Решение от 28 октября 2019 г. по делу № А63-14054/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-14054/2019
г. Ставрополь
28 октября 2019 года
Резолютивная часть решения изготовлена 22 октября 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме 28 октября 2019 года


Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Жирновой С.Л., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению заявления Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ставропольский край, г. Пятигорск, ОГРН <***>, к Федеральному казенному учреждению «Управление Федеральных автомобильных дорог «Кавказ» Федерального дорожного агентства», г. Пятигорск, ОГРН <***>,

о привлечении его к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

при участии:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 09.01.2019 № 10,0 диплом рег. номер 19882 от 28.04.2000;

от заинтересованного лица – ФИО3 по доверенности от 16.01.2019 № 06/131, диплом рег. номер 101 от 14.12.2002;



УСТАНОВИЛ:

Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – заявитель, Управление, КУ Ростехнадзора) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Ставропольского края к ФКУ «Управление Федеральных автомобильных дорог «Кавказ» Федерального дорожного агентства» (далее – заинтересованное лицо, ФКУ Упрдор «Кавказ», учреждение) о привлечении его к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Представитель КУ Ростехнадзора в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении, пояснил, что при проведении проверки учреждения в его действиях обнаружены признаки совершения административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, так как ФКУ Упрдор «Кавказ» не известил о начале строительства, реконструкции автомобильной дороги, не предоставил проектную документацию на строительство новых путепроводов, журналы специальных работ; акты приемки скрытых работ, акты лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий, согласованные в установленном порядке схемы и условия производства работ в местах повышенной опасности (вблизи ЛЭП, охранной зоны дорог и коммуникаций). Несмотря на то, что учреждению управлением неоднократно выдавались предписания об устранении нарушений, указанные в них нарушения систематически не устраняются.

Представитель КУ Ростехнадзора просил удовлетворить заявленные требования и привлечь учреждение к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в отзыве на заявление, полагает, что КУ Ростехнадзора провел проверку в отношении не объекта строительства, как это предусмотрено полномочиями и обязанностями контрольного органа, а в отношении объекта, на котором в 2016 году ФКУ Упрдор «Кавказ» в рамках существующей полосы отвода, без изменения класса и технических характеристик, были проведены работы по капитальному ремонту, что подтверждается материалами дела. Заявителем не представлено доказательств оснований возбуждения проверки (не установлено лицо, инициирующее возбуждение проверки, причины, мотивы таких незаконных действий). Также КУ Ростехнадзора документально не доказан факт проведения ФКУ Упрдор «Кавказ» такого вида работ на спорных объектах, как строительство; не представлено экспертное заключение о проведении на объектах вида работ по строительству. Кроме того, Управление провело проверку без надлежащего уведомления и привлечения органов прокуратуры, что указывает на открытое нарушение процессуальных и материальных норм права заинтересованного лица.

Считает привлечение ФКУ Упрдор «Кавказ» к административной ответственности незаконным в силу того, что требования КУ Ростехнадзора, указанные в предписании от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8, неисполнимы.

Существенным обстоятельством, подлежащим выяснению судом при рассмотрении настоящего дела, считает установление законности названного предписания, поскольку от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события вменяемого административного правонарушения.

Представитель ФКУ Упрдор «Кавказ» просил отказать в удовлетворении заявленных управлением требований.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд счел требования Управления не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов настоящего дела, а также из решения Арбитражного суда Ставропольского края от 01.07.2019 по делу № А63-2859/2019, вступившим в законную силу 08.10.2019 и имеющим в силу статьи 69 АПК РФ преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора, 15.02.2019 Управлением была проведена внеплановая выездная проверка по распоряжению № 33-Р-ВП-А/1.8 на объектах, где в 2016 году был произведен капитальный ремонт автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» автомобильная дорога М-4 «Дон» - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой км 423+230 (северная развязка с въездом в г. Баксан) в Кабардино-Балкарской Республике», км 435+471 (южная развязка с въездом в г. Баксан) в Кабардино-Балкарской Республике.

По окончанию проверки КУ Ростехнадзора был составлен акт проверки от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8-4 и вынесено предписание от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8, согласно которому застройщик (технический заказчик) не известил о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства. На объекте «Автомобильная дорога (северная развязка с въездом в г. Баксан) I этап. Автомобильная дорога (южная развязка с въездом в г. Баксан) II этап» был произведен демонтаж дорожных сооружений (путепровод через а/дорогу Р-217 «Кавказ» расположенный на км 423+230 автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» и путепровод через а/дорогу Р-217 «Кавказ» расположенный на км 435+471 автомобильной дороги Р-217 «Кавказ» а/д М-4 «Дон» - Владикавказ - Грозный - Махачкала - граница с Азербайджанской Республикой, в Кабардино-Балкарской Республике) и осуществляется строительство новых путепроводов на месте снесенных»; не предоставлена информация в виде копий, заверенных печатью указанная в мотивированном запросе от 08.08.2016 №1397А/1.8, а именно: проектная документация на строительство объекта, журналы общих и специальных работ, акты приемки скрытых работ, акты лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий, согласованные в установленном порядке схемы и условия производства работ в местах повышенной опасности (вблизи ЛЭП, охранной зоны дорог и коммуникаций)».

В соответствии с предписанием от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8 учреждению было необходимо в срок до 15.05.2019 устранить выявленные нарушения, однако ФКУ Упрдор «Кавказ», не согласившись с названным предписанием, оспорило его в арбитражном суде.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 01.07.2019 по делу № А63-2859/2019 учреждению отказано в удовлетворении заявленных требований, поскольку незаконность оспариваемого предписания судом не установлена. Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2019 вышеуказанное решение оставлено без изменения.

В период с 11.07.2019 по 19.07.2019 в соответствии с распоряжением КУ Ростехнадзора от 03.06.2019 № 2862-Р-ВП-А/1.8 проведена проверка выполнения ФКУ Упрдор «Кавказ» предписания от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8.

КУ Ростехнадзора уведомлением от 05.06.2019 № 2573-А/1.8 известило ФКУ Упрдор «Кавказ» о проведении внеплановой выездной проверки с 11.06.2019 по 19.06.2019, которое получено адресатом 05.06.2019 (вх. № 3998).

В ходе проведения проверки были выявлены правонарушения в области градостроительной деятельности: установлен факт невыполнения в установленный срок (до 15.05.2019) предписания КУ Ростехнадзора от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-АЛ .8, а именно:

1. В нарушение части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) застройщик (технический заказчик) ФКУ Упрдор «Кавказ» не известил о начале строительства, реконструкции объекта капитального строительства. На объекте осуществляется строительство новых путепроводов на месте снесенных. В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 52 ГрК РФ к извещению о начале строительства прилагается разрешение на строительство.

2. В нарушение части 5 статьи 11 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предоставлена информация в виде копий, заверенных печатью, указанная в мотивированном запросе от 08.08.2016 № 1397А/1.8 (вх. ФКУ Упрдор «Кавказ» 15.08.2016 № 3837), а именно:

проектная документация на строительство новых путепроводов, входящих в состав Объекта в форме, соответствующей требованиям «Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 № 87;

Южная развязка с г. Баксан: журналы специальных работ;

Северная развязка с г. Баксан: акты приемки скрытых работ, акты лабораторных испытаний качества применяемых строительных материалов и изделий, согласованные в установленном порядке схемы и условия производства работ в местах повышенной опасности (вблизи ЛЭП, охранной зоны дорог и коммуникаций).

По результатам проведенной проверки КУ Ростехнадзора составлен акт проверки от 19.06.2019 № 2862-Р-ВП-А/1.8 и выдано предписание от 19.06.2019 № 2862-Р-ВП-А/1.8. В связи с отказом представителя ФКУ Упрдор «Кавказ» от получения названных документов под подпись, они были направлены заинтересованному лицу посредством почтовых отправлений.

Также учреждению было направлено уведомление от 19.06.2019 № 160 о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (10.07.2019 в 14:30 по адресу: <...>).

Акт проверки от 19.06.2019 № 2862-Р-ВП-А/1.8, предписание от 19.06.2019 № 2862-Р-ВП-А/1.8 и уведомление от 19.06.2019 № 160 получены заинтересованным лицом 01.07.2019, что подтверждается сопроводительным письмом от 19.06.5019 № 2806-А/1.8 и почтовым уведомлением.

10 июля 2019 года старшим государственным инспектором КУ Ростехнадзора ФИО4 в отсутствие надлежащим образом извещенного представителя учреждения в отношении ФКУ Упрдор «Кавказ» составлен протокол № 2862-Р-ВП-А/1.8 об административном правонарушении, предусмотренном частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В силу статьи 23.1 КоАП РФ заявление о привлечении заинтересованного лица к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи19.5 КоАП РФ, вместе с материалами административного дела направлено в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении к административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Исходя из части 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) и пункта 2 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее - Положение) КУ Ростехнадзора является органом, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора в отношении спорного объекта.

Деятельность Управления направлена на обеспечение безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, что отражено в пункте 2 статьи 4 ГрК РФ.

Согласно пункту 3 Положения задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В силу пункта 4 Положения, предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Частями 3, 4 статьи 52 ГрК РФ определено, что лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Из пункта 1 части 2 статьи 54 ГрК РФ следует, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.

Частью 2 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В соответствии с пунктом 14 Положения, при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений.

Статья 58 ГрК РФ предусматривает, что лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом правонарушений, предусмотренных статьей 19.5 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие, в том числе, в области строительства и эксплуатации объектов капитального строительства.

Объективная сторона вменяемого правонарушения предусматривает невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что предписание от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8 выдано уполномоченным лицом по результатам государственного контроля, соответствует требованиям статьи 54 ГрК РФ, содержит конкретный срок исполнения (15.05.2019) и является обязательным для выполнения.

Указанное предписание обществом получено, обжаловано и признано законным решением Арбитражного суда Ставропольского края от 01.07.2019 по делу № А63-2859/2019, которое постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2019 оставлено без изменения.

В установленный срок (до 15.05.2019) учреждение названное предписание не исполнило, указанные в нем нарушения не устранило, что образует состав вменяемого заинтересованному лицу правонарушения.

Доказательств, свидетельствующих о наличии препятствий для исполнения заинтересованным лицом ранее выданного предписания, невозможности соблюдения приведенных требований нормативных правовых актов Российской Федерации в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется, что подтверждает наличие вины ФКУ Упродор «Кавказ» в выявленном правонарушении в соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, судом установлено следующее.

В силу пунктов 1, 3 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 данной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 Кодекса).

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 15.01.2019 № 3-П и определение от 26.03.2019 № 823-О) предусмотренная в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность за невыполнение предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая выполнения невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, относится к административным правонарушением против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается в этом случае именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть – в том числе применительно к срокам давности – от наступления тех или иных последствий нарушений.

С учетом изложенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, срок давности привлечения к административной ответственности по статье 19.5 КоАП РФ исчисляется по правилам, установленным статьей 4.5 КоАП РФ для правонарушений против порядка управления.

Как усматривается из материалов дела, основанием для обращения КУ Ростехнадзора 16.07.2019 в суд с заявлением о привлечения учреждения к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, послужило невыполнение им в установленный срок (до 15.05.2019) предписания от 15.02.2019 № 33-Р-ВП-А/1.8.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно части 2 статьи 4.5 данного Кодекса при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что срок исполнения вышеназванного предписания устанавливался до 15.05.2019.

Следовательно, по настоящему делу трехмесячный срок давности привлечения учреждения к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ начал исчисляться с 16.05.2019 и истек 16.08.2019, что в силу положений части 1 статьи 4.5 и пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 14.03.2019 № 41-АД19-1.

КУ Ростехнадзора обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с настоящим заявлением 16.07.2019, при этом в соответствии с частью 2 статьи 134 АПК РФ подготовка дела к судебному разбирательству проводится в срок, определяемый судьей с учетом обстоятельств конкретного дела и необходимости совершения соответствующих процессуальных действий и завершается проведением предварительного судебного заседания, если в соответствии с названным Кодексом не установлено иное.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

В силу пункта 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные статьей 4.5 КоАП РФ, не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ).

С учетом изложенного, суд отказывает в удовлетворении заявленных КУ Ростехнадзора требований в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности.

Доводы лиц, участвующих в деле, не нашедшие отражения в настоящем решении, не имели существенного значения и не могли повлиять на правильность изложенных в нем выводов.

Уплата государственной пошлины по делам о привлечении к административной ответственности не предусмотрена.

Руководствуясь статьями 2.4, частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ставропольского края

Р Е Ш И Л:

в удовлетворении заявленных требований Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ставропольский край, г. Пятигорск, ОГРН <***>, отказать.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в десятидневный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в двухмесячный срок в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья С.Л. Жирнова