Постановление от 10 марта 2021 г. по делу № А53-47071/2019



АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА


Именем Российской Федерации



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-47071/2019
г. Краснодар
10 марта 2021 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2021 года

Постановление изготовлено в полном объеме 10 марта 2021 года


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Посаженникова М.В., при участии в судебном заседании, проведенном в режиме онлайн, от заявителя – Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (ИНН 6163086510, ОГРН 1079163007766) – Холодовой Г.Н. (доверенность от 29.07.2020), от заинтересованного лица – Управления Федерального казначейства по Ростовской области (ИНН 6163030517, ОГРН 1026103280060) – Булаевой Ж.В. (доверенность от 28.06.2019), в отсутствие в судебном заседании третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, – Министерства труда и социального развития Ростовской области (ИНН 6163022298, ОГРН 1026103171104), направившего ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, извещенного о месте и времени судебного разбирательства (уведомление, отчет о публикации судебных актов на сайте в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2021 по делу № А53-47071/2019, установил следующее.

Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (далее – министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области (далее – казначейство) о признании недействительным предписания от 22.11.2019 № 58-22-11/22-12647 в части возврата в федеральный бюджет 58 204 584 рублей (требования уточнены в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определением от 15.06.2020 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство труда и социального развития Ростовской области (далее – Минтруд).

Решением суда от 31.08.2020, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 28.01.2021, в удовлетворении требования отказано.

Судебные акты мотивированы тем, что приравнивание узников фашизма по предоставляемым им мерам социальной поддержки к инвалидам и участникам Великой Отечественной войны не дает правовых оснований для обеспечения их жилым помещением за счет средств федерального бюджета во внеочередном порядке в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов» (далее – Указ № 714), поскольку на эту категорию лиц его действие не распространяется.

В кассационной жалобе министерство просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, удовлетворить требование. Ссылается на обеспечение жильем несовершеннолетних узников фашизма в соответствии с действующим законодательством. Отсутствие прямого указания этих лиц в Указе № 714 не свидетельствует о том, что данный нормативный-правовой акт не распространяется на них. К спорным правоотношениям подлежит применению трехлетний срок давности.

В отзыве на жалобу казначейство просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Минтруд в отзыве на жалобу соглашается с позицией министерства, ссылается на разъяснения прокурора Ростовской области, Минюста Минстроя России о распространении льгот инвалидов и ветеранов войны на узников фашизма.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзывах на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что казначейство провело внеплановую выездную проверку предоставления и использования министерством субвенций из федерального бюджета на реализацию мероприятий по Указу № 714 в рамках подпрограммы «Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее – Закон № 5-ФЗ), за период с 01.01.2008 по 30.09.2019, по результатам которой составило акт от 16.10.2019. В акте зафиксировано, что в перечень лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, неправомерно включены бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны (с 01.01.2014 по 31.12.2017 израсходовано 58 204 584 рублей на приобретение жилья 46 несовершеннолетним узникам концлагерей).

По этому факту казначейство вынесло представление от 22.11.2019 № 58-22-11/22-12647, пунктом 1 которого министерству предложено устранить бюджетное нарушение и принять меры по устранению причин и условий его совершения, обеспечить возврат в доход федерального бюджета 58 204 584 рублей из бюджетов субъектов Российской Федерации до 25.02.2020.

Министерство обжаловало пункт 1 представления в арбитражный суд.

Судебные инстанции, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи, руководствуясь положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», Федерального закона от 12.01.19995 № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее – Закон о ветеранах), Указа Президента Российской Федерации от 15.10.1992 № 1235 «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны» (далее – Указ № 1235), Правилами предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 № 614, Указом № 714, сделали вывод о том, что бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, не имеют право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета, несмотря на предоставление им ряда мер социальной поддержки как иной категории лиц – инвалидов и участников Великой Отечественной войны.

Суд отметил, что категория граждан, имеющая статус «бывшие несовершеннолетние узники фашистских лагерей», в Указе № 714 не поименована, реализация права этой категории граждан на получение меры социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета не может осуществляться по Указу № 714.

Аналогичная правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2012 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.12.2012, в определениях Верховного суда Российской Федерации от 24.02.2012 № 33-В11-13, 29.05.2017 № 85-КГ17-6, 85-КГ17-7, 85-КГ17-9, 24.07.2017 № 85-КГ17-20, 20.11.2017 № 85-КГ17-33, 19.02.2018 № 18-КГ17-231.

Руководствуясь статьями 38, 162, 306.4 Бюджетного кодекса, Порядком предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов в Ростовской области утвержденным постановлением Правительства Ростовской области от 25.06.2012 № 541 «О порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов», суд отметил, что министерство как главный распорядитель бюджетных средств контролирует обоснованность включения граждан в списки, сформированные Минтрудом, в целях предотвращения нецелевого расходования средств федерального бюджета и только при соблюдении всех условий и требований законодательства должен перечислять средства федерального бюджета на оказание мер социальной поддержки по обеспечению жильем.

Суд также установил, что единовременные денежные выплаты на строительство или приобретение жилого помещения бывшим несовершеннолетним узникам фашистских лагерей во всех 46 случаях осуществлялись из федерального бюджета на основании решений межведомственной комиссии. Эти категории граждан исключены из списков нуждающихся как не подпадающие под действие Указа № 714, что отражено в протоколе областной межведомственной комиссии от 19.04.2019.

Доводы министерства о том, что льготы, поименованные в пункте 1 Указа № 1235, предоставляются из тех же источников, за счет которых они предоставляются инвалидам и участникам Великой Отечественной войны; Указом № 1235 предусмотрено, что бывшим несовершеннолетним узникам фашизма, признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), предоставляются льготы по материально-бытовому обеспечению, установленные для инвалидов Великой Отечественной войны соответствующих групп, получили надлежащую правовую оценку суда.

Ссылка министерства на судебную практику обоснованно отклонена судом апелляционной инстанции как принятая по конкретным делам с учетом фактических обстоятельств. Подлежит отклонению и ссылка на сформированную до 2017 года иную судебную практику, поскольку определением Верховного Суда Российской Федерации от 20.07.2012 № 18-КГ12-26 сформирован правовой подход, принятый во внимание судебными инстанциями по настоящему делу.

Суд счел соблюденным казначейством установленный пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса пятилетний срок исковой давности, поскольку в рассматриваемом случае проверялось обеспечение установленной гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации. Ссылка управления на устранение нарушений за пятилетний срок не противоречит Бюджетному кодексу (возврату подлежат средства, выплаченные с 01.01.2014 по 31.12.2017). Бюджетным кодексом не установлены положения о периоде, охватываемом проверкой, и за который может быть выдано представление.

Исходя из правового подхода, сформированного в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», осуществляя правовое регулирование отношений по поводу предоставления на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, федеральный законодатель в рамках этого механизма организует работу по возврату задолженности юридических лиц, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по денежным обязательствам перед Российской Федерацией. Эта функция возложена на Министерство финансов Российской Федерации при участии агентов Правительства Российской Федерации (пункт 3 статьи 93.4 Бюджетного кодекса).

Закон о ветеранах является правовой основой проведения государством (в лице его органов, уполномоченных им агентов) – в рамках осуществления социальной поддержки и реализации соответствующих целевых программ инвестирования с использованием бюджетно-финансовых инструментов – социальной политики, направленной на поддержку социально значимых и незащищенных лиц, устанавливая им гарантии социальной защиты в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, с привлечением средств федерального бюджета, т.е. общенациональных средств. Государство, в том числе через институт уполномоченных лиц (агентов), выполняет регулятивную функцию, в условиях рыночных отношений направленную на поддержку социально незащищенных, уязвимых лиц. Реализуя данную функцию, государство выступает не как обычный субъект хозяйственной деятельности в рамках гражданско-правовых отношений, а именно как регулятор социально-экономических отношений с помощью бюджетно-финансовых рычагов.

Таким образом, правоотношения по поводу бюджетных денежных средств, будучи гражданско-правовыми, имеют явную публично значимую цель, что позволяет федеральному законодателю – исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно защищаемых публичных и частных интересов и специфики взаимоотношений государства и получателей бюджетных средств – ввести специальный порядок возврата этих средств, в том числе с точки зрения сроков исковой давности.

Отказываясь от применения установленной гражданским законодательством исковой давности к требованиям Российской Федерации, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, федеральный законодатель исходил из особого значения публичных финансов. С учетом существа и содержания преимуществ, имеющихся у получателей бюджетных средств, такое законодательное решение само по себе не может рассматриваться как чрезмерно обременяющее этих лиц, которым указанные средства были предоставлению. Заключая соответствующий договор, они не могли не осознавать особый характер правоотношений, в которые вступают, и целевое назначение выделяемых им денежных средств – удовлетворение публично значимого интереса, заключающегося в социальной поддержке.

Как отмечено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.2009 № 596-О-О, вступая на добровольной основе в подобные отношения, следует исходить из того, что при этом предполагается не только приобретение тех или иных прав и преимуществ, но и возложение определенных обязанностей перед Российской Федерацией, которая в лице уполномоченных органов действует – в силу Конституции Российской Федерации и независимо от характера правоотношений, в которые вступает, – как представитель интересов всего народа.

Не может само по себе введение федеральным законодателем специального регулирования сроков исковой давности для взыскания задолженности по обязательствам в отношении денежных средств, предоставленных из федерального бюджета на возвратной и (или) возмездной основе, рассматриваться и как устанавливающее необоснованные преимущества или иммунитеты для государства, которое в данном случае не только действует в качестве участника имущественных отношений наряду с другими частноправовыми субъектами, но и реализует публичную регулятивную функцию – распределение бюджетных средств в публично значимых целях.

Такие льготы предоставляются ветеранам в целях исполнения Российской Федерацией закрепленных в Конституции Российской Федерации государственных гарантий, в том числе статьями 7, 17, 39, 40 и 45. Установление гарантий социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации) является конституционной обязанностью государства, а определяемые перспективные задачи государства в области социальной поддержки конкретизируются в том числе в Законе о ветеранах.

Так, исходя из правового подхода, изложенного в постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», следует, что Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На государство возлагается конституционная обязанность гарантировать социально незащищенным категориям лиц в том числе доступность жилья. Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в социальной сфере развития в том числе конкретизируются в Законе о ветеранах.

К государственным гарантиям Российской Федерации как социального государства отнесены и меры государственной поддержки и иные гарантии социальной защиты инвалидов и ветеранов войны, что следует из смысла определений Конституционного Суда Российской Федерации от 04.12.2003 № 423-О «По запросу Конституционного Суда Республики Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона "О ветеранах"», 28.11.2019 № 3188-О, 19.06.2007 № 473-О-О.


Поскольку за использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленные на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам, подлежат перечислению (взысканию) в федеральный бюджет (пункт 2 статьи 93.4 Бюджетного кодекса), а для требований Российской Федерации, возникающих в связи с их предоставлением (включая предоставление и (или) исполнение Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации) установлен срок исковой давности в пять лет (пункт 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса))

Ссылки министерства на регулирование пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса только обязательственных отношений государства по его экономическим (не социальным) гарантиям за деятельность субъектов предпринимательской деятельности противоречит пункту 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации – к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к бюджетным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Следовательно, выводы суда (в том числе об установлении Бюджетным кодексом специального пятилетнего срока исковой давности для возврата в федеральный бюджет спорной субсидии как выданной в связи с исполнением Российской Федерацией ее государственных гарантий) основаны на правильном применении норм права к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 31.08.2020 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2021 по делу № А53-47071/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Л.А. Черных

Судьи Т.Н. Драбо

М.В. Посаженников