АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_____________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А85-36/2022

г.Калуга

10 декабря 2024 года

Резолютивная часть объявлена 26 ноября 2024 г.

Полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2024 г.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи Стрегелевой Г.А.,

судей Ключниковой Н.В., Смолков С.И., 

в отсутствие представителей Федерального бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Донецкий государственный университет» (ИНН 

<

***>), Министерства финансов Донецкой Народной Республики, Министерства образования и науки Донецкой Народной Республики, надлежаще извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Федерального бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Донецкий государственный университет» на решение Арбитражного суда Донецкой Народной Республики от 09.06.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2024 по делу №А8536/2022,

у с т а н о в и л:

Федеральное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Донецкий государственный университет» (далее- учреждение, университет, ДонГУ, ранее –государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Донецкий национальный университет») обратилось в Арбитражный суд Донецкой Народной Республики с заявлением (с учетом уточненных требований) о признании недействительными представления от 25.08.2021 №20-07.1/2794 и предписания от 24.12.2021 №2007.1/5364 Республиканского казначейства Донецкой Народной Республики (далее- казначейство).

К участию в деле в качестве соответчика судом привлечено министерство финансов Донецкой Народной Республики (далее –Минфин ДНР), так как в соответствии с Указом Главы Донецкой Народной Республики от 30.12.2022 №86 с 01.01.2023 в связи упразднением Республиканского казначейства Донецкой Народной Республики функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Министерству финансов Донецкой Народной Республики. 

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, министерства образования и науки Донецкой Народной Республики.

Решением Арбитражного суда Донецкой Народной Республики от 09.06.2023 по делу №5а/200/36/2022, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2024, заявленные требования удовлетворены частично. Представление от 25.08.2021 №20-07.1/2794 и предписание от 24.12.2021 №20-07.1/5364 признаны недействительными в части возмещения недополученных бюджетом финансовых ресурсов в результате неисполнения решения Верховного Суда Донецкой Народной Республики от 25.12.2018 по делу №55/100/695/2018 о частичном исполнении требования Министерства финансов Донецкой Народной Республики об устранении нарушений от 01.06.2018 № 08-07/2676 по результатам плановой ревизии финансово-хозяйственной деятельности университета на общую сумму 602630 руб. В удовлетворении остальной части требований отказано. С казначейства в пользу университета взысканы расходы по уплате судебного сбора в размере 400 руб.; с университета в пользу Республиканского центра судебных экспертиз при Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики взыскано 75000 руб. за проведение экономической экспертизы и в пользу казначейства - 25 000 руб. расходов по оплате экономической экспертизы. 

Не согласившись с судебными актами в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительными предписания и представления казначейства в части возмещения завышенных расходов на оплату труда вследствие необоснованного установления доплат за работу в тяжелых, особо тяжелых и вредных условиях труда при отсутствии аттестации рабочих мест за период с 01.07.2019 по 31.03.2020 в общей сумме 1767223,28 руб. и излишнего начисления и уплаты единого социального налога в сумме 494822,51 руб., университет обратился в суд округа с кассационной жалобой, в которой, указывая на нарушение судами норм материального права, не соответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, не исследование имеющихся в материалах дела документов финансово-хозяйственной деятельности ДонГУ, просит отменить решение и постановление судов в обжалуемой части и принять новое решение о признании недействительными представления и предписания казначейства в оспоренной части.

По мнению подателя жалобы, суды неправильно применили к спорным правоотношениям, возникшим при осуществлении государственного надзора в сфере бюджетных отношений, Закон Донецкой Народной Республики от 01.09.2015 № 76-IНС «О государственном надзоре в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон ДНР №76-IНС), поскольку плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности ДонГУ проводилась в период с 03.03.2021 по 28.12.2021, следовательно, казначейство должно было руководствоваться не только положениями статей 123-128 Закона Донецкой Народной Республики от 28.09.2019 № 46-IIHC «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Донецкой Народной Республике» (далее – Закон ДНР №46-IIHC), но и соблюдать требования, установленные статьей 4 Закона ДНР №76-IНС; судами не принято во внимание несоответствие оспоренных ненормативных актов казначейства требованиям, предусмотренным частями 1 и 2 статьи 129 Закона №46-IIНС, предписание вынесено с нарушением процессуального срока, предусмотренного Правилами осуществления Республиканским казначейством Донецкой Народной Республики полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, утвержденными постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 27.12.2019 № 42-8 (далее – Правила № 42-8).

Университет считает, что судами не обоснованно не принято во внимание, что доплаты за работу в тяжелых, особо тяжелых и вредных условиях труда работникам ДонГУ выплачивались на основании Инструкции №102, поскольку Министерство образования и науки ДНР не приняло в установленном порядке ненормативный правовой акт, регулирующий конкретные условия оплаты труда и размеры должностных окладов работников подведомственных учреждений и организаций с учетом сложности, ответственности и специфики их работ; согласно пункту 33 Инструкции №102 спорные доплаты могут быть установлены руководителем организации работникам, занятым на работах с тяжелыми и вредными условиями труда, в размере до 12% тарифной ставки (должностного оклада) и с особо тяжелыми и вредными условиями – до 24%, при этом перечень работ предусмотрен приложением №9 к названной инструкции, а также предусмотрено, что доплаты устанавливаются по результатам аттестации рабочих мест или оценки условий труда (т.е. два альтернативных способа установления доплат). Оценка условий труда проведена университетом в соответствии с пунктом 33 Инструкции №102 в 2017,2018-2020гг., соответствующие материалы были представлены при рассмотрении возражений на акт выездной ревизии.

К моменту рассмотрения кассационной жалобы отзыв от Минфина ДНР в суд округа не поступил.

В поступившем в суд 02.12.2024 отзыве на кассационную жалобу министерство просит оставить судебные акты без изменения, считая доводы подателя жалобы необоснованными.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее- АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 АПК РФ в обжалуемой части исходя из доводов, заявленных в кассационной жалобе, суд округа не находит оснований для отмены решения и постановления судов.

Как установлено судами, подтверждено материалами дела, на основании приказа от 03.03.2021 № 328 с учетом изменений, внесенных приказами от 15.03.2021 № 359, от 18.06.2021 № 601, в соответствии с пунктом 13 Плана контрольных мероприятий Республиканского казначейства ДНР по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений на 2021 год, утвержденного 05.10.2020 руководителем Казначейства, программой плановой ревизии, утвержденной руководителем Казначейства 03.03.2021, в период с 04.03.2021 по 01.07.2021 казначейством проведена плановая выездная ревизия финансово-хозяйственной деятельности Университета за период с 01.07.2019 по 28.02.2021, по результатам которой составлен акт от 07.07.2021 № 83/23.

Ревизией казначейства установлено, в том числе, использование университетом бюджетных средств с нарушением действующего законодательства (нарушение приложения №9 к Инструкции о порядке исчисления заработной платы работникам образования, утвержденной приказом Министерства образования Украины от 15.04.1993 №102 (далее- Инструкция №102), пункта 10.1 Порядка проведения аттестации рабочих ест по условиям труда на территории Донецкой Народной Республики, утвержденной постановлением Совета Министров ДНР от 31.05.2016 №7-25 (далее- Порядок №7-25), пункта 5.3 Методических рекомендаций по проведению аттестации рабочих мест по условиям труда, утвержденных приказом Министерства труда и социальной политики ДНР от 25.12.2017 №137/5/2322, на общую сумму 2262045,79 руб., а именно завышение расходов на оплату труда за счет необоснованного установления доплат за работу в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда в период с 01.07.2019 по 31.03.2020 на сумму 1767223,28 руб. и, как следствие, излишнее начисление и уплата единого социального взноса в сумме 494822,51 руб. 

Из акта ревизии следует, что на момент завершения ревизии документальное подтверждение наличия рабочих мест с тяжелыми и вредными условиями труда, проведения аттестации рабочих мест согласно постановлению Совета Министров ДНР от 31.05.2016 №7-25 не представлено; факт доплат к должностному окладу за работу во вредных и тяжелых условиях установлен, доплаты включены в коллективный договор на основании пункта 33 Инструкции №102.

Университетом были предоставлены возражения от 16.07.2021 к Акту ревизии. 

Отчет о результатах контрольного мероприятия в университете с приложением возражений, направленных университетом письмом от 16.07.2021 № 3751/01-27/15, а также проект заключения на возражения рассмотрены на заседании контрольной комиссии казначейства 11.08.2021 с участием представителей университета.

Заключение на возражения утверждено протоколом заседания контрольной комиссии казначейства от 20.08.2021 № 86. 

Руководителем казначейства принято решение утвердить отчет, направить в адрес Университета представление об устранении выявленных нарушений, а также заключение на возражения объекта контроля. Заключение на возражения к Акту ревизии направлено Университету Казначейством 17.09.2021. 

25.08.2021 казначейством в адрес Университета вынесено представление № 20-07.1/2794, в котором потребовано устранить бюджетные нарушения, а также принять меры по устранению их причин и условий, в том числе, в части возмещения завышенных расходов на оплату труда вследствие необоснованного установления доплат за работу в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда при отсутствии аттестации рабочих мест за период с 01.07.2019 по 31.03.2020 на сумму 1 767 223,28 руб. и излишнего начисления и уплаты единого социального взноса в сумме 494 822,51 руб.; пунктом 2 представления установлен срок рассмотрения требований – до 25.09.2021.

Представление получено 31.08.2021 и 20.09.2021 университет обратился к руководителю казначейства с жалобой, в которой просил ее рассмотреть и в срок до 24.09.2021 отменить представление №20-07-1/2794.

Поскольку представление №20-07-1/2794 университетом не исполнено, 24.12.2021 Казначейством вынесено предписание № 20-07.1/5364 (получено заявителем 28.12.2021) об устранении в срок 25.01.2022 бюджетных нарушений, а также принятии мер по устранению их причин и условий, в том числе, в части возмещения завышенных расходов на оплату труда вследствие необоснованного установления доплат за работу в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда при отсутствии аттестации рабочих мест за период с 01.07.2019 по 31.03.2020 на сумму 1 767 223,28 руб. и излишнего начисления и уплаты единого социального взноса в сумме 494822,51 руб.

Не согласившись с представлением №20-07-1/2794 и предписанием №2007.1/5364, университет обратился в арбитражный суд с ответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований университета по оспариваемому эпизоду, суд первой инстанции, учитывая отсутствие нарушений порядка проведения ревизии финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения (ДонГУ) Республиканским казначейством ДНР, уполномоченным на проведение плановых контрольных мероприятий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений в соответствии со статьей 128 Закона ДНР № 46-IIРС, Правилами № 42-8, оценив по правилам статьи 71 с учетом положений частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ оспоренные университетом представление и предписание, а также доказательства, представленные участниками процесса в обоснование своих доводов и возражений, заключение эксперта от 16.12.2022 №1041/24 по результатам судебной экономической экспертизы, руководствуясь статьями 5, 15 Закона ДНР от 06.03.2015 № 19-IHC «Об оплате труда», положениями Инструкции №102 с учетом приложения №9 к ней, пришел к выводу о не подтверждении университетом наличия законных оснований для осуществления доплат работникам университета, занятым на работах с тяжелыми и особо тяжелыми и вредными условиями труда, в связи с чем, признал по данному нарушению представление и предписание казначейства законным.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился.

В соответствии с положениями статей 286 и 288 АПК РФ основаниями для отмены вступивших в законную силу решения и постановления арбитражного суда первой и апелляционной инстанций являются несоответствие выводов суда, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа таких оснований не усматривает.

Экономические, правовые и организационные принципы оплаты труда работников, которые находятся в трудовых отношениях, на основании трудового договора с предприятиями, учреждениями, организациями всех форм собственности и хозяйствования, а также с отдельными гражданами и сферы государственного и договорного регулирования оплаты труда на территории Донецкой Народной Республики, в том числе в проверенный казначейством период деятельности ДонГУ, определены Законом Донецкой Народной Республики от 06.03.2015 № 19-IHC «Об оплате труда» (далее - Закон ДНР №19-IHC, Закон ДНР об оплате труда).

Статьей 2 названного Закона ДНР определено, что в структуру заработной платы входит, в том числе, дополнительная заработная плата, представляющая собой вознаграждение за труд сверх установленных норм, за трудовые успехи и изобретательность, и за особые условия труда, включающая доплаты, надбавки, гарантийные и компенсационные выплаты, предусмотренные действующим законодательством; премии, связанные с выполнением производственных заданий и функций.

При этом организация оплаты труда осуществляется на основании: законодательных и других нормативных актов; отраслевых и межотраслевых соглашений и (или) договоров; коллективных договоров; трудовых договоров (статья 5 Закона ДНР №19-IHC).

В соответствии со статьей 15 Закона ДНР № 19-IHC формы и системы оплаты труда, нормы труда, расценки, тарифные сетки, схемы должностных окладов, условия введения и размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений и других поощрительных, компенсационных и гарантийных выплат устанавливались предприятиями в коллективном договоре с соблюдением норм и гарантий, предусмотренных законодательством Донецкой Народной Республики, отраслевыми, межотраслевыми соглашениями. 

При этом, конкретные размеры тарифных ставок (окладов) и сдельных расценок рабочим, должностных окладов служащим, а также надбавок, доплат, премий и вознаграждений устанавливаются с учетом требований, предусмотренных частью первой настоящей статьи (абзац 3 статьи 15 Закона ДНР об оплате труда). 

Оплата труда работников учреждений и организаций, которые финансируются из бюджета, осуществляется в пределах выделенных лимитов бюджетных ассигнований в соответствии с законом о Республиканском бюджете Донецкой Народной Республики на очередной финансовый год (статья 13 Закона ДНР №19-IHC).

Судами установлено, подтверждено университетом, что коллективным договором ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет» на 2009-2010гг предусмотрено, что доплаты и надбавки работникам устанавливаются согласно Положению об оплате труда, при этом доплаты за работу в тяжелых и вредных условиях труда устанавливаются в размере до 12% должностного оклада, за работу в особо тяжелых и особо вредных условиях труда в размере до 24% должностного оклада, а также предусмотрено проведение аттестации рабочих мест по условиям труда 1 раз в пять лет. 

Указанные доплаты включены в коллективный договор, как следует из последовательной правовой позиции университета, на основании пункта 33 Инструкции №102.

В приложении № 9 к Инструкции №102 предусмотрен Порядок дополнительной оплаты за неблагоприятные условия труда в учреждениях и организациях системы образования, а также Положение о порядке установления доплат за неблагоприятные условия труда, в соответствии с которыми доплаты за неблагоприятные условия труда устанавливаются по результатами аттестации рабочих мест или оценки условий труда лицам, непосредственно занятым на работах, предусмотренных Перечнем, а также отраслевыми Типовыми перечнями работ с тяжелыми и вредными, особо тяжелыми и особенно вредными условиями труда, утвержденными в установленном порядке, и начисляются за время фактической занятости работников на таких рабочих местах или в таких условиях труда.

Судами установлено, что, несмотря на то, что университет ссылался в своих возражениях на результаты ревизии, а также в ходе судебного разбирательства, на приказы от 13.10.2017 № 212/07, от 24.10.2017 № 223/07 и от 24.11.2017 № 260/07, которыми соответствующие доплаты были установлены по результатам оценки условий труда, они не были представлены казначейству.

Иные документы, имеющие отношения к соблюдению порядка установления доплат за неблагоприятные условия труда и обоснованности производимых работникам учреждения доплат, университетом ни в казначейство, ни в материалы дела не представлено, учитывая, что казначейство неоднократно требовало их представить (письмом от 11.06.2021 № 20-07.1/1719 (получено 11.06.2021), запросом, полученным 18.06.2021).

Кроме того судами обоснованно принято во внимание, что заключением эксперта по результатам проведенной судебной экономической экспертизы от 16.12.2022 (том 28), эксперт Республиканского центра судебных экспертиз при Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики пришел к выводу, что подтвердить спорные суммы доплат в разрезе каждого сотрудника ГОУ ВПО «ДонНУ» не представилось возможным в связи с отсутствием расшифровки данных приложения №3 к акту ревизии. Заключением эксперта также установлено, что с учетом представленных на экспертизу документов расходы на оплату труда в части доплат за работу в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда за период с 01.07.2019 по 31.03.2020 по 359 работникам университета составили 1 935 313,73 руб., единый социальный взнос – 541887,84 руб. (как указано в экспертом заключении разница между данными исследования и данными расчета ДонНУ в сторону увеличения образовались в результате отсутствия информации в штатных расписаниях по 4 работникам, корректировки начислений заработной платы за предыдущие периоды и иным причинам).

Оценив представленные университетом доказательства, проверив выводы казначейства, послужившие основанием для требования к возмещению в оспоренных представлении и предписании суммы завышенных расходов на оплату труда вследствие необоснованного установления доплат за работу в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда при отсутствии аттестации рабочих мест за период с 01.07.2019 по 31.03.2020 на сумму 1 767 223,28 руб. и излишнего начисления и уплаты единого социального взноса в сумме 494822,51 руб., суды пришли к выводу о том, что факт вмененного нарушения материалами ревизии подтвержден, университетом не опровергнут.

Отклоняя довод заявителя жалобы о том, что Инструкцией №102 предусмотрено два альтернативных способа определения условий труда в тяжелых и особо тяжелых и вредных условиях труда и университетом проведена специальная оценка условий труда, о чем представлены соответствующие документы с возражениями на акт ревизии, суд округа учитывает, что судами установлено, следует из материалов дела, что в коллективном договоре учреждение предусмотрело аттестацию рабочих мест, а соответствующие документы не представило, при этом специальная оценка условий труда производится в отношении конкретного работника.

Суды дали оценку доводам университета, приведенным также в кассационной жалобе, о допущенных, по его мнению, нарушениях при проведении контрольного мероприятия, оформлении представления и предписания, пришли к выводу, что в данном случае доводы заявителя излишне формализованы.

Суд округа отмечает, что, указывая на неправильное применение судами статей 123-128 Закона ДНР №46-IIHC, несоблюдение казначейством требований, установленные статьей 4 Закона ДНР №76-IНС, на несоответствие оспоренных ненормативных актов казначейства требованиям, предусмотренным частями 1 и 2 статьи 129 Закона №46-IIНС, податель кассационной жалобы не приводит конкретных доводов о несоответствии выводов судов названным нормам права применительно к фактическим обстоятельствам спора.

Приведенные в кассационной жалобе доводы являлись предметом рассмотрения в судах первой и апелляционной инстанций, не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права и несоблюдении ими норм процессуального права, а сводятся к переоценке установленных обеими судебными инстанциями обстоятельств дела и имеющихся доказательств, что в силу статьи 286 АПК РФ не отнесено к компетенции суда кассационной инстанции. Иных доводов, опровергающих выводы судов обеих инстанций, кассационная жалоба не содержит.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа приходит к выводу о том, что судебные акты в обжалованной ДонГУ части приняты с правильным применением норм материального права и соблюдением процессуального законодательства, в связи с чем, в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Донецкой Народной Республики от 09.06.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда 21.02.2024 по делу №А85-36/2022 в обжалуемой части оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

 Г.А. Стрегелева

Судьи

Н.В. Ключникова

 С.И. Смолко