выявленных нарушений в области промышленной безопасности, а именно: не обеспечены установленные меры безопасности. Допущена разработка обоснования безопасности в отношении ОПО "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико", рег. № А53-01507-0001, I класс опасности, разработанное ООО "ЦИТР "Ризмкон", утвержденное директором по проектированию ПАО «Тольяттиазот» ФИО6, согласованное с зам. директором по техн. политике ФИО7, директором по техн. политике ФИО8, имеющее положительное заключение ЭПБ 53-ОБ-07192-2021. в отсутствии проекта на строительство, реконструкцию в части отступления от требований Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности по эксплуатации пускового подогревателя поз. Д-113, трубчатой печи Д-101 (агрегаты 1, 2, 3), огневого подогревателя поз. Д-701, чем нарушены часть 4 статьи 3, часть 1 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее – Закон № 116-ФЗ); пункт 12 Федеральных норма и правил в области промышленной безопасности "Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта" от 15.07.2013 № 306 (далее – ФНиП №306).

Не согласившись с данным предписанием, ПАО «Тольяттиазот» обратилось в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В силу части 1 статьи 2 Закона № 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с данным Законом являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к Закону.

Согласно абзацу 6 статьи 1 Закона №116-ФЗ обоснование безопасности опасного производственного объекта - документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации ОПО, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации ОПО.

Частью 4 статьи 3 Закона №116-ФЗ предусмотрено, что в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта. Обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности. Обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения федеральных законов, нормативных правовых актов, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности, в том числе, соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 3 настоящего Федерального закона).

Согласно пункту 12 ФНиП № 306 разработка обоснования безопасности проводится в соответствии с техническим заданием лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО. В техническом задании должны быть указаны:

- сведения, перечисленные в абзацах втором - шестом пункта 8 настоящих Федеральных норм и правил;

- сведения о необходимости разработки обоснования безопасности;

- требования, предъявляемые к разработке обоснования безопасности;

- структура обоснования безопасности.

Суды первой и апелляционной инстанции отметили, что в силу Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 №401, Положения "О Средне-Поволжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору", утвержденного приказом Ростехнадзора от 14.11.2018 №558, Средне-Поволжское управление Ростехнадзора является территориальным органом межрегионального уровня федерального органа исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов.

Судами первой и апелляционной инстанции установлено, что ПАО «Тольяттиазот» является собственником опасного производственного объекта «Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико», per. № А53-01507-0001», спроектированного, построенного в соответствии с действовавшими на соответствующую дату нормами и требованиями, установленными для таких объектов. Указанный объект введен в эксплуатацию в 1979 году (агрегаты производства аммиака № 1,2,3) и в 1980 году (агрегат производства аммиака № 4) и зарегистрирован в качестве опасного производственного объекта № А5301507-0001, что подтверждается свидетельством о регистрации ОПО от 26.09.2001 № А53-01507.

Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 533 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (далее – ФНиП №533), которые устанавливают требования к обеспечению взрывобезопасности технологических процессов, зданий, сооружений и технических устройств, применяемых (расположенных) на опасных производственных объектах. Указанные нормы и правила вступили в силу 01.01.2021. Ранее действовали требования, установленные Приказом Ростехнадзора от 12.11.2013 № 533 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения».

Пунктами 91-94 ФНиП № 533 с 01.01.2021 установлены требования для химических производств, в части: оборудования нагревательных трубчатых печей (пункт 91); обеспечения противоаварийной автоматической защиты (далее - ПАЗ) топочного пространства нагревательных печей (пункт 92); обеспечения противоаварийной автоматической защиты нагреваемых элементов (змеевиков) нагревательных печей (пункт 93); изоляции печей с открытым огневым процессом от взрывоопасной среды, образующейся при авариях на наружных установках или в зданиях (пункт 94).

Опасный производственный объект ПАО «Тольяттиазот» "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико" в силу его проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию в 1979-80 г.г. имеет отступления от требований ФНиП № 533.

В ходе проведенного мероприятия в рамках постоянного государственного контроля (надзора) должностному лицу административного органа заявителем было предоставлено обоснование безопасности ОПО "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико" ПАО "ТОАЗ" (агрегаты производства аммиака № 1-4), разработанное ООО "Центр изучения техногенных рисков "Ризикон" (далее – ООО "ЦИТР "Ризикон"),

Как указали суды нижестоящих инстанций, позиция Средне-Поволжского управления Ростехнадзора сводится к тому, что обоснование безопасности ОПО должно быть разработано не при эксплуатации ОПО, а при проектировании на строительство или реконструкции ОПО. Поскольку ни строительства, ни реконструкции данного объекта при разработке обоснования не проводилось, такое обоснование, по мнению административного органа, применению не подлежит.

Позиция Заявителя основана на буквальном толковании норм и требований Закона № 116-ФЗ, поскольку фактически эксплуатация ОПО надлежащим образом в соответствии с установленными требованиями ПАО "ТОАЗ" осуществлялась задолго до утверждения новых требований, определенных как ФНиП № 533, так и ФНиП № 306.

Суды нижестоящих инстанций пришли к выводу, что выше указанная позиция Ростехнадзора является необоснованной, противоречит нормам Закона №116-ФЗ, отметив следующее.

Спорный объект был построен более 40 лет назад и соответствовал установленным требованиям, реконструкция не проводилась, при этом действующее законодательство допускает возможность отклонения от установленных требований при наличии обоснования безопасности ОПО.

По смыслу абзаца 1 пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ обоснование безопасности может составляться не только при подготовке проекта на строительство и реконструкцию, но и при эксплуатации ОПО.

Статья 1 Закона № 116-ФЗ определяет обоснование безопасности опасного производственного объекта как документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Из указанного определения такого документа как "обоснование безопасности" не следует, что оно является неотъемлемой частью документации проекта на строительство, реконструкцию и (или) должно разрабатываться в составе только такого проекта.

Нормами и правилами ФНиП № 306 в пункте 12 определено, что разработка обоснования безопасности проводится в соответствии с техническим заданием лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта. То есть лицом, имеющим право осуществлять подготовку проектной документации и включенным в реестр СРО.

Руководствуясь буквальным толкованием вышеуказанных норм, во исполнение требований, определенных абзацем 1 пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ, требований ФНиП № 306 в целях подтверждения безопасной эксплуатации ОПО ПАО «Тольяттиазот» обратилось в проектную организацию ООО "ЦИТР Ризикон", являющейся по смыслу пункта 12 ФНиП № 306 лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

Подтверждением полномочий ООО "ЦИТР "Ризикон" на осуществление подготовки проектной документации является выписка из реестра членов саморегулируемой организации, предоставленная ПАО «Тольяттиазот» .

Во исполнение технического задания ПАО «Тольяттиазот» ООО "ЦИТР "Ризикон" было разработано обоснование безопасности в отношении объекта ОПО "Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико" ПАО "ТОАЗ" (агрегаты производства аммиака № 1-4). Свидетельство о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001. Регистрационный номер ОПО А53-01507-0001".

В обосновании безопасности ОПО ПАО «Тольяттиазот» сделаны выводы по каждому из указанных пунктов ФНиП № 533 (пункты 91 - 94), выводами обоснования безопасности подтверждается безопасность эксплуатации ОПО ПАО "ТОАЗ".

Разделом 3.5. Обоснования также указано, что при эксплуатации огневых подогревателей поз. D-113 поз. D-701 и трубчатых печей D-101 с отступлениями от требований пунктов 91 - 94 ФНиП № 306, уровень риска для персонала не превышает приемлемый. Компенсирующие мероприятия не требуются.

Обоснование безопасности, разработанное ООО "ЦИТР "Ризикон" в отношении ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы "Кемико" ПАО "ТОАЗ" (агрегаты производства аммиака №№1- 4)» содержит результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы; анализ опасных отклонений технологических параметров от регламентных для огневых подогревателей поз. D-113, поз. D-701 на агрегатах №№ 1-4 и трубчатых печей поз. D-101 на агрегатах №№1-3 производства аммиака (раздел 2); результаты оценки рисков эксплуатации (пункт 2.6), перечень наиболее значимых факторов риска (пункт 2.7); условия безопасной эксплуатации (раздел 3); требования промышленной безопасности, связанные с отступлениями от установленных требований, их недостаточностью или отсутствием (пункт 4.1).

Кроме того, разделом 1.7.3 Обоснования подробно описаны решения, направленные на обеспечение безопасности оборудования и предупреждение аварийных ситуаций.

В рамках установленных требований проведена экспертиза промышленной безопасности обоснования безопасности (заключение № 21/10 от 22.03.2021, экспертная организация – ООО "УралПромБезопасность"); получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности этого обоснования, выполненное ООО "УралПромБезопасность".

Заключение № 21/10 экспертизы промышленной безопасности данного обоснования (далее - Заключение) подтверждает, что представленная в нем информация достоверна и приведена в полном объеме, а само обоснование безопасности ОПО "Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы "Кемико" соответствует требованиям промышленной безопасности.

Поскольку указанный в оспариваемом предписании опасный производственный объект уже зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов, обоснование безопасности направлялось в Ростехнадзор при регистрации заключения экспертизы промышленной безопасности.

Заключение внесено в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности с присвоением регистрационного номера 53-ОБ-07192-2021, что подтверждается Уведомлением Средне-Поволжского управления Ростехнадзора о внесении сведений в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности № 2186 от 30.03.2021.

С учетом вышеизложенного суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что ПАО «Тольяттиазот» в полной мере соблюдает все требования промышленной безопасности на ОПО и предприняло все необходимые действия как для безопасной эксплуатации ОПО в целом, так и для подтверждения такой эксплуатации в частности.

Довод Управления о том, что разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации, суды сочли несостоятельным, указав, что в тексте пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ прямо указано, что могут быть установлены требования промышленной безопасности ОПО к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта, т.е., действующее законодательство допускает возможность отступления от требований промышленной безопасности, в том числе, для объектов, находящихся в стадии эксплуатации.

Судами отмечено, что абзацем 2 пункта 4 статьи 3 Закона № 116-ФЗ установлен единственный случай, при котором применение обоснования не допускается, а именно: применение обоснования безопасности ОПО без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования, однако, в рассматриваемом споре данный исключительный случай отсутствует.

Кроме этого, суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав положения статей 7, 29, 39, 43 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон № 248ФЗ), подпункта 1 пункта 87 Приказа Ростехнадзора от 03.07.2019 № 258 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности", пунктов 37, 38 Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1082 "О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности" (далее - Положение № 1082), указали, что событие правонарушения, указанное в оспариваемом предписании, не подтверждено протоколом осмотра от 26.05.2022, при этом какой либо иной процессуальный документ (Акт), в котором были бы отражены нарушения, также не составлялся, пришли к выводу о недоказанности административным органом оснований для выдачи оспариваемого предписания.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь положениями части 2 статьи 201, части 5 статьи 200 АПК РФ, указав, что выданное предписание содержит указание на фактически отсутствующее нарушение, факт вменяемых Обществу нарушений, описанных в оспариваемом предписании, законность требований оспариваемого предписания об устранении нарушения, не доказан административным органом и не подтвержден материалами настоящего дела, признали предписание Средне-Поволжского управления Роехнадзора от 03.06.2022 № 06-05-22-220-ПОС незаконным и нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, и заявленные требования общества удовлетворили.

В кассационной жалобе Средне-Поволжское управление Ростехнадзора, указывая, что контрольные (надзорные) действия в отношении общества административным органом проведены в соответствии с Законом № 248-ФЗ, Положением № 1082, оспаривает выводы судов первой и апелляционной инстанций, давая свою оценку установленным по делу обстоятельствам и представленным доказательствам, полагает, что разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации.

Доводы кассационной жалобы были заявлены в судах первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую оценку в оспариваемых судебных актах.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам (статья 286 АПК РФ).

В обжалуемых судебных актах приведены мотивы, по которым суды пришли к таким выводам, с указанием на конкретные доказательства, исследованные и оцененные в их совокупности по правилам статьи 71 АПК РФ.

Доводы кассационной жалобы не подтверждают неправильного применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального или процессуального права, а основаны на ошибочном понимании действующего законодательства, направлены на переоценку исследованных судами обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статьи 286 АПК РФ не относится к компетенции суда кассационной инстанции.

Нарушений судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, являющихся самостоятельными основаниями для отмены принятых судебных актов в силу части 4 статьи 288 АПК РФ, при рассмотрении дела в суде кассационной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 12.11.2022 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2023 по делу № А55-25970/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, установленном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судьяС.В. Мосунов


Судьи Э.Т. Сибгатуллин


А.Д. Хлебников