Решение от 5 сентября 2017 г. по делу № А12-16853/2017

Арбитражный суд Волгоградской области

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г.Волгоград Дело № А12-16853/2017

« 06 » сентября 2017 года

Резолютивная часть решения объявлена 04 сентября 2017 года.

Полный текст решения изготовлен 06 сентября 2017 года.

Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Стрельниковой Н.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дашковой Е.И., рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным предписания

В судебном заседании участвуют представители:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 06.03.2017 №28-10/32, ФИО2, доверенность от 10.01.2017 №28-10/02, ФИО3, доверенность от 13.12.2016 №28-10/329;

от ответчика: ФИО4, доверенность от 23.05.2017 №23/138-17

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов» (далее – заявитель, Общество, ООО «Газпром трансгаз Саратов») обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать недействительным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление Ростехнадзора) от 31.03.2017 № П-131/24/60.

В судебном заседании представители заявителя поддержали требования. Представлены дополнения к заявлению, возражения на отзыв и возражения на дополнение к отзыву.

Представитель Управления Ростехнадзора возражает против удовлетворения требований, представлен отзыв и дополнение к отзыву.

Изучив представленные документы, оценив доводы лиц участвующих в деле, арбитражный суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Нижне-Волжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании приказа от 02.08.2016 № 131дсп проведена внеплановая документарная проверка (в рамках постоянного надзора) в отношении объекта «Участки магистрального газопровода Пугачевское ЛПУМГ» ООО «Газпром трансгаз Саратов».

В ходе проверки выявлены нарушения требований части 1 статьи 9, пунктов 1, 5 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», пункта 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденных приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации 26.12.2013 peг. № 30855, выразившиеся в эксплуатации опасных производственных объектов - участков магистрального газопровода, технических устройств без проведения экспертиз промышленной безопасности с оформлением положительного заключения, внесенного в реестр заключений экспертизы, в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке безопасной эксплуатации, что зафиксировано в акте проверки от 31.03.2017 № А-131/24/115.

Управлением Ростехнадзора по результатам проверки вынесено предписание от 31.03.2017 № П-131/24/60, в соответствии с которыми ООО «Газпром трансгаз Саратов» предписано устранить выявленные нарушения в срок до 01.07.2017г.

Считая такое предписание Управления Ростехнадзора несоответствующим законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный акт, действия (бездействие) государственного органа могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: в случае, если данные ненормативный акт, действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.

Согласно подпункту 15 пункта 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности могут устанавливаться другими федеральными законами.

В соответствии с пунктом 11 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» на опасных производственных объектах I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного надзора в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Порядок осуществления постоянного государственного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Особенности организации и проведения проверок обусловливаются также видом контроля (надзора), проводимого в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

К отношениям, связанным с осуществлением постоянного государственного надзора, применяются положения Федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Основанием для проведения мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора на отдельных опасных производственных объектах при проведении соответствующего федерального государственного надзора в области промышленной безопасности является: приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об утверждении графика проведения мероприятий по контролю; приказ руководителя (уполномоченного заместителя) органа надзора о назначении должностных лиц органа надзора.

Дополнительного распоряжения о проведении мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора не требуется.

В отношении фактов нарушений обязательных требований, выявленных при осуществлении постоянного государственного надзора, а также причин и условий, способствующих нарушению указанных требований, принимаются предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, направленные на пресечение, предупреждение и (или) устранение выявленных нарушений обязательных требований.

Результаты проверки должны быть оформлены в порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Частью 3 статьи 16 Закона № 294-ФЗ установлено, что к акту проверки прилагаются, в том числе, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанной нормы следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

Предписание должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю. Выданное предписание не должно носить признаки формального выполнения требований. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Несоблюдение указанных требований влечет неисполнимость вынесенного ненормативного правового акта.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В письменных пояснениях Управление Ростехнадзора указывает, что уведомление на составление акта проверки направлено в адрес общества 31.03.2017, в назначенное время законный представитель ООО «Газпром трансгаз Саратов» не явился на ознакомление с результатами проверки.

Вместе с тем Управлением Ростехнадзора не представлены доказательства направления на электронную почту ООО «Газпром трансгаз Саратов» 31.03.2017 уведомления для ознакомления с актом проверки и доказательства получения обществом данного уведомления.

Как следует из материалов дела, уведомление об ознакомлении с результатами внеплановой проверки в рамках постоянного надзора от 15.03.2017 поступило в адрес общества 12.04.2017 входящий №01-15/3000 за подписью заместителя начальника отдела по общепромышленному надзору по Саратовской области Нижне-Волжского управления Ростехнадзора ФИО5. Дата отправки указана на почтовом конверте - 10.04.2017.

Акт проверки по результатам проверки от 31.03.2017 № А-131/24/115, составлен Управлением Ростехнадзора в одностороннем порядке без вызова и уведомления ООО «Газпром трансгаз Саратов».

На основании статьи 16 Закона № 294-ФЗ, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Пунктом 5 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что в акте проверки указываются, в том числе, наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки.

Таким образом, предусмотрено обязательное присутствие должностного лица проверяемой организации при проведении проверки.

Из материалов дела усматривается, что во вводной части акта проверки от 31.03.2017 №А-131/24/115 указано, что проверка проведена в присутствии начальника производственного отдела по эксплуатации магистральных газопроводов ФИО6

Между тем ООО «Газпром трансгаз Саратов» указывает, что ФИО6 не посещал в марте 2017 года Нижне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, при проведении проверки не присутствовал, в акте проверки не расписывался.

Доказательства присутствия указанного лица при проведении внеплановой документарной поверки, а также при составлении акта проверки от 31.03.2017 № А-131/24/115 Управлением Ростехнадзора не представлены.

В силу пункта 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Согласно части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Вместе с тем указанный акт проверки от 31.03.2017 № А-131/24/115 для ознакомления и подписания руководителю заявителя не вручался.

Акт со стороны общества никем не подписан, сведения об отказе в ознакомлении с актом или отказ от подписи не зафиксированы.

Доказательства наличия объективных причин, препятствовавших вручению акта и предписания в порядке, установленном частью 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, административным органом не представлены, в том числе не подтверждена доказательствами невозможность вручения акта и предписания представителю общества непосредственно после их оформления.

Доказательства приглашения для подписания акта проверки в материалы дела Управлением Ростехнадзора не представлены.

Доказательств вручения руководителю или иному должностному лицу, или уполномоченному представителю юридического лица акта проверки, подписанного должностным лицом, проводившим проверку, Управление Ростехнадзора не представило, следовательно, управлением допущено нарушение требований части 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, что также является грубым нарушением требований к организации и проведению проверки в силу пункта 6 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ.

Материалы дела содержат доказательства направления акта проверки и предписания заявителю посредством направления почтового отправления. Однако указанный способ направления акта проверки мог быть использован управлением лишь в случае отсутствия возможности вручения акта проверки руководителю либо иному уполномоченному лицу.

Согласно части 3 статьи 16 Закона № 294-ФЗ к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Согласно статье 64 АПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела. В качестве доказательств допускаются письменные и вещественные доказательства, объяснения лиц, участвующих в деле, заключения экспертов, консультации специалистов, показания свидетелей, аудио- и видеозаписи, иные документы и материалы.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

На основании статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Как следует из положений статьи 89 АПК РФ иные документы и материалы допускаются в качестве доказательств, если содержат сведения об обстоятельствах, имеющих значение для правильного рассмотрения дела. Иные документы и материалы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К ним могут относиться материалы фото- и киносъемки, аудио- и видеозаписи и иные носители информации, полученные, истребованные или представленные в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Между тем достоверность фактов нарушений, вменяемых обществу, не подтверждена какими-либо документами, протоколами, заключениями, объяснениями работников юридического лица и иными доказательствами, свидетельствующими о нарушении обязательных требований.

Как усматривается из содержания оспариваемого предписания, в рассматриваемом случае обществу вменяется эксплуатации опасных производственных объектов - участков магистрального газопровода и сооружений без проведения экспертиз промышленной безопасности с оформлением положительного заключения, внесенного в реестр заключений экспертизы, в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке безопасной эксплуатации.

Вместе с тем в материалах проверки отсутствуют какие-либо сведения о проектной, технической документации, на основании чего Управлением Ростехнадзора сделан вывод о необходимости проведения экспертизы промышленной безопасности в отношении данных технических сооружений и устройств.

В процессе эксплуатации участков магистрального газопровода выполняются требования Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов, утвержденных приказом Ростехнадзора от 06.11.2013 № 520, и СТО Газпром 2-2.3-095-2007 Методические указания по диагностическому обследованию линейной части магистральных газопроводов, утвержденного распоряжением ОАО «Газпром» от 29.12.2006 № 441.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Надлежащие доказательства законности и обоснованности вынесенного предписания Управление Ростехнадзора не представило.

Таким образом, административным органом не доказан факт наличия выявленных им нарушений.

Следовательно, оспариваемое предписание не соответствует требованиям закона, так как не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания, в нем отсутствуют описания конкретных событий правонарушений.

В силу части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

При таких обстоятельствах, результаты проверки общества не отвечают требованиям допустимости доказательств и не могут свидетельствовать о законности оспариваемого предписания.

Административный орган не установил существенные обстоятельства, подлежащие установлению, и не представил суду доказательства наличия в действиях общества нарушения обязательных требований при эксплуатации участка магистрального газопровода Пугачевского ЛПУМГ.

Следовательно, Управлением Ростехнадзора допущено нарушение требований части 16 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, что является грубым нарушением требований к организации и проведению проверки и исключает результаты этой проверки из доказательств совершения лицом вменяемых нарушений.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о незаконности оспариваемого предписания.

В соответствии с нормой части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Признать недействительным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 31.03.2017 № П-131/24/60, выданное обществу с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов».

Взыскать с Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН <***>, ОГРН <***>) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Саратов» (ИНН <***>, ОГРН <***>) 3 000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Решение может быть обжаловано в установленном законом порядке в течение месяца со дня его принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд (через Арбитражный суд Волгоградской области).

Судья Стрельникова Н.В.