Постановление от 18 сентября 2024 г. по делу № А32-53050/2023

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-53050/2023
г. Краснодар
19 сентября 2024 года
Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2024 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 сентября 2024 года.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Калуцких Р.Г., при ведении протокола помощником судьи Зубко А.Н., с участием в судебном заседании, проводимом с использованием системы веб-конференции, от заявителя – публичного акционерного общества «Газпром» (ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 11.01.2022), от заинтересованного лица – Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (ОГРН <***>) – ФИО2 (доверенность от 25.12.2023), рассмотрев кассационную жалобу Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2024 по делу № А32-53050/2023, установил следующее.

ПАО «Газпром» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Департаменту по архитектуре и градостроительству Краснодарского края (далее – департамент) о признании незаконным решения, изложенного в письме от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23, об отказе внесения изменений в разрешение от 13.12.2013 № RU23-259 на строительство объекта «Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская"» сроком действия до 13.12.2014; возложении на департамент обязанности внести изменения в разрешение от 13.12.2013 № RU23-259 на строительство (реконструкцию) путем продления срока его действия.

Решением от 29.02.2024 в удовлетворении ходатайств общества – об отложении судебного заседания и департамента – о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) отказано; заявление общества оставлено без удовлетворения. Суд первой инстанции установил, что департамент выдал обществу разрешение 13.12.2013 № RU23-259 на строительство объекта «Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская», сроком действия до 13.12.2014. Письмом от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23 департамент отказал заявителю в продлении указанного разрешения, ссылаясь на истечение срока его действия. Суд первой инстанции исходил из того, что Федеральным законом от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 342-ФЗ) часть 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) признана утратившей силу, часть 21.15 статьи 51 данного кодекса дополнена пунктом 8, согласно которому подача заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. В данном случае с заявлением о продлении срока разрешения на строительство общество обратилось в департамент 27.06.2023. Из буквального толкования пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса (вступившего в силу 04.08.2018) следует, что подача заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство (о продлении срока действия разрешения на строительство). То есть, продление срока действия разрешения на строительство путем внесения в него изменений возможно только в отношении действующего разрешения на строительство.

Постановлением апелляционного суда от 28.06.2024 решение от 29.02.2024 отменено с принятием нового судебного акта: признано незаконным решение департамента, изложенное в письме от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23, об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство от 13.12.2013 № RU23-259; на департамент возложена обязанность повторно рассмотреть заявление общества по вопросу внесения изменений в разрешение от 13.12.2013 № RU23-259 на строительство объекта «Реконструкция Газопровода "Кореновск – Динская"» сроком действия до 13.12.2014; распределены судебные расходы. Апелляционный суд указал, что в силу подпункта 1 пункта 10 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 191-ФЗ), в редакции от 08.03.2022, действующей на момент оспариваемого отказа, до 01.01.2025 в отношении объектов капитального строительства, разрешения на строительство которых выданы до 01.01.2022, по которым не выданы разрешения на ввод их в эксплуатацию, положения пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса, не применяются. Разрешение на строительство от 13.12.2013 № RU23-259 выдано на срок до 13.12.2014. Частью 9 статьи 4 Закона № 191-ФЗ предусмотрено, что в случаях, указанных в частях 7 и 8 настоящей статьи, положения пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса в части отказа в выдаче разрешения на строительство по основанию подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство не применяются. Учитывая, что разрешение на строительство выдано 13.12.2013, тогда как разрешение на ввод в эксплуатацию объекта не выдавалось, положения пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса в данном случае не подлежали применению. Иных оснований, предусмотренных частью 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса, для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, в письме от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23 не содержится, из материалов дела не усматривается.

В кассационной жалобе департамент просит постановление апелляционного суда от 28.06.2024 отменить, решение от 29.02.2024 – оставить в силе, указывая, что за 10 лет, прошедших со дня получения обществом разрешения на строительство от 13.12.2013 № RU23-259, градостроительное законодательство претерпело существенные изменения. Часть 20 статьи 51 Градостроительного кодекса, устанавливавшая срок для обращения за продлением разрешения на строительство 60 дней, утратила силу. Само понятие «продление разрешения на строительство» в качестве отдельного термина упразднено и приравнено законодателем к одному из случаев внесения изменений в разрешение на строительство. Согласно пункту 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса подать заявление о внесении изменений в разрешение на строительство застройщик обязан не менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство. Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ до 01.01.2025 часть 21.15 статьи Градостроительного кодекса не применяется в отношении объектов капитального строительства, разрешения на строительство которых выданы до 01.01.2023 и не выданы разрешения на ввод в эксплуатацию. Вместе с тем суд второй инстанции не принял во внимание, что указанная правовая норма касается исключительно объектов капитального строительства с действующими разрешениями на строительство. Градостроительное законодательство не содержит ни одной нормы, предоставляющей застройщику право на обращение за продлением срока действия разрешения на строительство за пределами срока действия разрешения. Разрешение на реконструкцию объекта капитального строительства «Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская"» выдано департаментом 13.12.2013 сроком действия до 13.12.2014. Фактически работы по реконструкции должны завершиться 9 лет назад и объект должен быть введен в эксплуатацию. Между тем, работы по реконструкции в установленный проектной документацией и разрешением от 13.12.2013 № RU23-259 на строительство срок не завершены, уведомление о консервации объекта «Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская"», возобновлении реконструкции в департамент не поступало, сведения о стадии готовности спорного объекта общество не представило. В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» спорный объект представляет собой сооружение повышенной опасности. Северо-Кавказским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) при проведении проверки выявлен ряд существенных нарушений градостроительного законодательства при реконструкции и эксплуатации рассматриваемого объекта, относящегося к I классу опасности: нарушены требования проектной документации, энергообъекты эксплуатируются без получения разрешения на допуск объектов электросетевого хозяйства и с нарушениями условий, обеспечивающих безопасность их эксплуатации, не обеспечена консервация объекта, объект эксплуатируется без разрешения на ввод в эксплуатацию. Возобновление строительства объекта повышенной опасности на основании документации, подготовленной более 10 лет назад, в отношении которого нарушены требования действующего законодательства, предусматривающие порядок консервации объекта и возобновление реконструкции законсервированного объекта, а также эксплуатируемого без получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в установленном законом порядке (фактически являющегося объектом самовольного строительства), недопустимо. В кассационной жалобе указано также на несоблюдение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, выразившееся в необеспечении участия представителя департамента в судебном заседании посредством веб-конференции, нарушении порядка разрешения ходатайства об отложении судебного заседания на основании статей 158, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) и отсутствии в протоколе судебного заседания сведений об оглашении доводов отзыва департамента на апелляционную жалобу.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить без изменения апелляционное постановление от 28.06.2024, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая выводы суда второй инстанции соответствующими фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

В порядке статьи 153.2 Кодекса судебное заседание проведено в режиме веб-конференции.

В судебном заседании представитель департамента, присутствующий в здании окружного суда, поддерживал доводы кассационной жалобы. Представитель общества, принимавший участие в режиме «Онлайн», возражал против удовлетворения жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Изучив материалы дела, доводы, приведенные в кассационной жалобе и отзыве, выслушав обе стороны, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает, что апелляционное постановление от 28.06.2024 надлежит отменить, решение от 29.02.2024 – оставить в силе, исходя из следующего.

Как видно из материалов дела, 13.12.2013 департамент выдал обществу разрешение № RU23-259 на строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства «Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская"» протяженностью газопровода 45 840,8 м; наружный диаметр газопровода – 720 мм; толщина стенки – 11;9;8 мм; пропускная способность (при рабочих условиях) – 568 870 куб. м/час; максимальное давление газа в трубопроводе – 5,4 Мпа, сроком действия до 13.12.2014 (т. 1, л. д. 10).

Распоряжением общества от 31.12.2013 № 689 «Об утверждении акта приемочной комиссии по приемке законченного строительством объекта "Реконструкция газопровода "Кореновск – Динская". 1 этап» утвержден акт приемочной комиссии, объект принят на баланс общества в составе основных средств (т. 1, л. д. 11).

27 июня 2023 года общество обратилось в департамент с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 13.12.2013 № RU23-259 в связи с необходимостью продления срока действия данного разрешения (т. 1, л. д. 9).

Решением, изложенным в письме от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23, департамент отказал обществу в продлении срока разрешения на строительство от 13.12.2013 № RU23-259. Отказ мотивирован тем, что срок окончания строительства объекта – декабрь 2014 года. В соответствии с частью 20 статьи 51 Градостроительного кодекса, в редакции от 24.11.2014, срок разрешения на строительство мог быть продлен по заявлению застройщика, поданному не менее чем за 60 дней до истечения срока действия такого разрешения. В предусмотренный законом срок такое заявление в департамент не поступило (т. 1, л. д. 8).

Считая решение департамента об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство незаконным, нарушающим права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 данного кодекса).

По правилам части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Кодекса для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Выдача разрешений на строительство объектов, расположенных на территориях поселений, относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений (пункт 5 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса, подпункт 20 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с названным кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 19 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, за исключением случаев, если такое разрешение выдается в соответствии с частью 12 настоящей статьи. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.

Согласно части 21.14 статьи 51 Градостроительного кодекса в срок не более чем семь рабочих дней со дня получения заявления застройщика о внесении изменений в разрешение на строительство (в том числе в связи с необходимостью продления срока действия разрешения на строительство) уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы принимают решение о внесении изменений в разрешение на строительство или об отказе во внесении изменений в такое разрешение с указанием причин отказа.

Основания отказа во внесении изменений в разрешение на строительство приведены в части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Нормами статьи 51 Градостроительного кодекса, в действовавшей в момент выдачи обществу разрешения на строительство редакции (13.12.2013) предусматривалась выдача разрешения на строительство на предусмотренный проектом организации строительства срок (часть 19). Этот срок мог быть продлен выдавшим разрешение на строительство органом по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. Законодатель устанавливал только одно основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство – строительство не начато до истечения срока подачи названного заявления (часть 20).

Законом № 342-ФЗ часть 20 статьи 51 Градостроительного кодекса признана утратившей силу, часть 21.15 статьи 51 данного кодекса дополнена пунктом 8, согласно которому подача заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия разрешения на строительство является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. Данные изменения вступили в силу со дня официального опубликования Закона № 342-ФЗ – с 04.08.2018 (часть 2 статьи 27 данного закона).

При этом частью 7 статьи 4 Закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ, в редакции Федерального закона от 02.08.2019 № 283-ФЗ, до 01.01.2020 допускалась возможность подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство менее чем за десять рабочих дней до истечения срока его действия. В удовлетворении такого заявления не могло быть отказано при условии, что со дня истечения срока действия разрешения на строительство до дня получения заявления застройщика о внесении в это разрешение изменений прошло не более трех лет. Превышение этого трехлетнего срока квалифицируется в судебной практике как безусловное основание для отказа в удовлетворении заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с необходимостью продления срока его действия (определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.03.2020 № 301-ЭС20-2924).

Пунктом 1 части 10 статьи 4 Закона № 191-ФЗ (на который сослался апелляционный суд) предусмотрено, что до 01.01.2025 в отношении объектов капитального строительства, разрешения на строительство которых выданы до 01.01.2023 и по которым не выданы разрешения на ввод их в эксплуатацию, положения пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса не применяются.

Однако надлежит признать правомерной позицию департамента, согласно которой неприменение пункта 8 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса не свидетельствует о возможности застройщика обратиться за внесением изменений, спустя девять лет со дня истечения действия разрешения на строительство (определение Верховного Суда Российской Федерации от 25.03.2020 № 301-ЭС20-2924).

Разрешение на строительство выдано обществу 13.12.2013 сроком действия – до 13.12.2014. По прошествии девяти лет общество обратилось с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство (реконструкцию) объекта, завершение которой предполагалось в декабре 2014 года, что подтверждается извещением о начале строительства от 23.12.2013 № 1 (т. 1, л. <...>).

В этой связи кассационная коллегия полагает, что суд первой инстанции правильно разрешил настоящий спор, признав законным решение департамента, изложенное в письме от 30.06.2023 № 71-08-01-5640/23, об отказе заявителю во внесении изменений в разрешение на строительство от 13.12.2013 № RU23-259, поэтому у апелляционного суда не имелось оснований для отмены судебного решения.

Учитывая изложенное, в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 Кодекса, апелляционное постановление от 28.06.2024 следует отменить, решение от 29.02.2024 – оставить в силе как законное и обоснованное.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 



ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2024 по делу № А32-53050/2023 отменить. Оставить в силе решение Арбитражного суда Краснодарского края от 29.02.2024.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий

И.В. Сидорова



Судьи

В.А. Анциферов

Р.Г. Калуцких