Решение от 31 июля 2019 г. по делу № А40-48253/2019

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ


31 июля 2019 года

Дело № А40-48253/2019-144-458



Полный текст решения изготовлен 31 июля 2019 года

Резолютивная часть решения объявлена 16 июля 2019 года


Арбитражный суд города Москвы

в составе судьи Папелишвили Г.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Фаткулиным Р.М.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению РЭК Свердловской области

к ответчику: ФАС России

третье лицо: АО «УЭС»

Прокуратура г. Москвы (в порядке ст. 52 АПК РФ)

о признании незаконным приказа от 19.11.2018 № 1586/18

с участием:

от заявителя – Соболев А.Л. (удостоверение, доверенность от 18.02.2019 № 13-10/638), Соболь М.Б. (удостоверение, доверенность от 18.02.2019 № 13-10/639)

от ответчика – Савостина Е.В. (удостоверение, доверенность от 10.01.2019 № ИА/452/19), Сапаров Н.Ч. (удостоверение, доверенность от 14.11.2018 № ИА/92239/18)

от третьего лица – не явился, извещен

от Прокуратуры г. Москвы – Трякин П.С. (удостоверение)

УСТАНОВИЛ:

РЭК Свердловской области обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным приказа ФАС России от 19.11.2018 № 1586/18.

Заявитель требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении.

Ответчик требования отклонил по доводам, изложенным в отзыве.

Представитель Прокуратура г. Москвы поддержал позицию ответчика по спору по устно изложенным основаниям.

Лица, явившиеся в судебное заседание, пояснили, что иных доказательств, кроме тех, что уже были представлены в материалы настоящего дела, не имеют.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей явившихся в судебное заседание сторон, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, арбитражный суд установил, что требования заявлены необоснованно и не подлежат удовлетворению в полном объеме по следующим основаниям.

В соответствии с ч.4 ст.198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Срок подачи заявления об оспаривании приказа ФАС России, заявителем не пропущен.

Согласно ст.198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Из содержания заявления следует, на основании приказа ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 была проведена плановая выездная документарная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области, по результатам проведения которой были выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, допущенные Региональной энергетической комиссией Свердловской области при установлении тарифов в отношении АО «Уральские электрические сети». По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 № 57 (далее также - Акт проверки).

По итогам проведенной проверки был вынесен Приказ ФАС России от 19.11.2018 № 1586/18, в соответствии с которым РЭК Свердловской области признана нарушившей положения пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее - Правила № 1178), пунктов 15, 16, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен тарифов в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178.

В соответствии с Приказом ФАС России РЭК Свердловской области надлежит устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО «Уральские электрические сети» расходов (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм.

Посчитав указанный приказ ФАС России от 19.11.2018 № 1586/18, не соответствующим законодательству и нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности последний обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно п.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом согласно п.5 ст.200 АПК РФ с учетом п.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным.

Согласно п.1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 ГК он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным обжалуемого заявителем приказа, необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие его закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

Довод Заявителя относительно того, что при проведении плановой выездной проверки ФАС России имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, не соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам.

Приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» (далее - Приказ о проверке) был принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 № 1831/17.

Указанный план проверок был согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 № 1106.

При этом, Приказом ФАС России от 03.04.2018 № 413/18 «О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» были внесены изменения в состав Инспекции ФАС России, а именно в состав Инспекции ФАС России был включен Козлов Ф.А. - главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России.

Козлов Ф.А. как уполномоченный член Инспекции ФАС России был допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе был допущен к месту нахождения Органа регулирования (620075, г. Екатеринбург, пр. Ленина, 34), также сотрудниками РЭК Свердловской области члену Инспекции ФАС России Козлову Ф.А. были представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному члену Инспекции ФАС России пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

Учитывая вышеизложенное, РЭК Свердловской области был уведомлен о том, что Козлов Ф.А. является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом Инспекции ФАС России, а также о том, что он был уполномочен подписывать составленный по результатам контрольных мероприятий Акт проверки.

Довод Заявителя относительно того, что ФАС России были допущены процедурные нарушения при проведении проверки, не соответствует обстоятельствам дела и противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам.

Так, в рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России были в полной мере изучены все документы, предоставленные РЭК Свердловской области, на основании указанных документов и всех выявленных в рамках проверки обстоятельств ФАС России был составлен Акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На Акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 №01-82/4058, вх. от 11.07.2018 № 11170/18).

Доводы, изложенные в Возражениях, РЭК Свердловской области не были документально подтверждены, с учётом чего в адрес РЭК Свердловской области были направлены запросы ФАС России от 16.08.2018 № МО/64546/18 и от 06.09.2018 № СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Вместе с тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не были представлены РЭК Свердловской области.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в Акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

Суд также отмечает, что довод Заявителя относительно того, что несоответствие или не полное соответствие экспертного заключения требованиям Правил № 1178 не является нарушением норм тарифного законодательства, не соответствует нормам материального права.

В соответствии с пунктами 22, 23 Правил № 1178 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом, экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;

оценку финансового состояния организации, осуществляющей регулируемую деятельность;

анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования;

4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов;

5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования;

7) анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представления предложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;

8) анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Кроме того, в силу пункта 28 Правил № 1178 основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил № 1178 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Таким образом законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) предусмотрена обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, в том числе полное отражение данного анализа в экспертном заключении.

Однако в представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представилось возможным.

Приказом ФАС России установлено, что РЭК Свердловской области в нарушение действующего законодательства при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов (цен) в части установления тарифов для данной организации основывается исключительно на данных, указанных в тарифной заявке регулируемой организации, осуществляющей регулируемую деятельность без анализа их экономической обоснованности.

В заявлении, поданном в суд, РЭК Свердловской области не приводит доводов, опровергающих выводы Приказа ФАС России, по сути повторяя мотивировку экспертных заключений.

Касательно довода Заявителя об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 следует отметить следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее — Положение № 543).

Пунктом 5 Положения № 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения № 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 (далее — Правила), предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 настоящих Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

На основании изложенного, а также имеющихся в материалах дела доказательств суд приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемого приказа ФАС России от 19.11.2018 № 1586/18.

Следовательно, в данном случае, отсутствуют правовые основания, предусмотренные ст.13 ГК РФ, которые одновременно необходимы для удовлетворения заявленных требований заявителя.

При указанных обстоятельствах требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.64, 65, 66, 71, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие законодательству в сфере электроэнергетики и теплоснабжения в удовлетворении заявления РЭК Свердловской области о признании незаконным приказа ФАС России от 19.11.2018 № 1586/18 отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок после его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.



Судья Г.Н. Папелишвили