Решение от 15 июля 2022 г. по делу № А59-2443/2022

Арбитражный суд Сахалинской области

Коммунистический проспект, дом 28, Южно-Сахалинск, 693024,

www.sakhalin.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А59-2443/2022
г. Южно-Сахалинск
11 июля 2022 года
– дата оглашения резолютивной части решения

15 июля 2022 года – дата изготовления решения в полном объеме


Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Р. В. Есина, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокуратуры Сахалинской области о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации (ОГРН <***> ИНН <***>), выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации; возложении обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, которая предусмотрена статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации,


при участии в заседании:

от прокурора – младшего советника юстиции ФИО2, служебное удостоверение ТО № 293200;

от администрации – не явился (извещен);

У С Т А Н О В И Л:

Первый заместитель прокурора Сахалинской области (далее – Заявитель) обратился в Арбитражный суд Сахалинской области в интересах прав муниципального образования «Невельский городской округ» с заявлением к администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации (далее по тексту Администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации; возложении на Администрацию обязанности в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, которая предусмотрена статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Администрация представила отзыв на заявление, в котором с требованием прокурора Сахалинской области не согласилась, указав, что правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах администрацией Невельского городского округа не принимался в связи с тем, что данная услуга не включена в Перечень муниципальных (государственных) услуг, предоставляемых и исполняемых администрацией муниципального образования «Невельский городской округ» и подведомственными учреждениями, утвержденный постановлением администрации Невельского городского округа от 13.08.2021 № 1178, сформированный в соответствии с распоряжением Правительства Сахалинской области от 30.06.2021 № 315-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства Сахалинской области от 07.12.2020 № 756-р «Об утверждении перечней государственных и муниципальных услуг, оказываемых органами исполнительной власти Сахалинской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Сахалинской области», услуг оказываемых государственными учреждениями Сахалинской области и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ)».

Администрация, извещенная надлежащим образом о времени и месте проведения предварительного судебного заседания, явку своего представителя в суд не обеспечила. Заседание было проведено в отсутствие представителя данного лица по правилам статьи 136 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В предварительном судебном заседании представитель прокуратуры Сахалинской области настаивал на удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным ранее, указал на то обстоятельство, что ему ничего не известно о том, чтобы Администрация, на момент рассмотрения данного спора, приступила к разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Кроме того, в предварительном судебном заседании было рассмотрено и протокольным определением отказано в удовлетворении ходатайства Администрации о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – Правительства Сахалинской области. При этом суд исходил из того, что основанием для привлечения того или иного лица к участию в деле в таком статусе является убежденность суда в том, что итоговый судебный акт по делу повлияет на права и обязанности данного лица (статья 51 АПК РФ). Изучив поступившее от Администрации ходатайство, суд пришел выводу о том, что Администрация не обосновала, каким образом итоговый судебный акт по данному спору непосредственно повлияет на права или обязанности Правительства Сахалинской области.

Признав дело подготовленным, а имеющиеся в нем доказательства достаточными для рассмотрения дела в судебном заседании, в отсутствие возражений о непосредственном переходе из предварительного в судебное заседание, суд, с учетом мнения представителя прокуратуры Сахалинской области, на основании части 4 статьи 137, пункта 27 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.2006 № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству», завершил досудебную подготовку, открыл судебное заседание.

В судебном заседании представитель прокуратуры Сахалинской области требования поддержал.

До начала заседания от Администрации поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью обеспечения явки представителя.

Представитель Прокуратуры Сахалинской области возражал относительно удовлетворения указанного ходатайства.

Принимая во внимание, что Администрацией не представлено доказательств невозможности обеспечения явки своего представителя в судебное заседание (болезнь, отпуск и т.д.), учитывая, что Администрация не обосновала необходимость непосредственного участия своего представителя в судебном заседании (учитывая, что правовая позиция уже отражена в отзыве на заявление), суд не нашел оснований для отложения судебного разбирательства, в связи с чем протокольным определением отказал в удовлетворении заявленного ходатайства.

Заслушав представителя прокуратуры, изучив материалы дела и оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией требований законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг, в ходе которой установлено отсутствии принятых нормативных актов, регламентирующих предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных актов муниципального образования о местных налогах и сборах.

19.04.2022 Невельской городской прокуратурой в адрес мэра Невельского городского округа внесено представление № 7-25-2022 об устранении нарушений законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности в части организации предоставления муниципальных услуг. Прокуратура потребовала незамедлительно рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры к устранению нарушений действующего законодательства.

В ответном письме от 13.05.2022 исх. № 5.03.2769/22 Администрация указала на отсутствие оснований для удовлетворения предписания.

Посчитав, что бездействие администрации является незаконным, прокуратура обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под бездействием, которое может быть оспорено и признано незаконным в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, следует понимать несовершение органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом действий, обязанность по совершению которых предусмотрена законом или иным нормативным правовым актом.

В силу статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 21-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (пункт 1). Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований, а также в пределах предусмотренных указанным Федеральным законом прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, прав органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, прав органов местного самоуправления на решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в случае принятия муниципальных правовых актов о реализации таких прав.

При этом под оказывающими муниципальные услуги подведомственными государственному органу или органу местного самоуправления организациями понимаются государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункты 2, 8 статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ).

Статьями 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения применительно к каждому виду муниципального образования. При этом в соответствии с частью 1 статьи 19 Закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, сфера предоставления муниципальных услуг может не ограничиваться только решением вопросов местного значения.

В силу пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся, в частности, организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории.

Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах.

Пунктом 3 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что финансовые органы муниципальных образований дают письменные разъяснения в пределах своей компетенции в течение двух месяцев со дня поступления соответствующего запроса. По решению руководителя (заместителя руководителя) соответствующего финансового органа указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 21 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики, в свою очередь, имеют право получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах.

Поименованные в указанных статьях Налогового кодекса Российской Федерации письменные разъяснения налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов органов местного самоуправления о местных налогах и сборах не входят в перечни вопросов местного значения муниципального района или городского округа, установленные соответственно статьями 15 и 16 Закона № 131-ФЗ. При этом, поскольку налоговое законодательство обязывает финансовые органы предоставлять информацию и разъяснения именно налогоплательщикам, направляемый запрос связан только с фактически произведенными в рамках хозяйственной деятельности налогоплательщика операциями. Таким образом, разъяснение налогоплательщику носит индивидуальный характер.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 02 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращении граждан Российской Федерации» установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Поскольку порядок и деятельность финансового органа по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах установлены нормами Налогового кодекса Российской Федерации, обращения налогоплательщиков по указанным вопросам не регулируется нормами названного Федерального закона.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что соответствующая функция должна быть реализована органом местного самоуправления в рамках предоставления муниципальных услуг в порядке, определяемом Федеральным законом № 210-ФЗ.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент является нормативным правовым актом, устанавливающим порядок и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2 названного Закона).

В соответствии со статьей 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Решением Собрания Невельского городского округа от 19.10.2010 № 71 принят Устав муниципального образования «Невельский городской округ», которым закреплены правовые основы местного самоуправления на территории городского округа, определяет порядок формирования органов местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий.

В силу пункта 2 части 1 статьи 9 Устава к вопросам местного значения муниципального образования «Невельский городской округ» отнесено установление, изменение и отмена местных налогов и сборов.

В нарушение действующего законодательства Администрацией не приняты меры по разработке и утверждению административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, соответствующие сведения о предоставлении данной услуги в реестре муниципальных услуг муниципального образования и в информационно-коммуникационной сети «Интернет» отсутствуют. Доказательств обратного в материалы дела не представлено и Администрацией отсутствие такового регламента не оспаривается.

На основании изложенного, исходя из совокупности вышеприведенных норм права и установленных обстоятельств дела, суд приходит выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность в деятельности финансового органа по предоставлению данной муниципальной услуги, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, в том числе субъектов предпринимательской деятельности. Данная правовая позиция согласуется с позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2020 № 309-ЭС20-6503, поддержана Пятым арбитражным апелляционным судом в постановлении от 08.06.2022 по делу № А59-502/2022.

Поскольку на момент рассмотрения дела Администрацией вышеуказанные доводы не опровергнуты, доказательства разработки и утверждения правового акта, регламентирующего предоставление соответствующей муниципальной услуги, не представлено, требования прокуратуры Сахалинской области заявлены обоснованно, подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 5 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда должно содержать указание на распределении между сторонами судебных расходов.

Между тем, стороны освобождены от уплаты государственной пошлины в силу закона, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов на уплату государственной пошлины судом не разрешается.

Руководствуясь статьями 167-170, 176 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

Требования первого заместителя прокурора Сахалинской области к администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации удовлетворить.

Признать бездействие администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогах и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации, незаконным, как не соответствующее положениям Налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 27.07.2010 № 21-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Возложить на администрации Невельского городского округа Сахалинской области Российской Федерации обязанность в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по даче письменных разъяснений налогоплательщикам по вопросам применения нормативных правовых актов муниципального образования о местных налогам и сборах, предусмотренной статьями 21, 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Пятый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Сахалинской области.



Судья Р. В. Есин