Постановление от 13 декабря 2019 г. по делу № А63-3272/2019




АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА


Именем Российской Федерации



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-3272/2019
г. Краснодар
13 декабря 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 12 декабря 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 13 декабря 2019 года


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Воловик Л.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Арго» (ОГРН 1022601223050, ИНН 2626005270) – Акопджанова Д.Ю. (доверенность от 18.12.2018) 23335 4, от заинтересованного лица – Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (предыдущее наименование – Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу, ОГРН 1102650002212, ИНН 2626042723) – Мехрибановой А.В. (доверенность от 25.10.2019), рассмотрев кассационную жалобу Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2019 по делу № А63-3272/2019, установил следующее.

ООО «Арго» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее – департамент) о признании недействительным предписания от 12.02.2019 № 19-31/ВП/3.

Решением суда от 21.06.2019, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 06.09.2019, требование удовлетворено, предписание от 12.02.2019 № 19-31/ВП/3 признано недействительным. С департамента в пользу общества взыскано 3 тыс. рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты мотивированы неосуществлением обществом деятельности по сбору отходов, в связи с этим возложение обязанности по получению лицензии на вид деятельности, который общество не осуществляет, незаконно.

В кассационной жалобе Северо-Кавказское межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требования.

Заявитель кассационной жалобы указывает, что при поступлении отходов на объект размещения общество осуществляет их прием в целях дальнейшего обезвреживания или размещения, что охватывается признаками сбора отходов. Лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, выполняя работы по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, в том числе осуществляют первоначально прием таких отходов, то есть сбор. Понятие «сбор отходов» содержит в себе «прием отходов». Ссылается на судебные акты по делу № А63-16977/2018.

Отзыв на жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, представитель общества возражал против них.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов, считает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Суд установил, что в соответствии с приказом от 23.01.2019 № 31 департамент провел внеплановую документарную проверку общества исполнения обществом ранее выданного предписания от 24.08.2018 № 18-1072/ВП/6, в ходе которой установил, что общество не переоформило лицензию на осуществление деятельности в области обращения с отходами I – IV классов опасности в части выполняемых работ по их сбору, чем нарушило пункт 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ) и часть 1 статьи 9 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 12.02.2019 № 19-31/ВП/1.

По данному факту департамент вынес обществу предписание от 12.02.2019 № 19-31/ВП/3 о переоформлении до 12.03.2019 лицензии на осуществление деятельности в области обращения с отходами I – IV классов опасности в части выполняемых работ по сбору отходов.

Общество обжаловало предписание в арбитражный суд.

Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером 26:23:080210:2, площадью 138 тыс. м², расположенного по адресу: Ставропольский край, Минераловодский район, примерно в 2,7 км по направлению на север от канала Широкий, на котором осуществляет деятельность по размещению и обезвреживанию отходов I, III, IV классов опасности (далее – полигон ТБО) в соответствии с лицензией от 07.04.2016 № Д 26 00097-П с указанием видов работ, подлежащих лицензированию: обезвреживание и размещение отходов I – IV классов опасности.

Лицензия в материалах дела отсутствует, сведения о ее наличии отражены в акте проверки и в судебных актах по другим делам с участием общества (дела № А63-9610/2014, А63-16977/2018, А63- А63-9915/2017). В судебном заседании кассационной инстанции общество представило для обозрения копию названной лицензии (бессрочный срок действия), к материалам дела не приобщена в связи с отсутствием у кассационной инстанции полномочий по исследованию и оценке отсутствующих в материалах дела доказательств.

В силу пункта 30 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности подлежит лицензированию.

В приложении к Положению о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 № 1062 (далее – Положение о лицензировании), приведен Перечень работ, составляющих деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья установлены Законом № 89-ФЗ.

К отходам производства и потребления относятся вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Законом № 89-ФЗ (статья 1 Закона № 89-ФЗ).

Обращением с отходами признана деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; размещением отходов – хранение и захоронение отходов; обезвреживанием отходов – уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; объекты размещения отходов – специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов; сбор отходов – прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение (статья 1 Закона № 89-ФЗ).

Согласно ГОСТу 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», утвержденному постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст, сбором отходов является деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами (пункт 5.26); транспортированием отходов – деятельность, связанная с перемещением отходов между местами или объектами их образования, накопления, хранения, утилизации, захоронения и/или уничтожения (пункт 5.28); размещением отходов – деятельность, связанная с завершением комплекса операций по осуществлению хранения и/или захоронения отходов (пункт 5.30); переработкой отходов – деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов (пункт 5.33); утилизацией отходов – деятельность, связанная с использованием отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий (пункт 5.38); обезвреживанием отходов – обработка отходов, имеющая целью исключение их опасности или снижение ее уровня до допустимого значения (пункт 5.52).

Полигоны – комплекс природоохранительных сооружений, предназначенных для складирования, изоляции и обезвреживания ТБО, обеспечивающий защиту от загрязнения атмосферы, почвы, поверхностных и грунтовых вод, препятствующий распространению грызунов, насекомых и болезнетворных микроорганизмов (предисловие Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Минстроем России 02.11.1996).

Признавая недействительным обжалуемое предписание департамента, суд отметил, что для обезвреживания отходов на полигоне ТБО их первоначально необходимо собрать. Сбором отходов является самостоятельный вид работ, которым занимаются специализированные организации, являющийся промежуточным и необходимым для выполнения последующих видов работ по обращению с отходами, в том числе их обезвреживание и размещение, то есть те виды работ, которые в последующем выполняет полигон ТБО.

В Положении о лицензировании сбор отходов указан как самостоятельный вид работ, выполняемых в составе лицензируемой деятельности.

Как указал суд, у общества имеется лицензия на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов. Прием отходов – это элемент (или составная часть) любых работ по обращению с отходами, то есть он не носит в рассматриваемом случае исходя из деятельности общества самостоятельный характер. Сбор (прием) как самостоятельный лицензируемый вид работ общество не осуществляет. Понятия «сбор» и «прием» отходов не являются тождественными по смыслу указанных норм права, поскольку данные действия различны по содержанию.

Последовательность обращения с отходами предполагает, что сбор отходов предшествует их транспортированию.

Деятельность по сбору отходов осуществляют специализированные организации, оказывающие услугу потребителям (собственникам и иным пользователям жилых и нежилых помещений). Такая услуга оказывается в соответствии с договорами, заключенными потребителями с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности, либо по их поручению управляющей или иной специализированной организацией. Затем специализированные организации осуществляют доставку отходов на полигон ТБО общества, которое уже в свою очередь осуществляет приемку данных отходов, а затем их обезвреживание и размещение в соответствии с лицензией.

Доказательства заключения обществом подобных договоров с потребителями услуг по вывозу ТБО не представлены.

Доводы жалобы об осуществлении обществом сбора отходов какие-либо доказательства, свидетельствующие об осуществляемых обществом действиях сбора отходов в любой форме, ничем документально не подтверждены. Такие доказательства в материалы дела не представлены (например, договоры, материалы проверок (кроме акта от 24.08.2018 (л. д. 70 – 96 т. 1), другие документы с описанием вменяемого обществу вида деятельности).

Суд, между тем, счел недоказанным департаментом осуществление обществом деятельности по сбору отходов, и незаконным в связи с этим его требование о необходимости получения лицензии на этот вид деятельности. При этом суд счел доказанным, что общество осуществляет только деятельность по размещению отходов, на что у него лицензия имеется.

Ссылаясь на перечисленные обстоятельства, суд отклонил доводы департамента как основанные на неверном толковании норм материального права и материалах дела.

По этим причинам суд применительно к установленным им фактическим обстоятельствам дела отклонил ссылку департамента на наличие у общества обязанности переоформления лицензии на осуществление деятельности в области обращения с отходами 1 – 4 класса опасности в части выполняемых работ по их сбору (далее – сбор отходов) в связи с введением законодателем новых требований к этому виду деятельности статьей 9 Закона № 89-ФЗ, пункта 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ).

В имеющейся в материалах дела копии акта проверки от 24.08.2018 (л. д. 70 – 97 т. 1) (далее – акт проверки), по результатам которого выданы предшествующие оспариваемому предписанию с теми же требованиями, что и в обжалуемом (переоформить лицензию на сбор отходов), отражено, что по решению суда обществу переоформлена лицензия от 07.04.2016 № Д 26 00097-П на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов 1 – 4 классов опасности, в части обезвреживания 1, 3, 4 классов опасности и размещения 1, 3, 4 класса опасности. Перечисленные в акте проверки обстоятельства никак документально не подтверждены.

Как следует судебных актов по делу № А63-9610/2014 (вступили в силу 19.05.2015, размещены в сети Интернет, в материалах дела отсутствуют), признавшими незаконным отказ департамента от 15.08.2014 (по заявлению общества от 01.08.2014 о переоформлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов класса 1 – 4 класса опасности от 04.09.2009 сроком действия до 04.09.2014) переоформить лицензию, на него судом возложена обязанность переоформления обществу лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов 1 – 4 классов опасности. При этом в судебных актах по делу № А63-9610/2014 содержится правовой вывод о том, что деятельность в действующей лицензии (от 04.09.2009) – сбор, использование и транспортировка отходов классов опасности с принятием нового закона не подлежала лицензированию (определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.02.2016 № 308-КГ15-16872).

Кассационная инстанция учитывает, что с 03.11.2011 вступил в силу Закон № 99-ФЗ, статьей 12 которого установлен новый перечень лицензируемых видов деятельности, в том числе деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I –IV классов опасности (пункт 30 части 1).

Исходя из положений статьи 22 Закона № 99-ФЗ лицензии, предоставленные на виды деятельности, не указанные в части 1 статьи 12 Закона, прекращают действие со дня вступления его в силу (часть 2); предоставленные до дня вступления в силу названного Закона лицензии на виды деятельности, указанные в части 1 статьи 12 Закона, действуют бессрочно (часть 3); предоставленные до дня вступления в силу Закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном статьей 18 Закона, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности. Переоформленные лицензии действуют бессрочно (часть 4).

Впоследствии наименование предусмотренного пунктом 30 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ лицензируемого вида деятельности также было изменено: с 25.06.2012 – лицензированию подлежала деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности (статья 35 Федерального закона от 25.06.2012 № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»), с 01.07.2015 – деятельность по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I – IV классов опасности (статья 16 Закона № 458-ФЗ).

Согласно позиции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, изложенной в письме от 14.10.2016 № АА-03-03-36/21179, выданные по Закону № 128-ФЗ лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I – IV классов опасности подлежали переоформлению в порядке, определенном статьей 18 Закона № 99-ФЗ, и в настоящее время являются не действующими. Для осуществления лицензируемого вида деятельности необходимо получение новой лицензии.

Сходный правовой подход сформулирован в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 09.08.2017 № 304-АД17-9844, 24.04.2018 № 306-АД18-3467, 20.11.2019 № 305-ЭС19-20840, 11.09.2018 № 301-КГ18-13234.

Частью 3 статьи 22 Закона № 458-ФЗ установлено, что лицензии по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности, выданные до 01.07.2015, сохраняют свое действие до 01.01.2019. Обжалуемое предписание датировано 12.02.2019.

Эта норма распространятся на лицензии по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности (выданные на основании пункта 30 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ), однако вывод суда об отсутствии у общества обязанности продления срока действия имеющейся у него лицензии от 07.04.2016 (выданной на основании пункта 74 статьи 17 Закона № 128-ФЗ) и ее переоформления после 01.01.2019 основан на конкретных фактических обстоятельствах дела, исходя из которых департамент не доказал осуществление обществом сбора отходов. Незаконное осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов обществу оспариваемым предписанием не вменяется.

Поскольку выводы суда об отсутствии у общества обязанности переоформления лицензии на деятельность в области обращения с отходами 1 – 4 классов опасности в части выполняемых работ по сбору основаны на конкретных доказательствах, доводы жалобы о неправильном судом применении норм права противоречат установленным судом фактическим обстоятельствам.

Кроме того, при возложении на хозяйствующего субъекта обязанность по получению лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности следует учитывать его свободу в выборе осуществляемых им видов деятельности, осуществление в отсутствие соответствующего разрешения лицензируемого вида деятельности при доказанности такого деяния влечет наступление ответственности за совершение конкретных нарушений, но не за исполнение предписания, сроком исполнения которого к тому же установлен только месяц. Предписание с учетом предписываемых обществу действий и сроку также не обладает признаком исполнимости как вследствие краткого периода времени, необходимого для его исполнения и оформления соответствующих документов в лицензирующий орган, возможного отсутствия необходимых условий для осуществления лицензируемого вида деятельности, так и вследствие зависимости от поведения третьих лиц – в рассматриваемом случае лицензирующего органа, к полномочиям которого отнесено рассмотрение вопроса о выдаче лицензии в установленном порядке. Предписание не содержит каких-либо требований о прекращении правонарушений или незаконно осуществляемой обществом деятельности.

С учетом изложенного выводы суда основаны на правильном применении норм права к установленным им конкретным обстоятельствам Полномочия для переоценки исследованных судом доказательств и установленным им обстоятельствам у кассационной инстанции отсутствуют. В связи с изложенным основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 21.06.2019 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.09.2019 по делу № А63-3272/2019 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Л.А. Черных

Судьи Л.Н. Воловик

Т.В. Прокофьева