Постановление от 7 июня 2017 г. по делу № А53-20946/2016

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-20946/2016
г. Краснодар
08 июня 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2017  года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 июня 2017  года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Епифанова В.Е. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП 306615023600038) – ФИО2 (доверенность от 06.07.2016), в отсутствие представителей заинтересованного лица – администрации Большесальского сельского поселения, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО1 на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2017 по делу № А53-20946/2016 (судьи Сулименко О.А., Ефимова О.Ю., ФИО3), установил следующее.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным отказа администрации Большесальского сельского поселения (далее – администрация поселения), выраженного в письме от 27.06.2016 № 02-57/351, в подготовке проекта планировки и проекта межевания территории для строительства подземного линейного объекта «Газопровод высокого давления для газификации»; возложении на указанное лицо обязанности по принятию решения о подготовке названных проектов.

Заявленные требования мотивированы тем, что подготовка проекта планировки и проекта межевания является обязанностью органа местного самоуправления. Наличие по маршруту газопровода иных земельных участков, находящихся в частной собственности, не может служить причиной отказа, поскольку тип прокладки газопровода – подземный.

Решением от 16.11.2016 требования предпринимателя удовлетворены. Суд первой инстанции признал незаконным отказ администрации поселения, выраженный в письме от 27.06.2016 № 02-57/351, в подготовке проекта планировки и проекта межевания территории для строительства подземного линейного объекта «Газопровод высокого давления для газификации» и возложил на данное лицо обязанность по рассмотрению вопроса о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории для строительства подземного линейного объекта «Газопровод высокого давления для газификации ДНТ "Ореховая роща"», распределены судебные расходы. Судебный акт мотивирован тем, что согласно сведениям газоснабжающей организации фактическая возможность транспортировки требуемого объема газа через существующий газопровод до точки подключения планируемого к строительству газопровода имеется. Доводы администрации поселения об отсутствии технической возможности подключения газопровода диаметром 150 мм в газопровод диаметром 100 мм несостоятельны.

Постановлением апелляционного суда от 22.02.2017 решение от 16.11.2016 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Апелляционный суд исходил из того, что предприниматель обратился с заявлением о подготовке документации по проекту планировки и проекту межевания территории в администрацию поселения, к полномочиям которой разрешение данного вопроса в соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14, частями 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) не отнесено. Согласно предложенной схеме газопровод высокого давления проходит через земельные участки, принадлежащие на праве собственности иным лицам. Кроме того, возможность соблюдения норм Федерального закона от 21.07.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Правил охраны магистральных газопроводов, утвержденных Минтопэнерго Российской Федерации 29.04.1992, а также СНиП 2.05.06-85 «Магистральные газопроводы» в том числе в части обеспечения охранных зон, не подтверждена.

В кассационной жалобе предприниматель просит апелляционное постановление от 22.02.2017 отменить, решение от 16.11.2016 оставить в силе. В обоснование своих доводов заявитель указывает, что вопросы газоснабжения отнесены к компетенции органов местного самоуправления как городских, так и сельских поселений в Ростовской области. Апелляционный суд не исследовал и не применил нормативные акты Ростовской области о регулировании деятельности местного самоуправления, ограничившись применением положений Закона № 131-ФЗ. В то же время статьей 12 Областного закона Ростовской области от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» (далее – Областной закон № 436-ЗС) предусмотрены особенности распределения полномочий между органами самоуправления, в соответствии с которыми вопросы строительства и обеспечения газоснабжением отнесены к компетенции органов местного самоуправления сельского поселения. Планируемый газопровод не проходит через земельные участки, принадлежащие на праве частной собственности иным лицам. Точное расположение газопровода не установлено, поскольку именно для определения маршрута газопровода и необходима разработка проектов планировки и межевания территории. Только в рамках данных процедур будет определен маршрут газопровода, требуемые для этого земли, места пересечения с иными линейными объектами (дороги и коммуникации), установлены собственники участков, по которым пройдет трасса и с которыми необходимо согласование. Вариант маршрута будет обоснован минимальными пересечениями с существующими подземными и надземными коммуникациями и нормативно допустимыми сближениями со зданиями и сооружениями, а также с учетом необходимости защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Возможность строительства газопровода будет определена на последующих этапах до момента получения разрешения на строительство, в том числе на этапе проектирования газопровода, его государственной экспертизы. Планируемый к строительству газопровод не относится к объектам федерального, регионального или местного значения, является частным, строительство которого осуществляется за счет собственных средств предпринимателя, без привлечения финансирования бюджетов какого-либо уровня, целью строительства не является обеспечение федеральных, региональных или местных нужд, его отображение на генеральном плане Большесальского сельского поселения не требуется. Именно в результате подготовки проекта планировки и проекта межевания территории будет определено местонахождение объекта. Согласно сведениям газоснабжающей организации фактическая возможность транспортировки требуемого объема газа через существующий газопровод до точки подключения планируемого к строительству газопровода имеется. Оспариваемый отказ не основан на нормах действующего законодательства и противоречит фактическим обстоятельствам.

Отзывы на кассационную жалобу не поступили. Представитель подателя жалобы в судебном заседании окружного суда поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе с дополнениями. Администрация поселения явку процессуального представителя в арбитражный суд округа не обеспечила, извещена на основании статей 121 и 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Судебное заседание проведено в порядке статьи 284 Кодекса.

На основании статьи 163 Кодекса в судебном заседании от 25.05.2017 объявлялся перерыв до 01.06.2017 до 14 часов 10 минут. После перерыва судебное разбирательство по кассационной жалобе продолжено.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе, выслушав представителя предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемый судебный акт надлежит оставить в силе с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, предприниматель выполняет проектно-изыскательские работы по строительству подземного линейного объекта «Газопровод высокого давления для газификации ДНТ "Ореховая роща"», расположенного по адресу: Ростовская область, Аксайский район, п. Темерницкий, ДНТ «Ореховая роща». Согласно техническим условиям от 27.04.2016 № 00-42-20, выданным ПАО «Газпром газораспределение Ростов-на-Дону», планируемый газопровод имеет следующие характеристики: точка подключения – Мясниковский район, Большесалъское сельское поселение, тип прокладки – подземная, диаметр – 100 мм, давление газа в точке подключения: максимальное расчетное – 1,2 МПа, среднефактическое – 1 МПа, предполагаемое к установке газоиспользующее оборудование: ПГ-4 – 400 штук, двуконтурный настенный котел 18 кВт – 400 штук (т. 1, л. д. 13).

30 мая 2016 года с учетом прохождения газопровода по территории нескольких муниципальных образований в целях получения разрешения на строительство предприниматель обратился к главе администрации поселения с просьбой разрешить выполнение проекта планировки и проекта межевания территории земельного участка для строительства газопровода высокого давления за счет собственных средств в соответствии с предложенной схемой (т. 1, л. д. 11).

27 июня 2016 года администрация письмом № 02-57/351 отказала заявителю в подготовке документации по проекту планировки и проекту межевания территории линейного объекта письмом № 02-57/351, мотивируя нахождением части земель, по которым планируется прохождение газопровода высокого давления, в частной собственности, а также рассмотрением вопроса о соответствии проекта Правилам землепользования и застройки и генеральному плану Большесальского сельского поселения (т. 1, л. д. 12).

Предприниматель, полагая, что отказ администрации поселения, изложенный в письме от 27.06.2016 № 02-57/351, является незаконным и нарушает его права (интересы) в экономической сфере, обратился в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом.

В силу части 1 статьи 198 Кодекса граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемое решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение, а также устанавливает, нарушает ли такое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).

Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является принцип обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования и осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

При этом в силу статьи 9 Градостроительного кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территории исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Частью 2 этой же статьи установлено, что подготовка документации по планировке территории, предусмотренной данным Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 данной статьи).

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории регламентируется статьей 45 Градостроительного кодекса. Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления (часть 1 статьи 45 Градостроительного кодекса). Органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки (часть 5 статьи 45 Градостроительного кодекса).

В соответствии с частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа установлены статьей 46 Градостроительного кодекса.

В силу статьи 12 Областного закона № 436-ЗС (пункт 1.1) помимо вопросов местного значения сельского поселения, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения сельского поселения также относятся вопросы, предусмотренные пунктами 4 (за исключением водоснабжения населения, водоотведения),… 20 (в части выдачи разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд на территориях сельских поселений, указанных в приложении 45 к настоящему Областному закону), 22, 26, 27, 31, 32, 33.1 – 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона.

В силу пункта 4 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится также организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; а также утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений (пункт 20 части 1 статьи 14 Закона).

С учетом приведенных норм, на момент обращения предпринимателя в администрацию поселения данный орган обладал соответствующими полномочиями, поэтому отказ, изложенный в письме от 27.06.2016 № 02-57/351, обоснованно признан суд первой инстанции незаконным, в данной части вывод суда апелляционной инстанции по вопросу полномочий данного органа ошибочен.

В то же время коллегия арбитражного суда округа считает необходимым указать следующее.

С 1 января 2017 года в связи с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», часть 3 статьи 45 Градостроительного кодекса закрепляет, что уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

С учетом приведенной нормы в измененной редакции, принимая во внимание, что размещение спорного объекта предполагается на территориях нескольких муниципальных образований, подготовка необходимой документации отнесена к компетенции органа субъекта (в данном случае Ростовской области).

Вместе с тем, в силу статей 16, 182 Кодекса решение суда должно быть исполнимым и производство по каждому делу заканчиваться исполнением решения суда. Возложение на администрацию поселения обязанности по устранению допущенного нарушения влечет заведомую неисполнимость судебного акта и противоречит целям и задачам арбитражного судопроизводства, предусмотренным статьей 3 Кодекса.

С учетом изложенного, принимая во внимание отсутствие необходимой совокупности условий (статья 198 Кодекса), а также невозможность восстановления нарушенных прав заявителя избранным способом защиты, постановление суда апелляционной инстанции от 22.02.2017 надлежит оставить в силе.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену обжалуемого судебного акта (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2017 по делу № А53-20946/2016 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.В. Сидорова

Судьи

В.Е. Епифанов

А.И. Мещерин