АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-43707/2019

Дело № А57-17880/2017

г. Казань

28 марта 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 марта 2019 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Мосунова С.В.,

судей Топорова А.В., Закировой И.Ш.,

в отсутствие:

лиц, участвующих в деле – извещены надлежащим образом,

рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу  общества с ограниченной ответственностью «Гриф-Р» 

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2018 (председательствующий судья Комнатная Ю.А., судьи Землянникова В.В., Смирников А.В.) 

по делу № А57-17880/2017

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Гриф-Р» (ОГРН 1026402671790, ИНН 6450027807), о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, заинтересованные лица: Администрация муниципального образования «Город Саратов» (ОГРН 1036405000280, ИНН 6450011003; 410031), Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству (ОГРН 1126450007155, ИНН 6450056004), Комитет по управлению имуществом г. Саратова (ОГРН 1026402195511, ИНН 6450003860), Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» в лице филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Саратовской области,

УСТАНОВИЛ:

в  Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с  ограниченной ответственностью «Гриф-Р» (далее – заявитель, ООО  «Гриф-Р») с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании незаконным решения Администрации муниципального образования «Город Саратов» (далее – Администрация, административный орган), выраженное в  уведомлении № 02-02-20/741 от 26.07.2017, об отказе обществу с  ограниченной ответственностью «Гриф-Р» в выдаче разрешения на ввод объекта - жилого дома (2-ая очередь строительства) на земельном участке площадью 3631  кв.м. с  кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им. Чапаева В.И. в эксплуатацию; об обязании Администрации муниципального образования «Город Саратов» выдать обществу с  ограниченной ответственностью «Гриф-Р» разрешение на ввод объекта - жилого дома (2-ая очередь строительства) на земельном участке площадью 3631 кв.м. с кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им. Чапаева В.И. в эксплуатацию.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены - Администрация муниципального образования «Город Саратов» (далее – Администрация), Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству, Комитет по управлению имуществом г. Саратова в лице филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по Саратовской области, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии».

Решением от 28.03.2018, с учетом определения об исправлении опечатки от 23.03.2018, Арбитражный суд Саратовской области признал незаконным решение Администрации муниципального образования «Город Саратов», выраженное в уведомлении № 02-02-20/741 от 26.07.2017, об отказе в выдаче обществу с ограниченной ответственностью «Гриф-Р» разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - жилого дома (2-ая очередь строительства) на земельном участке площадью 3631 кв.м. с кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им Чапаева В.И. Суд обязал Администрацию муниципального образования «Город Саратов» выдать обществу с ограниченной ответственностью «Гриф-Р» разрешение на ввод объекта в эксплуатацию - жилого дома (2-ая очередь строительства) на земельном участке площадью 3631 кв.м. с кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им Чапаева В.И.

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2018 решение Арбитражного суда Саратовской области от 28.03.2018 отменено в части удовлетворения заявленных требований ООО «Гриф-Р», принят в отмененной части новый судебный акт, которым в удовлетворении требований ООО «Гриф-Р» отказано. 

Общество с ограниченной ответственностью «Гриф-Р», не согласившись с принятым судебным актом, обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просит постановление апелляционной инстанции отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение норм процессуального права. По мнению заявителя, судебный акт вынесен при недоказанности имеющихся в деле обстоятельствах; суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что основания отказа в выдаче разрешения на  ввод в эксплуатацию являются незаконными и права и законные интересы заявителя.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 09 часов 45 минут 21 марта 2019 года 

В соответствии со статьями 156, 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена судебной коллегией в отсутствие представителей участвующих в деле лиц, извещённых надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Проверив законность обжалованного по делу судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия кассационной инстанции приходит к выводу о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого судебного акта с  направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, в связи с нарушением норм материального и процессуального права и не соответствием выводов, содержащихся в обжалуемых решении, постановлении, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, ООО «Гриф-Р» обратилось в Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - многоэтажного жилого дома и административного здания на земельном участке площадью 3631 кв.м. с кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им Чапаева В.И. (2-ая очередь строительства).

Администрация муниципального образования «Город Саратов», рассмотрев указанное заявление, направила уведомление № 02-02-20/741 от 26.07.2017, в котором отказала обществу с ограниченной ответственностью «Гриф-Р» в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - многоэтажного жилого дома и административного здания на земельном участке площадью 3631 кв.м. с кадастровым номером 64:48:050304:1, расположенном по адресу: г. Саратов, пересечение улиц им. Шевченко Т.Г. и им. Чапаева В.И.

Полагая, что отказ администрации муниципального образования «Город Саратов», выраженный в уведомлении № 02-02-20/741 от 26.07.2017 нарушает права и законные интересы, ООО «Гриф-Р» обратилось в арбитражный суд заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

По правилам части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Учитывая соответствующее правовое регулирование, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, руководствовался тем, что строительство осуществлялось на земельном участке, предоставленном для строительства указанного объекта; право пользования им у заявителя не прекращено; объект построен на основании разрешения на строительство, выданного органом местного самоуправления; оценив заключение судебной экспертизы, пришел к выводу, что строительство осуществлено с соблюдением требований проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; не получение от органа государственного строительного надзора испрошенного заключения  о соответствии построенного объекта недвижимого имущества требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов по правилам части 6.1 статьи 55 Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не может являться основанием отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. 

Оценив заключение эксперта, суд пришел к выводу, что многоэтажный жилой дом проектировался и строился как многоэтажный жилой дом и административное здание (2-ая очередь строительства); административное здание построено и введено в эксплуатацию; мероприятия по благоустройству прилегающей территории согласно разделу проектной документации «схема планировочной организации земельного участка» по объекту выполнены на 100%; технико-экономические характеристики объекта, указанные в техническом паспорте от 27.09.2016, выполненном Государственным унитарным предприятием «Саратовское областное Бюро Технической Инвентаризации и оценки недвижимости», параметрам построенного объекта капитального строительства проектной документации и требованиям, установленным в разрешении на строительство, соответствуют.

По результатам рассмотрения спора суд признал незаконным отказ и обязал выдать заявителю испрашиваемое разрешение.

Суд апелляционной инстанции, отменяя судебный акт, исходил из  указания закона (пункт 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ) о  документе, подлежащим представлению для целей получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, отметив, что предоставление заключения органа государственного строительного надзора о  соответствии построенного объекта капитального строительства установленным требованиям является обязательным, не может быть заменено экспертным заключением, и пришел к выводу, что отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является правомерным.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтены и не приняты во внимание следующие обстоятельства и правовое регулирование.

Согласно части  1 статьи  55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в  полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к  строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Вопросы выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства регламентированы в статье  55 ГрК РФ, в том числе по перечню документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (часть 3), установлены основания для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения (часть 6), а так же исключения из общего правила для отказа в выдачи испрашиваемого разрешения (часть 6.1).

В соответствии с пунктом 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо предоставление заключения государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

По правилам пункта 1 части 6 статьи 55 ГрК РФ отсутствие документов, предусмотренных, в том числе частью 3 статьи, является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Между тем, указанное правило имеет исключение, содержащееся в  части 6.1. статьи, согласно которому неполучение органом местного самоуправления заключения органа государственного строительного надзора не может являться основанием для отказа в выдаче заявителю разрешения на ввод построенного им объекта капитального строительства.

Пунктом  5 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 (далее также - Положение), установлено, что государственный строительный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на  осуществление регионального государственного строительного надзора.

В пункте 8 Положения № 54 установлено, что государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Как установлено судом апелляционной инстанции Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, являющееся органом государственного строительного надзора в отношении спорного объекта строительства, было извещено о начале выполнения работ; государственный строительный надзор за соблюдением строительных норм и правил проводился, уполномоченным органом осуществлялись проверки, выдавались предписания, сведения о выполнении 4 этапов работ в Министерстве не поступали. Заказчик (застройщик) строительства ООО «Гриф-Р» извещение об окончании строительства объекта в Министерство не направлял. Заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации не выдавалось.

Суд апелляционной инстанции, приняв во внимание указанные обстоятельства, пришел к выводу, что поскольку ООО «Гриф-Р» не представило заключение Министерства о соответствии объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, оспариваемый отказ орган местного самоуправления является законным.

 Однако, судом апелляционной инстанции не было принято во внимание, что из системного толкования положений пунктов 3 и 4 части 6 и части 6.1 статьи 55 ГрК РФ, орган местного самоуправления, не получив запрошенные документы, в том числе и об итогах государственного строительного надзора, не вправе отказать в выдаче испрашиваемого разрешения по причине их неполучения, но вправе отказать в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, установив несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство и (или) несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации. То есть орган местного самоуправления, реализуя свои полномочия, предусмотренные пунктами 3 и 4 части 6 статьи 55 ГрК РФ, вправе самостоятельно устанавливать указанные основания к отказу в выдаче разрешения.

Как следует из содержания оспариваемого отказа (пункт 3) орган местного самоуправления, реализовал свои полномочия и сделал выводы о несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство и (или) несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации.

Таким образом, указанные основания по правилам части 4 статьи 200 АПК РФ, должны быть предметом оценки судов на предмет законности. 

Указанные основания отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, были признаны судом первой инстанции неправомерными, в том числе по результатам оценки по правилам статьи 71 АПК РФ заключения судебной экспертизы. Экспертом сделан вывод, что строительство осуществлено с соблюдением требований технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; технико-экономические характеристики объекта, указанные в техническом паспорте от 27.09.2016, выполненном Государственным унитарным предприятием «Саратовское областное Бюро Технической Инвентаризации и оценки недвижимости», параметрам построенного объекта капитального строительства проектной документации и требованиям, установленным в разрешении на строительство соответствуют.

Между тем, судом апелляционной инстанции со ссылкой на положений пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ был сделан вывод о недопустимости заключения эксперта в качестве доказательства, подтверждающего соответствие построенного объекта требованиям законодательства.

Однако указанный вывод суда апелляционной инстанции сделан при неправильном применении норм материального и процессуального права. 

В соответствии с положениями статьи 82 АПК РФ для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

Суд первой инстанции с учетом предмета и оснований заявленных требований, оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплутатацию пришел к выводу, что для разъяснения возникающих вопросов при разрешении спора требуются специальные знания в области строительства, назначив проведение судебной строительно-технической экспертизы. 

Экспертное заключение принято судом первой инстанции в качестве допустимого доказательства незаконности доводов, изложенных в оспариваемом отказе, а не в качестве замены заключения государственного строительного надзора, неполучение которого органом местного самоуправления по правилам части 6.1. статьи 55 ГрК РФ не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Заключение судебной экспертизы, полученное с соблюдением требований закона, по результатам оценки по правилам статьи 71 АПК РФ может быть принято судом и положено в основу выводов об обстоятельствах, подлежащих установлению при рассмотрении спора, однако при неправильном применении норм прав было признано судом апелляционной инстанции недопустимым доказательством. Оценка экспертному заключению без применения положений пункта 9 части 3 статьи 55 ГрК РФ, судом апелляционной инстанции не дана.

Суд первой инстанции правильно руководствовался, положениями  части  6.1 статьи  55 ГрК РФ, согласно  которым неполучение (несвоевременное получение) документов, запрошенных в соответствии с частью  3.2 статьи 55 ГрК РФ, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Исходя из смысла и содержания названных норм права можно сделать вывод о том, что в случае неполучения заключения в  установленный срок, административный орган не вправе отказать в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Между тем, в пункте 1.2. оспариваемого Уведомления в качестве оснований для отказа в выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию указано неполучение необходимой информации из Министерства к установленному сроку, что противоречит требованиям части 6.1. статьи 55 ГрК РФ.

Судом апелляционной инстанции установлено, что государственный строительный надзор осуществлялся, в рамках которого проводились проверки и выдавались предписания застройщику, однако не был завершен по причине не уведомления застройщиком о завершении этапов работ.

Однако, орган местного самоуправления пределах своей компетенции самостоятельно дал оценку соблюдению требований технических регламентов и проектной документации, а так же разрешения на строительство, что и было предметом обжалования и проверки суда первой инстанции. Судом апелляционной инстанции оценка указанным обстоятельствам и доказательствам не дана.

Учитывая указанные обстоятельства, установленные в рамках настоящего дела, положения части  6.1 статьи  55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проведение государственного строительного надзора, наличие заключения судебной экспертизы о соответствии выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, вопрос о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не может быть разрешен, основываясь только на формальном подходе. 

Предметом судебного установления, исходя их предмета спора, должно быть, в том числе и выполнение строительства объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Формальный подход административного органа и суда апелляционной инстанции к решению возникшей ситуации в данном деле, может привести к нарушению баланса частных и публичных интересов, а также нарушить основополагающие принципы, гарантированные статьей 2 Конституции Российской Федерации.

С учетом изложенного, выводы суда апелляционной инстанции сопряжены с неправильным применением норм материального и процессуального права,  суд, отказывая в требованиях не выяснил все фактические обстоятельства по делу, имеющие существенное значение для принятия правильного решения. В связи с чем обжалуемый судебный акт подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд, поскольку суд кассационной инстанции не вправе устанавливать и оценивать обстоятельства, которые не установлены и не оценены судами первой и апелляционной инстанций.

При новом рассмотрении суду апелляционной инстанции следует учесть данные судом кассационной инстанции указания, нормативное регулирование правоотношений, возникающих при рассмотрении вопроса о выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию, исходя из оснований отказа, изложенных в уведомлении, дать им правовую оценку на предмет законности, дать надлежащую правовую оценку доводам и всем доказательствам, исходя из оснований и предмета требований,  и с соблюдением норм материального и процессуального права принять законный акт по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.10.2018 по делу № А57-17880/2017 отменить. 

Дело № А57-17880/2017 направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в двухмесячный срок.

 

Председательствующий судья						 С.В. Мосунов

 

Судьи									А.В. Топоров 

 

И.Ш. Закирова