Решение от 22 февраля 2018 г. по делу № А72-594/2018

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А72-594/2018
22 февраля 2018
г. Ульяновск



Резолютивная часть решения объявлена 21 февраля 2018 года. Полный текст решения изготовлен 22 февраля 2018 года.


Арбитражный суд Ульяновской области

в составе: судьи Чудиновой В.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании заявление Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1026301180982 ИНН <***>), г. Самара

к акционерному обществу «Ирмаст-Холдинг» (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Москва

о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях


при участии:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 09.01.2018; ФИО3, доверенность от 09.01.2018;

от ответчика – не явились, уведомлены;



установил:

Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к акционерному обществу «Ирмаст-Холдинг» о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определением суда от 18.01.2018 заявление принято к производству.

В судебное заседание 20.02.2018 ответчик не явился, о времени и месте судебного заседания уведомлен надлежащим образом.

В судебном заседании заявитель на требованиях настаивал по основаниям, указанным в заявлении.

В судебном заседании 20.02.2018 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса РФ объявлен перерыв до 21.02.2018 до 09 час. 30 мин.

После перерыва ответчик в судебное заседание не явился, о дате и времени судебного заседания извещен надлежащим образом согласно информации о перерывах в судебных заседаниях, размещенной на официальном сайте Арбитражного суда Ульяновской области http//ulyanovsk.arbitr.ru.

После перерыва заявитель на требованиях настаивал.

Исследовав и оценив представленные документы, заслушав заявителя, суд считает, что заявление следует оставить без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно материалам дела Средне-Поволжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) осуществляет государственный строительный надзор в Российской Федерации в соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса РФ и постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации».

АО «Ирмаст-Холдинг» (подрядчик) на основании государственного контракта от 28.09.2015, заключенного с Федеральным агентством воздушного транспорта в лице Ректора ФГБОУ ВО «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО4» (государственный заказчик), выполняло работы по реконструкции аэропортового комплекса Баратаевка (г. Ульяновск).

06.07.2017 Управление выдало обществу «Ирмаст-Холдинг» предписание № 07-652-07-17-164 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства по объекту «Реконструкция аэропортового комплекса Баратаевка (г. Ульяновск). Выявленные нарушения: 1) в актах освидетельствования скрытых работ №№ 1- 17 в период работ с 14.03.2017 по 04.05.2017 по выполнению работ СДП с МКп-21° отсутствует подпись заместителя начальника ОКС ФГБОУ ВО УИ ГА; 2) наружные стены здания стартового диспетчерского пункта с МКп-21° выполнены из газобетонных блоков (акт освидетельствования скрытых работ №12 от 25.05.2017), что не соответствует требованиям проектной документации, предусматривающей кладку из керамзитобетонных блоков толщиной 190 мм (нарушение требований проекта лист 3 А-3597-КР1-103-КЖ.Т). Срок устранения нарушений до 25.09.2017.

В последующем Управление продлило срок устранения нарушений до 25.11.2017.

В ходе проведения мероприятия по контролю Управлением установлено, что нарушения, указанные в пункте 2 предписания от 06.07.2017 № 07-652-07-17-164, обществом не устранены.

В связи с чем, 28.12.2017 Управлением составлен протокол об административном правонарушении № 4106-р/652-138-Ю в отношении АО «Ирмаст-Холдинг» по признакам состава административного правонарушения по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ указанный протокол и материалы по делу об административном правонарушении направлены Управлением в арбитражный суд с заявлением о привлечении АО «Ирмаст-Холдинг» к административной ответственности.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Таким образом, в соответствии с названной нормой Арбитражного процессуального кодекса РФ, а также статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в предмет доказывания по делам о привлечении к административной ответственности входят: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия, за которые настоящим Кодексом или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Часть 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности, является установление законности предписания, неисполнение которого вменяется обществу.

Объектом указанного правонарушения являются общественные отношения в сфере строительства, обеспечивающие его осуществление в соответствии с установленным законом порядком.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в невыполнении законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленный срок.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

Согласно пункту 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (далее - Положение), задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Согласно пункту 8 Положения государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

При выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства (пункт 14 Положения).

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

В то же время исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно материалам дела в предписании Управления от 06.07.2017 № 07-652-07-17-164, в частности, указано: наружные стены здания стартового диспетчерского пункта с МКп-21° выполнены из газобетонных блоков (акт освидетельствования скрытых работ №12 от 25.05.2017), что не соответствует требованиям проектной документации, предусматривающей кладку из керамзитобетонных блоков толщиной 190 мм (нарушение требований проекта лист 3 А-3597-КР1-103-КЖ.Т).

Как установлено частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Согласно статье 48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с частью 12.2 данной статьи.

Как указано в части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

ГОСТом 21.001-2013. Межгосударственный стандарт. Система проектной документации для строительства. Общие положения предусмотрено, что к проектной документации относится совокупность текстовых и графических документов, определяющих архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические и иные решения проектируемого здания (сооружения), состав которых необходим для оценки соответствия принятых решений заданию на проектирование, требованиям технических регламентов и документов в области стандартизации и достаточен для разработки рабочей документации для строительства (пункт 3.1.5).

Рабочая документация - совокупность текстовых и графических документов, обеспечивающих реализацию принятых в утвержденной проектной документации технических решений объекта капитального строительства, необходимых для производства строительных и монтажных работ, обеспечения строительства оборудованием, изделиями и материалами и/или изготовления строительных изделий (пункт 3.1.6).

Судом установлено и сторонами не оспаривается, что в проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, кладка ограждающих стеновых конструкций стартового диспетчерского пункта предусмотрена из керамзитобетонных блоков, а в рабочей документации, а также по факту выполненных работ - из газобетонных блоков.

При этом работы по строительству двухэтажного здания стартового диспетчерского пункта обществом «Ирмаст-Холдинг» выполнены в полном объеме, сданы и приняты заказчиком без возражений и замечаний, что подтверждается представленными в дело актами скрытых работ, актами выполненных работ формы КС-2.

Кладка ограждающих стеновых конструкций здания подрядчиком выполнена в соответствии с рабочей документацией из газобетонных блоков.

Поскольку кладка стен здания выполнена из другого материала, отличного от указанного в проектной документации, Управление выдало рассматриваемое предписание об устранении указанного нарушения при строительстве здания.

На вопрос суда, каким образом в указанной ситуации (при выполненных и принятых работах) надлежит обществу (подрядчику) устранить выявленное нарушение и исполнить предписание, представители Управления пояснили - двумя способами: либо все стены здания разобрать (то есть разрушить и снести здание) и выполнить работы заново, с использованием керамзитобетонных блоков; либо внести изменения в проектную документацию, заменив материал стен – керамзитобетонные блоки на газобетонные блоки.

Судом при рассмотрении дела учитывается, что согласно условиям заключенного государственного контракта 28.09.2015 на реконструкцию аэропортового комплекса Баратаевка (г. Ульяновск) проектная документация передавалась заказчиком подрядчику, в рамках указанного контракта общество «Ирмаст-Холдинг» обязано было разработать рабочую документацию, сдать результат заказчику и выполнить строительство (реконструкцию) аэропорта в соответствии с проектной, рабочей документацией.

Рабочая документация, предусматривающая выполнение наружных стен здания СДП из газобетонных блоков, была согласована с заказчиком, что также подтвердил представитель Управления в судебном заседании.

Общество «Ирмаст-Холдинг» также представило в материалы дела письмо проектной организации, ФГУП ГПИ и НИИ ГА "Аэропроект", о возможности применения газобетонных блоков для устройства наружных стен здания СДП с объемным весом 700кг/м? взамен предусмотренных в рабочей документации газобетонных блоков с объемным весом 1000кг/м?.

В силу частей 2, 4 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

В процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации.

По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Все представленные в дело акты скрытых работ подписаны без замечаний подрядчиком, представителем заказчика, осуществляющего строительный контроль; проектной организацией (ФГУП ГПИ и НИИ ГА "Аэропроект"); организацией, осуществляющей освидетельствование работ.

Как указано выше, в силу части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ подрядчик осуществляет строительство, реконструкцию объекта в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика и проектной документацией.

Следовательно, в рассматриваемой ситуации общество «Ирмаст-Холдинг» выполнило работы в соответствии с заданием заказчика, рабочей документацией, но с отступлением от проектной документации в части строительного материала стен здания.

Замена материала не является отклонением параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объема) от проектной документации, речь о котором идет в части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ.

При этом за сам факт выполнения строительных работ с отступлениями от проектной документации АО «Ирмаст-Холдинг» привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

В такой ситуации Управление не обосновало и не доказало, что двухэтажное здание диспетчерского пункта, стены которого выполнены из газобетонного блока, создает угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, и его необходимо незамедлительно разобрать (снести).

Более того, поскольку предписание носит абстрактный характер, очевидно, что исполнение предписания путем замены материала ограждающих конструкций (стен) здания может быть исполнено только путем сноса существующего объекта недвижимости. В таком случае указанное предписание органа строительного надзора затрагивает вещные права государственного заказчика на объекты недвижимости.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Постановлении от 29.03.2011 N 2-П, пределы государственного вмешательства в экономическую деятельность ограничены обеспечением баланса частного и публичного начал в указанной сфере.

Названный баланс, при осуществлении органом строительного надзора своих полномочий, должен достигаться с учетом требований пункта 2 статьи 11 Гражданского кодекса РФ, предусматривающей возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. Полномочия органов строительного надзора по вынесению обязательных для исполнения предписаний не могут становиться институтом подавления и принуждения экономической деятельности, и не должны необоснованно препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности и чрезмерно ограничивать права участников гражданских правоотношений.

Органы строительного надзора не наделены полномочиями принятия решений, обязывающих собственников или владельцев объектов строительства снести принадлежащие им объекты недвижимости. Существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил при возведении объекта недвижимости является признаком самовольной постройки, которая может быть признана таковой и снесена исключительно по решению суда в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса РФ.

Таким образом, поскольку предписание, обязывающее подрядчика устранить вмененное ему нарушение строительных требований, не может быть исполнено иным образом, помимо сноса объекта недвижимости, данное предписание вынесено органом строительного надзора с превышением его полномочий и является незаконным вне зависимости от наличия либо отсутствия факта вмененного обществу нарушения правил выполнения строительных работ.

Применительно ко второму способу исполнения предписания, указанному заявителем, – внесение изменений в проектную документацию, судом учитывается, что АО «Ирмаст-Холдинг» проектную документацию не разрабатывало.

Проектировщиком является ФГУП ГПИ и НИИ ГА "Аэропроект", выполнявшее указанные работы по заданию государственного заказчика в лице Ректора ФГБОУ ВО «Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО4».

При этом проектные работы выполняются подрядчиком (проектировщиком) по заданию заказчика (статья 758 Гражданского кодекса РФ), то есть АО «Ирмаст-Холдинг» не является участником гражданский правоотношений.

Именно по заданию государственного заказчика возможно последующее внесение изменений в проектную документацию.

Следовательно, в таком случае предписание и указанный способ устранения нарушения вынесено в отношении неуполномоченного лица.

Указанное подтверждается также тем, что согласно материалам дела Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации ФИО4 направил в адрес проектной организации ФГУП ГПИ и НИИ ГА "Аэропроект" заявление о заключении договора на корректировку проектной документации по объекту - реконструкция аэропортового комплекса Баратаевка (г. Ульяновск) и задание на внесение изменений, в перечне которого, в частности, указано на замену устройства ограждающих конструкции (стен) из керамзитобетонных блоков на газобетонные блоки, плотностью не менее D 700.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В силу частей 3 и 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность; неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу о недоказанности административным органом состава административного правонарушения, вменяемого обществу, что в соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ является самостоятельным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, в связи с чем, основания для удовлетворения заявленных административным органом требований отсутствуют.

На основании изложенного, в удовлетворении заявления Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о привлечении АО «Ирмаст-Холдинг» к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ следует отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167 – 171, 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ, арбитражный суд



Р Е Ш И Л :

Заявление о привлечении акционерного общества «Ирмаст-Холдинг» к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня принятия в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд.


Судья В.А. Чудинова