Решение от 30 июля 2019 г. по делу № А40-44122/2019

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-44122/19-33-406
г. Москва
31 июля 2019 г.
Резолютивная часть решения объявлена 17 июля 2019 года

Полный текст решения изготовлен 31 июля 2019 года

Арбитражный суд г.Москвы в составе:

Судьи Ласкиной С.О.

При ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

Региональной энергетической комиссии Свердловской области

к Федеральной антимонопольной службе

третье лицо АО «Облкомунэнерго»

о признании недействительным и отмене приказа ФАС России от 15.11.2018 № 1561/18 «Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской o6ласти от 10.12.2015 № 197-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индекс установленных тарифов на 2016-2018 годы», от 18 декабря 2017 года № 176-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую акционерным обществом «Облкомунэнерго» (город Екатеринбург), на 2018 год, от 11 декабря 2017 года № 152-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организации Свердловской области, на 2018 год» в части установления тарифов для АО «Облкомунэнерго»

при участии в судебном заседании:

согласно протокола

УСТАНОВИЛ:

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области обратилась в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением о признании недействительным и отмене приказа ФАС России от 15.11.2018 № 1561/18 «Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской o6ласти от 10.12.2015 № 197-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индекс установленных тарифов на 2016-2018 годы», от 18 декабря 2017 года № 176-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую акционерным обществом «Облкомунэнерго» (город Екатеринбург), на 2018 год, от 11 декабря 2017 года № 152-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организации Свердловской области, на 2018 год» в части установления тарифов для АО «Облкомунэнерго».

В судебном заседании 10.07.2019. в порядке ст. 63 АПК РФ был объявлен перерыв до 17.07.2019г.

Заявитель поддержал заявленные требования в полном объеме.

Ответчик возражал относительно удовлетворения заявленных требований.

Третье лицо не явилось, извещено о начавшемся процессе. В материалы дела представлены письменные пояснения. Дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.

Из материалов дела усматривается, что Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России, федеральная служба) в соответствии с планом проверок на 2018 год и приказом руководителя ФАС России ФИО2 от 20.03.2018 № 340/18 провела плановую выездную проверку в отношении Региональной энергетической комиссии Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области, Комиссия, региональный регулятор).

По итогам проверки ФАС России составлен акт проверки от 23.05.2018 № 57 и издан приказ от 15.11.2018 № 1561/18 «Об отмене постановлений Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 10.12.2015 № 197-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2016-2018 годы», от 18 декабря 2017 года № 176-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую акционерным обществом «Облкоммунэнерго» (город Екатеринбург), на 2018 год, от 11 декабря 2017 года № 152-ПК «Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, на 2018 год» в части установления тарифов для АО «Облкоммунэнерго» (далее - Приказ № 1561/18).

Согласно Приказу № 1561/18 с 01.12.2018 отменены ряд постановлений РЭК Свердловской области, в части установления тарифов на тепловую энергию для АО «Облкоммунэнерго». Помимо этого, РЭК Свердловской области предписано в срок до 01.12.2018 провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав необходимой валовой выручки (далее - НВВ) АО «Облкоммунэнерго» расходов (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчёт конечных сумм и подтверждающих ведение раздельного учета) по следующим статьям затрат на 2016 - 2018 годы: «Подконтрольные расходы» и «Неподконтрольные расходы», а также провести анализ экономической обоснованности фактических затрат прошедших периодов регулирования, исключив из состава НВВ АО «Облкоммунэнерго» экономически необоснованные неподтвержденные документально расходы на 2018 год, а также до 01.12.2018 принять и ввести в действие решение об установлении тарифов и долгосрочных параметров регулирования на услуги в сфере теплоснабжения на 2018 год.

Полагая, что приказ ФАС России от 15.11.2018 № 1561/18 не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, последний обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходит из следующего.

На основании приказа ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 была проведена плановая выездная документарная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области, по результатам проведения которой были выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные Региональной энергетической комиссией Свердловской области при установлении тарифов в отношении АО «Облкомунэнерго». По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 № 57 (далее также - Акт проверки).

По итогам проведенной проверки был вынесен Приказ ФАС России, в соответствии с которым РЭК Свердловской области признана нарушившей положения пунктов 10, 11 Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее -Основы ценообразования № 1075), пунктов 29, 32 Правил регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее - Правила № 1075), пункта 9 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» и приказа ФСТ от 12.04.2013 № 91 «Об утверждении Единой системы классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, а также Системы отчетности, представляемой в федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования цен (тарифов), органы местного самоуправления поселений и городских округов» (в части ведения раздельного учета).

В соответствии с Приказом ФАС России РЭК Свердловской области надлежит устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а именно провести и отразить в экспертном заключении анализ экономической обоснованности включения в состав НВВ АО «Облкомунэнерго» расходов (в том числе подробный расчет со ссылкой на обосновывающие документы и материалы, принятые в расчет конечных сумм.

Приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» (далее — Приказ о проверке) был принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 № 1831/17.

Указанный план проверок был согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 № 1106.

При этом, Приказом ФАС России от 03.04.2018 № 413/18 «О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» были внесены изменения в состав Инспекции ФАС России, а именно в состав Инспекции ФАС России был включен ФИО3 - главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России.

ФАС России даны пояснения о том, что ФИО3 как уполномоченный член Инспекции ФАС России был допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе был допущен к месту нахождения Органа регулирования (620075, <...>), также сотрудниками РЭК Свердловской области члену Инспекции ФАС России ФИО3 были представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному члену Инспекции ФАС России пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России были в полной мере изучены все документы, предоставленные РЭК Свердловской области, на основании указанных документов и всех выявленных в рамках проверки обстоятельств ФАС России был составлен Акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На Акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 №01-82/4058, вх. от 11.07.2018 № 11170/18, далее — Возражения).

Доводы, изложенные в Возражениях, РЭК Свердловской области не были документально подтверждены, с учётом чего в адрес РЭК Свердловской области были направлены запросы ФАС России от 16.08.2018 № МО/64546/18 и от 06.09.2018 № СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Вместе с тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не были представлены РЭК Свердловской области.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в Акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

В соответствии с пунктами 28, 29 Правил № 1075 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом, экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

а)анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и

обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности);

б)анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для

эффективного функционирования регулируемых организаций;

в)сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли

по отношению к предыдущему периоду регулирования.

Кроме того, в силу пункта 32 Правил № 1075 основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил № 1075 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Предусмотренная законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, в том числе полное отражение данного анализа в экспертном заключении, подтверждается сложившейся судебной практикой, в частности постановлением Арбитражного суда Московского округа от 27.09.2018 по делу № А40-194923/17.

Так, Арбитражный суд Московского округа в своем постановлении указал, что отсутствие в экспертном заключении информации,которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов регулируемой организации, является нарушением требований законодательства.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом ФАС России установлено отсутствие экономического обоснования расходов по ряду статей затрат. На страницах 3-10 Приказа ФАС России подробно указано, на каком основании приведенное в экспертных заключениях обоснование не является достаточным, а также указаны конкретные документы, которые должны иметься в тарифном деле для подтверждения экономической обоснованности учтенных РЭК Свердловской области расходов.

В заявлении, поданном в суд, РЭК Свердловской области не приводит доводов, опровергающих выводы Приказа ФАС России, по сути повторяя мотивировку экспертных заключений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее — Положение № 543).

Пунктом 5 Положения № 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения № 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 (далее — Правила), предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 настоящих Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Данный довод подтверждается судебной практикой, в частности постановлением Арбитражного суда Московского округа от 21.09.2017 по делу № А40-227947/16, постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2018 по делу № А40-163630/17, решением Арбитражного суда города Москвы от 21.12.2016 по делу № А40-178009/2016.

Кроме того, под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов). К такому же выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 14.12.2018 по делу № А40-137189/18.

Вышеуказанные полномочия ФАС России по принятию приказов об отмене тарифных решений органов регулирования по результатам проверок подтверждаются сложившейся судебной практикой, в частности, по делам № А40-234904/16, № А40-234211/16, № А440-234229/16, № А40-23421/16, № А40-234235/16, № А40-227947/16.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Согласно с ч. 1 ст. 169 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ арбитражный суд установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 64, 65, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Региональной энергетической комиссии Свердловской области отказать в полном объеме.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

С.О. Ласкина