Решение от 29 мая 2019 г. по делу № А27-25443/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Красная ул., д. 8, Кемерово, 650000 Тел. (384-2) 58-17-59, факс (384-2) 58-37-05

http://www.kemerovo.arbitr.ru, E-mail: info@kemerovo.arbitr.ru

именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

город Кемерово Дело №А27-25443/2018

«30» мая 2019 года

Резолютивная часть решения оглашена «24» мая 2019 года

Решение в полном объеме изготовлено «30» мая 2019 года

Арбитражный суд Кемеровской области в составе судьи А.П. Иващенко при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Государственного казенного учреждения Кемеровской области «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса», город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Управлению Федерального казначейства по Кемеровской области, город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным представления от 08.08.2018 №3900-20-27/10-5349

при участии:

от заявителя: ФИО2 по доверенности от 30.03.2018 года, паспорт; ФИО3, по доверенности от 03.12.2018 года, паспорт;

от заинтересованного лица: ФИО4 по доверенности от 14.11.2018 года, сл. удостоверение; ФИО5, по доверенности от 14.01.2019 года, сл. удостоверение – после перерыва - без участия; ФИО6 по дов. от 06.06.2016, сл. удостов.

у с т а н о в и л:

Государственное казенное учреждение Кемеровской области «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса» (далее – ГКУ КО «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса», Учреждение, заявитель, Дирекция) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления от 08.08.2018 №3900-20-27/10-5349 Управления Федерального казначейства по Кемеровской области (далее – УФК по КО, заинтересованное лицо, Управление).

В обоснование заявленных требований заявитель указывает на следующие обстоятельства.

По мнению Учреждения, представление не соответствует закону, так как не соответствует статье 34, абзацу 4 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) ввиду того, что повторное производство работ на одном и том же участке в соответствии с новым техническим решением вызвано объективными причинами, следовательно, не является неэффективным (неэкономным и (или) нерезультативным) использованием средств федерального бюджета. Представление нарушает права и законные интересы Учреждения в сфере экономической деятельности, создает угрозу нарушения прав и законных интересов Учреждения, незаконно возлагает на Учреждение обязанности, создает иные препятствия для осуществления экономической деятельности. Оспариваемое представление нарушает права Учреждения в области экономической деятельности, так как вменяет Учреждению нарушение, которое оно не совершало, незаконно возлагает на Учреждение обязанности. В представлении не конкретизируется, какие именно меры должны быть приняты Учреждением для его исполнения. Подробно доводы изложены в заявлении и дополнениях.

УФК по КО в отзыве на заявление не соглашается с доводами Учреждения по основаниям, изложенным в отзыве, просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

В судебном заседании представители заявителя требования поддержали в полном объеме, просили их удовлетворить, представление – отменить. Представители УФК по КО возражали против удовлетворения заявленных требований, указывали на законность вынесения представления.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил наличие оснований для признания оспариваемого представления недействительным, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявленное требование может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акта и нарушения данным ненормативным актом прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц (пункт 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации №6/8 от 01.07.1996 и статья 201 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства.

На основании пунктов 1,2 статьи 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе, проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере» органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Таким образом, выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуются принудительным воздействием на проверяемых лиц, обязывают их к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создают очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивают сферу их имущественных прав и законных интересов.

Как следует из материалов дела, в период с 28.05.2018 по 06.07.2018 на основании приказов Управления от 25.05.2018 № 352 (с изменениями от 27.06.2018 № 418), от 30.05.2018 № 358, от 27.06.2018 № 419 в Государственном казенном учреждении Кемеровской области «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса» проведена плановая выездная проверка соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы) за период с 01.01.2016 по 31.12.2017 (Акт проверки от 06.07.2018 б/н).

К проведению проверки привлекались специалисты отдела организации проведения экспертиз Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Екатеринбурге в составе: заместителя начальника отдела организации проведения экспертиз Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Екатеринбурге ФИО7, эксперта 1 категории отдела организации проведения экспертиз Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Екатеринбурге ФИО8

По результатам проверки Управлением Федерального казначейства по Кемеровской области Учреждению выдано представление от 08.08.2018 № 3900-20-27/10-5349, которое было получено Учреждением 13.08.2018 (вх. № 641).

Согласно Представления, объекту контроля - Дирекции вменено нарушение, выразившееся в том, что Дирекцией при осуществлении работ на объекте «Строительство автомобильной дороги Кузедеево-Мундыбаш-Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» в результате реализации проекта, повлекшего за собой повторное производство работ на одном и том же участке в соответствии с новым техническим решением, допущено неэффективное использование средств федерального бюджета в сумме 1 536 590,10 руб.

Согласно статье 34 БК РФ, нарушение которой вменяется Учреждению, принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В соответствии с абзацем 4 статьи 162 БК РФ (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ), нарушение которого также вменяется Учреждению, получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Как указано в пункте 23 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в редакции от 26.02.2009) оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Данная правовая позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации была учтена в абзаце пятом пункта 61 Методических рекомендаций по осуществлению контроля за планированием, обоснованием бюджетных ассигнований и использованием средств федерального бюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, утвержденных Казначейством России 29.12.2017.

Методические рекомендации Казначейства России, указанные выше, в части контроля эффективности использования бюджетных средств являются универсальными. Они подлежат применению не только при контроле за использованием средств федерального бюджета на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, но и при контроле за использованием бюджетных средств на другие цели.

Судом установлено, что Учреждение, являясь заказчиком, по результатам открытых электронных аукционов заключило с подрядчиком - ОА «Таштагольское дорожное ремонтно-строительное управление» следующие государственные контракты:

- от 23.04.2012 № 9с на выполнение работ по строительству автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз»;

- от 01.04.2016 № 2с на выполнение работ по строительству автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» (Дополнительные объемы работ).

Проект на строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» был разработан в 2011 году на основе инженерно-геологических изысканий, выполненных в 2006-2007 годах.

В 2015 году на готовых участках земляного полотна, выполненных в соответствии с проектом, были зафиксированы случаи потери устойчивости откосов выемок, что проявилось в оползании больших массивов грунта как в весенний период после оттаивания снега и грунта, так и в летний период после их интенсивного замачивания дождевыми осадками.

Согласно заключению по результатам инженерно-геологических изысканий №1703-ИГИ, подготовленного после контрольного обследования грунтов на выемках по автомобильной дороге Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз», грунты в месте устройства откосов по генетическому типу отнесены к элювиальным грунтам.

К элювиальным грунтам относятся грунты, образовавшиеся в результате процессов выветривания горных пород на месте их залегания без заметных признаков смещения - это суглинки от мягкопластичной до твёрдой консистенции и глины от полутвёрдой до твёрдой консистенции, от не набухающих до слабо набухающих (ГОСТ 25100-2011).

С глубиной степень выветрелости постепенно снижается, и они переходят в трещиноватую материнскую горную породу, представленную щебенистым грунтом с суглинистым заполнителем, щебенистым грунтом, сланцами, алевролитами, песчаниками и порфиритами разной степени выветрелости и прочности.

Элювиальные грунты - относятся к специфическим (СП 11-105-97), которые при дополнительном замачивании в открытых котлованах снижают прочностные и деформационные свойства.

Элювиальные грунты, находящиеся в разрабатываемых выемках при строительстве дорог (выемки являются открытыми котлованами), подвержены интенсивному атмосферному выветриванию. При этом наблюдается общее изменение свойств (разрыхление, размягчение, увеличение пористости, гидрофильности), изменяются: состав, состояние, водно-физические свойства, снижается прочность грунта. Вследствие чего элювиальные грунты, залегающие на склонах, легко подвергаются различным деформациям под влиянием гравитационных сил - образованию обвалов, осыпей, оползней и др. Оползание поверхностного слоя чаще всего наблюдается в откосах, сложенных пылеватыми водонеустойчивыми глинистыми грунтами с числом пластичности менее 12 при увлажнении их атмосферными осадками. При малой толще оползающего слоя (до 10-15 см) смещение его происходит, как правило, при переходе грунта в текучепластичное состояние (К.Г. Канделаки «Исследование свойств выветрилых глинистых грунтов при оценке инженерно-геологических условий» Всероссийский журнал научных публикаций № 5 (20) 2013 г.) (листы 6-7 заключения).

Согласно проекту на строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» (том 3, 1703-АД-ПЗ «Пояснительная записка. Земляное полотно. Дополнительные объемы работ») корректировка раздела «Земляное полотно» проектной документации на строительство автомобильной дороги вызвано необходимостью уточнения проектных решений по крутизне откосов всех выемок в связи с имевшими место в ходе строительства дороги случаями потери их устойчивости на готовых участках, выразившихся в сползании больших массивов грунта, как в весенний период после оттаивания снега и грунта, а также в летний период после их интенсивного замачивания дождевыми осадками.

Эти процессы вызваны, прежде всего, сложными горными условиями местности, которые характеризуются значительной неоднородностью грунтов, слагающих откосные части выемок.

С целью уточнения состава и характеристик грунтов в откосных частях всех выполненных выемок, включая оползневые участки и стабильные откосы, были дополнительно в период с 22.10.2015 по 23.10.2015 отобраны образцы суглинистых грунтов как наиболее слабых в откосных частях выемок и произведено более детальное их лабораторное обследование.

В результате было установлено, что на участке ПК 75 - ПК 87+88 грунт является суглинком (легким пылеватым или тяжелым пылеватым).

На основе данных дополнительного обследования грунтов и технического совета Дирекции от 16.11.2015, а также выполненных расчетов устойчивости откосов выемок по уточненным характеристикам суглинистых грунтов в водонасыщенном состоянии было принято заложение откосов выемок не круче 1:2. Данная крутизна принята основной для всех выемок в суглинистых грунтах. В таблице раздела 2.2 указано, что выемки необходимо заположить с крутизной 1:2.

Согласно пояснениям заявителя, на стадии проведения инженерно-геологических изысканий (в 2006 - 2007 гг.) детально выявить расположение разнородных слоев грунта не представлялось возможным из-за сложного горного рельефа местности и ограничений по объему лабораторных испытаний, которые регламентируются нормативными документами.

Для сохранения готового земляного полотна было принято решение детально проанализировать устойчивость откосов выемок земляного полотна. Дополнительно проектной организацией ООО «Сибдорпроект» совместно с подрядной организацией было проведено обследование выемок строящейся автомобильной дороги, проведены лабораторные испытания грунтов и расчеты устойчивости откосов.

Актом осмотра состояния выполненных работ по укреплению откосов георешеткой на ПК 81+25 - ПК 88 на автомобильной дороге Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт Каз» от 14.10.2015 и протоколом выездного технического совещания от 22.10.15 было зафиксировано оползание откоса (ПК 81+25 - ГТК88 слева), укрепленного георешеткой, площадью 1700м2.

После проведения указанных мероприятий на основании протокола заседания технического совета Учреждения от 16.11.2015, утвержденного 18.11.2015, была выполнена корректировка проектной документации в отношении раздела «Земляное полотно». Выполненные объемы по укреплению откоса были приняты в сентябре 2015 года.

В соответствии с принятыми техническими решениями по откорректированной проектной документации участок ПК 81+25 - ПК88 (слева) откоса земляного полотна был уположен, заложение откоса доведено до 1:2 без укрепления георешеткой.

Стоимость работ по укреплению откосов выемки георешеткой площадью 1679,5 м2 на спорном участке, где произошло ее оползание, составляет 1 536 590,10 руб. Стоимость определялась ресурсным методом с учетом НДС.

Расчет стоимости работ ресурсным методом по укреплению откосов выемок георешеткой выполнен с 29.05.2018 по 18.06.2018 в период проведения контрольных мероприятий Межрегиональным филиалом ФКУ «ЦОКР» г. Екатеринбург.

В соответствии с «Инженерно-геологическими изысканиями для строительства. СП 11-105-97» (пункт 7.13 таблица 7.2) при проведении инженерно-геологических изысканий для разработки проекта для автомобильных дорог точки зондирования следует размещать на расстоянии 350 - 500 м.

При проектировании автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» инженерно-геологические изыскания были выполнены в соответствии с указанными нормами.

Как следует из проекта на строительство автомобильной дороги, на участке ПК 81+25 - ПК 88 (примерно 675 метров) было пробурено 4 скважины и 2 шурфа. После оползания георешетки также выполнялись инженерно-геологические изыскания в местах её оползания. Протяженность участка ПК 82 - ПК 84, где произошло оползание георешетки, составляет около 200 м.

Согласно проектному чертежу «Земляное полотно и дорожная одежда. План автомобильной дороги ПК 74+00 - ПК 96+00», проект на дополнительные объемы работ (том 3, 1703-АД-ПЗ «Пояснительная записка. Земляное полотно. Дополнительные объемы работ») на этом участке расположены 2 точки зондирования в поперечном сечении выемки (заверенная копия проектного чертежа (на спорном участке) прилагается). Протяженность участка ПК 85 - ПК 88, где также произошло оползание георешетки, составляет около 300 м. Согласно указанному проектному чертежу на этом участке расположены 3 точки зондирования в поперечном сечении выемки.

Таким образом, количество точек зондирования в проекте на дополнительные объемы работ также соответствует таблице 7.2 пункта 7.13 СП 11-105-97.

Согласно пунктам 1, 5, 9 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей 15.11.2011, проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежали государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, а также о соответствии результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (в случае, если результаты инженерных изысканий были направлены на государственную экспертизу одновременно с проектной документацией).

Судом установлено, что Государственным автономным учреждением Кемеровской области «Управление государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» была проведена государственная экспертиза проектной документации на объект «Строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз», включая смету на строительство и результаты инженерных изысканий.

Согласно положительному заключению государственной экспертизы от 15.11.2011 №42-1-5-0264-11:

- информация, представленная в материалах инженерно-геологических изысканий по несущей способности свай, сейсмичности, свойствах грунтов, для принятия обоснованных проектных и строительных решений достаточна (подпункт 3.1.6 «Выводы о соответствии результатов инженерных изысканий» пункта 3.1 «Описание результатов инженерных изысканий» раздела 3 «Описание результатов инженерных изысканий»);

- в целом, материалы инженерных изысканий по рассматриваемому объекту требованиям нормативных документов соответствуют; проектная документация на объект соответствует требованиям нормативных технических документов и результатам инженерных изысканий; сметная документация на объект, ее количественные, стоимостные и ресурсные показатели отвечают требованиям сметного нормирования и ценообразования, достоверны и соответствуют принятым проектным решениям (пункты 4.1 - 4.3 раздела 4 «Общие выводы»).

В 2014 году Федеральным автономным учреждением «Главное управление государственной экспертизы» (Красноярский филиал) была проведена проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства по проектной документации «Строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз».

Согласно разделу 3 «Выводы по результатам проверки сметной стоимости» положительного заключения от 28.10.2014 № 335-14/КРЭ-2338/05 (№ в Реестре 00-1-6-1691-14): принятые в сметной документации стоимостные показатели соответствуют сметным нормативам, внесенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, а также технологическим, конструктивным решениям и методам организации строительства, предусмотренным проектной документации (пункт 3.1); сметная стоимость объекта капитального строительства определена достоверно (пункт 3.2).

Указанные выше положительные заключения государственной экспертизы были представлены на исследование (пункты 27 и 28 перечня поступивших на исследование материалов (приложение № 1 к отчету о выполненном строительно-техническом исследовании работ по объекту «Строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз»).

Результаты государственной экспертизы проектной документации проектной документации на объект «Строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз», включая смету на строительство и результаты инженерных изысканий, являются достоверными.

При таких обстоятельствах вывод УФК по Кемеровской области, содержащийся в оспариваемом представлении, что реализация проекта, повлекшего за собой повторное производство работ на одном и том же участке в соответствии с новым техническим решением, обусловила неэффективное использование средств федерального бюджета, является необоснованным.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что средства федерального бюджета были израсходованы только на реализацию первоначального проекта. Новое техническое решение реализовывалось на основании государственного контракта от 01.04.2016 № 2с и за счет исключительно средств областного бюджета.

Согласно актам о приемке выполненных работ КС-2 от 31.05.2016 № 1, от 27.06.2016 № 1 и платежным поручениям от 29.07.2016 № 722002, от 02.08.2016 № 760118 принимались и оплачивались работы, выполненные по государственному контракту от 01.04.2016 № 2с, то есть за счет средств областного бюджета.

Кроме того, и в ходе реализации первоначального проекта по государственному контракту от 23.04.2012 № 9с работы выполнялись и оплачивались за счет средств областного бюджета. В частности, работы, принятые по акту о приемке выполненных работ КС-2 от 09.09.2016 № 19, также были оплачены за счет средств областного бюджета (платежное поручение от 30.09.2016 № 871275), что подтверждается справкой о стоимости выполненных работ и затрат от 09.09.2016.

В связи с изложенным вывод УФК по Кемеровской области о неэффективном использовании средств федерального бюджета, основанный на указанных актах о приемке выполненных работ КС-2 и платежных поручениях, является необоснованным, противоречащим их содержанию.

Согласно пункту 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции согласно Федеральному закону от 28.11.2011 № 337-ФЗ) отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В проекте на строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз» (том 1, 1703-АД-ПЗ. Пояснительная записка. Основные проектные решения (с учетом замечаний государственной экспертизы), листы 14, 15) указаны основные технико-экономические показатели объекта.

К основным технико-экономическим показателям объекта относятся, в частности, вид строительства, категория дороги, строительная длина по основному направлению, расчетная скорость, ширина земляного полотна, ширина проезжей части, количество и ширина полос движения, тип дорожной одежды, транспортные развязки в разных уровнях, путепровод, мост, водопропускные трубы и другие параметры.

Параметры откосов выемок не относятся к технико-экономическим показателям объекта. Следовательно, для изменения технических решений по устройству откосов выемок при строительстве автомобильной дороги внесение изменений в проектную документацию не требовалось. Тем не менее, были разработаны новые технические решения, изготовлена рабочая документация в составе проекта на строительство автомобильной дороги Кузедеево - Мундыбаш - Таштагол на участке «Обход пгт. Каз», том 3, 1703-АД-ПЗ «Пояснительная записка. Земляное полотно. Дополнительные объемы работ». Новые технические решения были приняты к производству работ и реализованы.

Согласно пункту 68 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, Федеральное казначейство (его территориальный орган) направляет представления, содержащие информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, государственных контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, целей, порядка и условий размещения средств федерального бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств федерального бюджета, обязательные для рассмотрения в установленный в указанном документе срок или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Следовательно, для вынесения представления в адрес конкретного субъекта, Федеральное казначейство (его территориальный орган) должно доказать факт совершения проверяемым лицом нарушений бюджетного законодательства.

Как указано в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в редакции от 26.02.2009) статьей 34 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Суд пришел к выводу, что в рассматриваемом случае доказательств нарушения Дирекцией норм бюджетного законодательства Управлением Федерального казначейства по Кемеровской области суду не представлено. Также Управлением Федерального казначейства по Кемеровской области суду не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед Дирекцией, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, Дирекция могла бы достигнуть лучшего результата.

Как указано в дополнительных пояснениях Дирекции от 15.04.2019, средства федерального бюджета были израсходованы только на реализацию первоначального проекта по государственному контракту от 23.04.2012 № 9с. Кроме того, и в ходе реализации первоначального проекта по государственному контракту от 23.04.2012 № 9с имелись работы, которые выполнялись и оплачивались за счет средств областного бюджета.

По актам КС-2 о приемке выполненных работ по указанному контракту были приняты выполненные укрепительные работы по устройству откосного дренажа выемки на участке ПК 130+00 - ПК 132+65 слева (спорным является участок ПК 81+25 - ПК88 слева), работы на указанном участке, работы по укреплению откосов выемок. При этом отсутствуют документы, подтверждающие расходование средств федерального бюджета на оплату работ по укреплению откосов выемок георешеткой, а также доказательства, подтверждающие, что именно спорные работы были оплачены за счет средств федерального бюджета.

Согласно справке о стоимости выполненных работ и затрат КС-3 от 09.09.2016 №3, укрепительные работы по акту от 09.09.2016 по смете 02-04 на сумму 6097028,54руб. были оплачены по государственному контракту от 23.04.2012 № 9с, но за счет средств из областного бюджета.

Работы, принятые по актам КС-2, были выполнены в рамках реализации государственного контракта от 01.04.2016 № 2с и оплачены исключительно за счет средств областного бюджета, а именно: укрепительные работы ПК 7 (6+90) - ПК 10+20, укрепление откосов и полок глубокой выемки (справа) (спорным является участок ПК 81+25 - ПК88 слева), укрепительные работы ПК 115+70 - ПК 117+14, укрепление откосов и полок глубокой выемки (спорным является участок ПК 81+25 - ПК88 слева).

Неэффективное использование средств бюджета предполагает распоряжение средствами бюджета (совершение расходных операций), которое в рассматриваемом случае возможно исключительно в форме оплаты за выполненные работы.

В абзаце первом приложения № 12 «Пояснения экспертов к дополнительной информации» к акту выездной проверки от 06.07.2018 сделан вывод о выполнении и оплате за счет средств федерального бюджета в 2015 году объема работ по укреплению откосов насыпных сооружений георешеткой.

Несмотря на это, ни один платежный документ, подтверждающий выполнение расходных операций об оплате работ по укреплению откосов насыпных сооружений георешеткой за счет средств федерального бюджета в 2015 году, не упоминается в обжалуемом представлении Управления Федерального казначейства по Кемеровской области.

В связи с изложенным, вывод УФК по Кемеровской области о неэффективном использовании средств федерального бюджета, основанный на государственных контрактах, актах о приемке выполненных работ КС-2, платежных поручениях, и отчете Межрегионального филиала ФКУ «ЦОКР» в г. Екатеринбурге, указанных в обжалуемом представлении, является незаконным и необоснованным.

При таких обстоятельствах оспариваемое представление не может быть признано законным.

Каких либо фактов, подтверждающих нарушение Учреждением требований ст. 34, абз. 4 ст. 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации выданное обществу представление не содержит.

Управление в оспариваемом представлении конкретно не указало действия, которые необходимо совершить Учреждению и которые должны быть направлены на прекращение и устранение нарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины в силу положений статьи 110 АПК РФ подлежат отнесению на заинтересованное лицо.

Руководствуясь статьями 167-170, 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд,

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным представление Управлению Федерального казначейства по Кемеровской области от 08.08.2018 №3900-20-27/10-5349.

Обязать Управление Федерального казначейства по Кемеровской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Управления Федерального казначейства по Кемеровской области в пользу Государственного казенного учреждения Кемеровской области «Дирекция автомобильных дорог Кузбасса», город Кемерово (ОГРН <***>, ИНН <***>) расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

После вступления решения в законную силу выдать исполнительный лист.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд.

Решение, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, при условии, если оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Кемеровской области.

Судья А.П. Иващенко