АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

24 декабря 2019 года                                                          Дело № А74-7637/2019

Резолютивная часть решения объявлена 24 декабря 2019 года.

Мотивированное решение изготовлено 17 декабря 2019 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой,

при ведении протокола судебного заседания секретарём ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Черногорску (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконным решения от 7 июня 2019 года по делу №31-А-18 и недействительным предписания от 7 июня 2019 по делу №31-А-18,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора индивидуального предпринимателя ФИО2 (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

администрации города Черногорска (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).

В судебном заседании принимали участие: 

от заявителя – ФИО3 на основании доверенности от 21.10.2019 №20, диплом, служебное удостоверение;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия – ФИО4 на основании доверенности от 19.08.2019 №04-8091, служебное удостоверение; 

третье лицо – ФИО2, паспорт;

от администрации города Черногорска – ФИО5 на основании доверенности от 09.06.2017, паспорт; ФИО6 на основании доверенности от 02.06.2017, паспорт.

Отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Черногорску (далее – отдел, ОМВД России по г. Черногорску) обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее-антимонопольный орган, управление) незаконным решения от 7 июня 2019 года по делу №31-А-18 и недействительным предписания от 7 июня 2019 по делу №31-А-18.

Определением арбитражного суда от 10 июля 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечён индивидуальный предприниматель ФИО2.

Определением арбитражного суда от 11 сентября 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена администрация города Черногорска.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель антимонопольного органа просил в удовлетворении требований отказать.

Представители администрации поддержали позицию антимонопольного органа.

ФИО2 поддержал ранее изложенную позицию.

Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

15.05.2018 в адрес управления поступила жалоба ИП ФИО2 о наличии признаков нарушения законодательства о защите конкуренции на рынке ритуальных услуг в г. Черногорске. В заявлении указано, что должностными лицами ОМВД России по                        г. Черногорску – участковыми уполномоченными для транспортировки тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг вызывается ритуальная служба «Некрополь», принадлежащая ИП ФИО7, после чего работники данной службы навязывают ритуальные услуги родственникам умершего, в том числе и транспортировку тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг (т1 л65).

04.07.2018 антимонопольным органом в адрес начальника ОМВД России по                           г. Черногорску направлен запрос о предоставлении информации в связи с поступившим обращением о нарушении законодательства о защите конкуренции (т2 л62).

Согласно ответу, представленному ОМВД России по г. Черногорску 18.07.2019, доставка тел в морг осуществляется компаниями, оказывающими ритуальные услуги в                   г. Черногорске, вызов указанных компаний осуществляется родственниками самостоятельно. В случае обращения к сотрудникам ОМВД граждан об оказании помощи и предоставлении сведений о службах и компаниях, осуществляющих доставку тел умерших в морг, гражданам выдаётся визитка, в которой указаны номера телефонов без обозначения компаний. Номера телефонов, внесённых в указанную визитку включены в неё из писем, поступивших в ОМВД России по г. Черногорску от компаний, оказывающих ритуальные услуги (т2 л63).

По результатам рассмотрения заявления антимонопольным органом на основании статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) выдано предупреждение № 19-П-18 от 15.08.2018 о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (т2 л91).

Как следует из предупреждения, в связи с наличием в действиях ОМВД России по                 г. Черногорску признаков нарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, управление предупредило ОМВД о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения указанных положений названного Закона, для чего необходимо:

1.  ОМВД России по г. Черногорску прекратить действия, направленные на вызов ритуальных служб для оказания услуг родственникам (близким людям) умершего (погибшего) по транспортировке тел в морг.

Действия, указанные в пункте 1 предупреждения, необходимо совершить в срок, не превышающий 10 дней со дня получения предупреждения.

2. Принять исчерпывающие меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тела умершего (погибшего) для проведения судебно-медицинской экспертизы из внебольничных мест в морг.

Действия, указанные в пункте 2 предупреждения, необходимо совершить в срок, не позднее 31.10.2018.

Письмом от 19.10.2018 № 28540 ОМВД России по г. Черногорску (т2 л97) сообщил антимонопольному органу, что по пункту 1 предупреждения с 2018 года в постановлениях о назначении медицинской экспертизы должностными лицами не указываются координаты ритуальных служб, также руководством ОМВД России по г. Черногорску строго указано сотрудникам на недопущение данных действий в своей деятельности. Относительно пункта 2 предупреждения сообщено, что транспортировка тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы из внебольничных мест в морг сотрудниками ОМВД России по г. Черногорску не возможна, поскольку законодательством Российской Федерации не предусмотрен порядок транспортировки тел умерших (погибших) силами сотрудников полиции.

15.11.2018 антимонопольным органом возбуждено дело № 31-А-18 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела (т2 л98).

Определением антимонопольного органа от 15.11.2018 дело № 31-А-18 назначено к рассмотрению на 19.12.2018 (т2 л99). Копия определения получена отделом 26.11.2018.

Определением антимонопольного органа от 19.12.2018 рассмотрение антимонопольного дела № 31-А-18 отложено на 30.01.2019 (т2 л127). Копия определения получена отделом 09.01.2019.

22.01.2019 ОМВД России по г. Черногорску представило в антимонопольный орган дополнительные пояснения (т2 л130).

Определением антимонопольного органа от 30.01.2019 рассмотрение антимонопольного дела № 31-А-18 отложено на 07.03.2019 (т2 л134). Копия определения получена отделом 04.02.2019.

Определением антимонопольного органа от 07.03.2019 продлён срок рассмотрения дела № 31-А-18 и отложено рассмотрение антимонопольного дела на 12.04.2019 (т2 л140). Копия определения получена отделом 27.03.2019.

Определением антимонопольного органа от 12.04.2019 рассмотрение антимонопольного дела № 31-А-18 отложено на 24.05.2019 (т3 л10). Копия определения получена отделом 24.04.2019.

12.04.2019 антимонопольным органом составлено заключение об обстоятельствах дела № 31-А-18 (т3 л2).

24.05.2019 ОМВД России по г. Черногорску представлены письменные возражения на заключение об обстоятельствах дела (т3 л13).

07.06.2019 антимонопольным органом составлен обзор состояния конкурентной среды на товарном рынке организации похорон и предоставление связанных с ним услуг (т3 л18).

24.05.2019 комиссией антимонопольного органа вынесена резолютивная часть решения (т3 л25):

1. Признать ОМВД России по г. Черногорску нарушившим положения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части наделения хозяйствующих субъектов государственной функцией по транспортировке тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования).

2. Выдать ОМВД России по г. Черногорску предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего: до 15.07.2019 принять меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) из внебольничных мест в морг. 

3. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Хакасского УФАС России для возбуждения в отношении должностного лица ОМВД России по г. Черногорску дела об административном правонарушении, предусмотренном статьёй 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. 

Мотивированное решение составлено 07.06.2019 (т3 л26).

07.06.2019 комиссией антимонопольного органа выдано ОМВД предписание (т3 л36), согласно которому ОМВД обязано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно, принять меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) из внебольничных мест в морг.

О выполнении предписания предложено сообщить в адрес антимонопольного органа в срок до 15.07.2019 с документами, подтверждающими прекращение нарушения антимонопольного законодательства.

Копии решения и предписания получены отделом 17.06.2019.

ОМВД России по г. Черногорску, полагая, что оспариваемыми решением и предписанием антимонопольного органа нарушены его права и законные интересы обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд рассмотрел дело в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ и пришёл к следующим выводам.

В соответствии с положениям частей 1, 4 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создаёт иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и предписаний органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого решения и предписания или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение и предписание, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемые решение и предписание права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту, наличия у ответчика полномочий на принятие оспариваемого решения                     и предписания, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на управление. Обязанность по доказыванию факта нарушения оспариваемыми решением и предписанием прав и охраняемых законом интересов возлагается на заявителя.

С учётом приведённых норм, а также положений статьи 201 АПК РФ основанием для признания оспариваемых решения незаконным и предписания недействительным является наличие одновременно двух условий: несоответствие решения и предписания закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемыми решением и предписанием прав и законных интересов заявителя.

На основании положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемых решения и предписания производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в них указанным. 

Проверяя полномочия антимонопольного органа, процедуру принятия оспариваемых решения и предписания арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

C учётом пунктов 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 23.07.2015 № 649/15, статей 23, 25.1 Закона о защите конкуренции комиссия управления вправе принимать решения и выдавать обязательные для исполнения предписания в случае выявления фактов нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно пунктам 1.2, 1.4 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утверждённого  Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16 принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Как следует из материалов дела, предупреждение о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения, предусмотренного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдано отделу 15.08.2018 (т2 л91). Срок совершения действий, указанных в пункте 1 предупреждения - в срок, не превышающий 10 дней со дня получения предупреждения, в пункте 2 - не позднее 31.10.2018. Дело по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции возбуждено антимонопольным органом 15.11.2018 (т2 л98), то есть после истечения срока, установленного для добровольного прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и с соблюдением срока, установленного для принятия решения.

Нарушений процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства арбитражным судом не установлено.

По вопросу о законности принятых антимонопольным органом решения и предписания арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдаёт предписания.

В силу части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства закреплён в статье 44 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению (пункт 2 часть 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Оспариваемым решением ОМВД России по г. Черногорску признан нарушившим часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части наделения хозяйствующих субъектов государственной функцией по транспортировке тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования). 

Отделу предписано принять меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) из внебольничных мест в морг.

Антимонопольный орган исходя из анализа положений Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ), Порядка организации и производства судебно-медицинских экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Российской Федерации, утверждённого приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 12.05.2010 № 346н (далее – Порядок № 346н), Порядка проведения патолого-анатомических вскрытий, утверждённого приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 06.06.2013 № 354н (далее – Порядок № 354н), пришёл к выводу, что обязанность осуществления транспортировки тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы в подразделения судебно-медицинской экспертизы трупов лежит на органе или лице, назначившим экспертизу (исследование) трупа, то есть на ОМВД России по г. Черногорску. Транспортировка тел умерших в морги и отделения судебно-медицинской экспертизы относится к государственной функции и не может осуществляться коммерческими организациями. В оспариваемом решении указано, что нарушение выразилось в наделении ОМВД России по г. Черногорску государственной функцией по транспортировке тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) на подведомственной территории муниципального образования      г. Черногорск Республики Хакасия.

Комиссией антимонопольного органа установлено бездействие со стороны ОМВД России по г. Черногорску, выразившееся в неисполнении государственной функции по транспортировке тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования), приводящее к ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг, что также явилось основанием для выдачи предписания.

Заявитель не согласен с вынесенными решением и предписанием по следующим основаниям.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства, по мнению заявителя, обязательно установление у указанного органа соответствующей функции и наделения указанным органом своими функциями и правами хозяйствующих субъектов, установленный частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.    

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 12.01.1996                № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) определены полномочия органов местного самоуправления по организации ритуальных услуг, погребению умерших. В частности закреплено, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела. 

ГОСТ 32609-2014 Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения, утверждённый приказом Росстандарта от 11.06.2014 № 551-ст устанавливает, что под ритуальными услугами понимается результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений. Под ритуальными услугами следует понимать похоронные и мемориальные услуги. 

В пункте 2.3.9 ГОСТа 32609-2014 определено, что в перечень услуг по захоронению относятся, в том числе: транспортирование останков и праха умерших или погибших: Перевозка тел, останков умерших или погибших в места проведения патологоанатомического вскрытия - судебно-медицинской экспертизы и предпохоронного содержания, катафальные перевозки и погрузочно-разгрузочные работы, перевозка тел в другие города или государства.

В связи с этим заявитель полагает, что к вопросам местного значения органов местного самоуправления г. Черногорска по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения относится, в том числе организация транспортирования (перевозка) тел, умерших в государственное судебно-экспертное учреждение для проведения судебно-медицинской экспертизы.

Исходя из положений Закона № 8-ФЗ такая услуга, как транспортировка (перевозка) тел умерших (погибших) в морги города, не входит в гарантированный перечень услуг по погребению, оказываемых специализированной службой по вопросам похоронного дела, следовательно, может быть оказана любым хозяйствующим субъектом, занимающимся деятельностью в указанной сфере на конкурентной основе.

 Постановления о назначении медицинской судебной экспертизы трупов от 2016, 2017 г.г. выносились сотрудниками ОМВД не в рамках возбуждённых уголовных дел, а в порядке части 1 статьи 144 УПК РФ при проверке сообщений о преступлениях.

В связи с этим расходы на транспортировку трупов не могут быть отнесены к процессуальным издержкам.

Ни положением об отделе, ни Федеральным законом «О полиции» не предусмотрены у ОМВД такие государственные полномочия как транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг.

Заявитель полагает, что антимонопольным органом не доказан факт наделения ОМВД России по г. Черногорску каких-либо хозяйствующих субъектов какими-либо функциями и правами. При вынесении оспариваемого решения не выявлены товарный рынок услуг по транспортировке трупов из внебольничных мест в места патологоанатомического вскрытия – судебно-медицинской экспертизы и состояние конкуренции на нём, не установлен круг хозяйствующих субъектов. Рынок эвакуации тел умерших (погибших) в силу характерных особенностей товарным рынком не является и не охватывается Законом о защите конкуренции.

Кроме этого, заявитель считает, что антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий при вынесении оспариваемых решения и предписания.

Оценив доводы сторон, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, сферой его применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). 

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, и в которых участвуют юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк России, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (часть 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции).

В силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Из материалов дела усматривается, что в результате проверки жалобы ИП Тришканева В.М. о наличии признаков нарушения законодательства о защите конкуренции на рынке ритуальных услуг в г. Черногорске, антимонопольным органом установлено, что в типовых формах бланков постановлений о назначении медицинской экспертизы трупов (за январь, февраль 2016 г., 2017 г.)  должностными лицами ОМВД указан номер телефона «…-98-82» рукописным либо печатным способом.

Согласно письму ПАО «Мегафон» от 25.05.2018 (т1 л81) абонентский номер «…-98-82» выделен по договору связи от 07.01.2010 ФИО8 

Согласно объяснениям ФИО8, полученным 18.06.2018 в ходе проведения внеплановой проверки (т1 л95), он работает с 2014 г. в Черногорском отделении ПСУЗ РХ «РКБ СМЭ» в должности санитара. В свободное от работы время подрабатывает у индивидуального предпринимателя в ритуальной службе «Некрополь», который оказывает населению ритуальные услуги, в том числе услуги по транспортировке тел в морг, за которую взимается плата с заказчика и выдаётся квитанция. Также ФИО8 пояснил, что номер телефона сотрудникам полиции известен с того времени, когда он сам ранее был зарегистрирован, как индивидуальный предприниматель, оказывая ритуальные услуги населению.

По итогам проверки антимонопольный орган выдал ОМВД России по г. Черногорску предупреждение от 15.08.2019 № 19-П-18 (т2 л91) о необходимости прекращения действий, содержащих признаки нарушения положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего необходимо:

1.  ОМВД России по г. Черногорску прекратить действия, направленные на вызов ритуальных служб для оказания услуг родственникам (близким людям) умершего (погибшего) по транспортировке тел в морг.

2. Принять исчерпывающие меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тела умершего (погибшего) для проведения судебно-медицинской экспертизы из внебольничных мест в морг.

О выполнении предупреждения № 19-П-18 ОМВД России по г. Черногорску направило в антимонопольный орган письмо от 19.10.2018 № 28540 ОМВД (т2 л97), в котором сообщило, что по пункту 1 предупреждения с 2018 года в постановлениях о назначении медицинской экспертизы должностными лицами не указываются координаты ритуальных служб, также руководством ОМВД России по г. Черногорску строго указано сотрудникам на недопущение данных действий в своей деятельности. Относительно пункта 2 предупреждения сообщено, что транспортировка тел умерших (погибших) для проведения судебно-медицинской экспертизы из внебольничных мест в морг сотрудниками ОМВД России по г. Черногорску невозможна, поскольку законодательством Российской Федерации не предусмотрен порядок транспортировки тел умерших (погибших) силами сотрудников полиции.

По результатам проверки исполнения ранее выданного предупреждения антимонопольный орган 15.11.2018 вынес определение о возбуждении дела № 31-А-18 по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В определении указано, что ОМВД России по г. Черногорску, нарушило положения указанной статьи, осуществляя действия путём предоставления родственникам номеров телефонов ритуальных службы целью, чтобы они самостоятельно вызывали ритуальные службы для транспортировки тел умерших (погибших), незаконно возлагают на население обязанность и расходы по транспортировке близких людей из внебольничных мест в морг. При этом тот или иной хозяйствующий субъект, вызванный родственниками умершего (погибшего) для оказания услуги по транспортировке тела в морг, получает информацию, которая даёт ему преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности на рынке оказания всего спектра ритуальных услуг, поскольку получая информацию о факте смерти человека, имеет возможность в первоочередном порядке определить потенциального потребителя своих услуг, выехать в его адрес и заключить договор оказания иных ритуальных услуг, что ставит его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на рынке оказания ритуальных услуг.

Вместе с тем, как следует из толкования положений части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принимается в случае невыполнения предупреждения в установленный срок,

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Таким образом, исполнение предупреждения полностью исключает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по тем действиям (бездействию) хозяйствующего субъекта, обнаружение признаков нарушений антимонопольного законодательства в которых послужило основанием для выдачи исполненного предупреждения.

Согласно пункту 1 предупреждения ОМВД России по г. Черногорску обязано было прекратить действия, направленные на вызов ритуальных служб для оказания услуг родственникам (близким людям) умершего (погибшего) по транспортировке тел в морг.

Согласно оспариваемому решению антимонопольный орган установил, что  ОМВД осуществляя действия путём предоставления родственникам номеров телефонов ритуальных службы целью самостоятельного вызова ритуальных служб для транспортировки тел умерших (погибших), незаконно возлагает на население обязанность и расходы по транспортировке близких людей из внебольничных мест в морг. 

Между тем согласно письму ОМВД России по г. Черногорску от 19.10.2018 (т2 л97), по пункту 1 предупреждения с 2018 года в постановлениях о назначении медицинской экспертизы должностными лицами не указываются координаты ритуальных служб, также руководством ОМВД России по г. Черногорску строго указано сотрудникам на недопущение данных действий в своей деятельности. 

Арбитражным судом установлено, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что ОМВД России по г. Черногорску после вынесения предупреждения указывало какие-либо номера телефонов ритуальных служб в постановлениях о назначении медицинской экспертизы или иным каким либо образом предоставляло родственникам умерших (погибших) номера телефонов ритуальных службы целью самостоятельного вызова ритуальных служб для транспортировки тел умерших (погибших). Доказательств обратного антимонопольный орган суду не представил, в решении таких фактов не содержится. 

В связи с этим арбитражный суд пришёл к выводу о выполнении ОМВД России по                 г. Черногорску пункта 1 предупреждения. Следовательно, являются необоснованными выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении о продолжении ОМВД России по г. Черногорску противоправных действий по неисполнению пункта 1 предупреждения. Кроме того, в судебном заседании представитель антимонопольного органа подтвердил, что пункт 1 предупреждения исполнен заявителем в установленный срок.

Согласно пункту 2 предупреждения ОМВД России по г. Черногорску обязан был принять исчерпывающие меры к надлежащему исполнению государственной функции по транспортировке тела умершего (погибшего) для проведения судебно-медицинской экспертизы из внебольничных мест в морг.

Как следует из оспариваемого решения, в результате неисполнения ОМВД государственной функции по транспортировке тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) данными функциями наделяются хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в г. Черногорске. При этом тот или иной хозяйствующий субъект, вызванный родственниками умершего (погибшего) для оказания услуги по транспортировке тела в морг, получает информацию, которая даёт ему преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности на рынке оказания всего спектра ритуальных услуг, поскольку получая информацию о факте смерти человека, такой хозяйствующий субъект имеет возможность в первоочередном порядке определить потенциального потребителя своих услуг, выехать в его адрес и заключить договор оказания иных ритуальных услуг, что ставит его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на рынке оказания ритуальных услуг. В связи с этим ОМВД России по г. Черногорску признано нарушившим часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, устанавливающей запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Для квалификации действий (бездействия) заявителя как не соответствующих части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить факт наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанного органа.

Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предотвращения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно оспариваемому решению ОМВД России по г. Черногорску выносит в порядке статьи 144 УПК РФ постановления о назначении медицинской экспертизы трупов, при этом самостоятельно не осуществляет доставку тел умерших (погибших) в морг для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования). Данными функциями наделяются вызванные родственниками умершего (погибшего) те или иные хозяйствующие субъекты, оказывающие ритуальные услуги в г. Черногорске, которые в ходе транспортировки тела в морг получат информацию о факте смерти человека, дающую преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности на рынке оказания всего спектра ритуальных услуг.

Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее – УПК РФ), осмотр места происшествия и фиксация его результатов осуществляются в соответствии со статьями 176, 177 и 180 УПК РФ. Направление на исследование трупа предусмотрено статьёй 144 УПК РФ.

В соответствии со статьёй 1 Закона № 73-ФЗ государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами (далее также - эксперт), состоит в организации и производстве судебной экспертизы.

Согласно статье 9 Закона № 73-ФЗ судебная экспертиза - процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом судом, судьёй, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем, в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу.

Статьёй 10 Закона № 73-ФЗ, установлено, что объектами исследований являются вещественные доказательства, документы, предметы, животные, трупы и их части, образцы для сравнительного исследования, а также материалы дела, по которому производится судебная экспертиза. 

В соответствии со статьёй 19 Закона № 73-ФЗ, основаниями производства судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении являются определение суда, постановления судьи, лица, производящего дознание, следователя. Судебная экспертиза считается назначенной со дня вынесения соответствующего определения или постановления. Орган или лицо, назначившие судебную экспертизу, представляют объекты исследований и материалы дела, необходимые для проведения исследований и дачи заключения эксперта.

В силу пункта 6 части 2 статьи 131 УПК РФ, суммы, израсходованные на перевозку (транспортировку) трупов и их частей, являются процессуальными издержками.

Как следует из части 4 статьи 131 УПК РФ, порядок и размеры возмещения процессуальных издержек, за исключением размеров процессуальных издержек, предусмотренных пунктами 2 и 8 части второй данной статьи, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2012 №1240 «О порядке и размере возмещения процессуальных издержек, связанных с производством по уголовному делу, издержек в связи с рассмотрением гражданского дела, а также расходов в связи с выполнением требований Конституционного суда Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Совета Министров РСФСР и Правительства Российской Федерации» порядок и размеры возмещения процессуальных издержек, связанных с перевозкой (транспортировкой) трупов и их частей, не урегулированы.

Согласно пункту 4 Порядка №346н основаниями для осуществления экспертизы являются определение суда, постановление судьи, дознавателя или следователя.

Пунктом 10 Порядка №346н определено, что объектами экспертизы являются трупы и их части, живые лица, вещественные доказательства, образцы для сравнительного исследования, материалы уголовных, гражданских и арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях; документы, в том числе медицинские, представленные органом или лицом, назначившим экспертизу, и содержащие сведения, необходимые для производства экспертизы.

Пунктом 12 Порядка №346н определены соответствующие структурные подразделения государственных судебно-экспертных учреждений (ГСЭУ), в которые осуществляется доставка соответствующих объектов и материалов органом или лицом, назначившим экспертизу.

В случае если транспортировка объектов исследования в ГСЭУ невозможна, орган или лицо, назначившее экспертизу, обеспечивает эксперту беспрепятственный доступ к объектам непосредственно на месте и возможность их максимально полноценного исследования (пункт 13 Порядка № 346н).

Из толкования вышеприведённых норм арбитражный суд пришёл к выводу, что обязанность ОМВД России по г. Черногорску по представлению (доставке) объектов исследований для проведения судебно-медицинской экспертизы (исследования) не корреспондирует к обязанности заявителя осуществлять также и транспортировку данных объектов на экспертизу исключительно своими силами.

Сотрудник полиции, выполняя возложенные на него задачи, в целях сохранности следов правонарушения (преступления), исключения сомнений у эксперта в источнике происхождения представленных документов, и правильности описания трупа на момент осмотра, а также для соблюдения принципа достоверности и относимости доказательств, самостоятельно выбирает оптимальный способ по обеспечению сохранности трупа и сопроводительных документов, в том числе, определяет способ доставки трупа и документов на исследование.

Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», иными нормативными правовыми актами не предусмотрены у ОМВД России по г. Черногорску такие государственные полномочия как транспортировка тел умерших (погибших) из внебольничных мест в морг. Оспариваемое решение антимонопольного органа не содержит установленных фактов  передачи ОМВД России по г. Черногорску каких-либо полномочий конкретным хозяйствующим субъектам. 

Между тем осуществление предоставленных антимонопольному органу статьёй 23 Закона о защите конкуренции полномочий ограничено необходимостью соблюдения установленных данным законом требований, служащих гарантией прав и законных интересов лица, в действиях (бездействии) которого усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

Исходя из указанных выше положений законодательства антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны – не связаны с защитой конкуренции.

В круг полномочий антимонопольного органа, изложенных в статье 23 Закона о защите конкуренции, не входит установление обязанностей правоохранительных органов, в частности в случае неурегулирования вопросов, связанных с транспортировкой  умерших (погибших) из внебольничных мест в морг. 

При квалификации нарушений статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).

Объективное определение товара (услуг), анализ продуктовых и географических границ товарного рынка имеет существенное значение для оценки наличия нарушений антимонопольного законодательства.

Для определения признаков ограничения конкуренции на определённом товарном рынке необходимо установить продуктовые и географические границы такого рынка и состава его участников с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды. В результате проведённого анализа антимонопольный орган должен доказать, что спорные действия (бездействия) органов власти приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

К признакам ограничения конкуренции относятся: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Поскольку товарный рынок представляет собой сферу товарного обмена, отличающуюся наличием отношений в виде купли-продажи товара и места проведения конкретной хозяйственной деятельности, связанной с реализацией товара, то немаловажно установить три составные элемента товарного рынка - это товарное предложение, которое определяется массой товаров, направленных на реализацию; спрос населения, который определяется запросами потребителей и величиной, которую они способны оплатить; цену товара.

По делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает в себя следующие этапы: определение временного интервала исследования товарного рынка; определение продуктовых границ товарного рынка; определение географических границ товарного рынка (при определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности: границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар); оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия) (пункт 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утверждённого приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее – Порядок № 220).

Антимонопольным органом составлен обзор состояния конкурентной среды на товарном рынке организации похорон и предоставления связанных с ним услуг (т3 л18).

Как следует из обзора, временной интервал исследования рынка с 05.01.2016 по настоящее время. При определении продуктовых границ товарного рынка управление пришло к выводу, что транспортировка тел в умерших морги и отделения судебно-медицинской экспертизы относится к государственной функции и не может осуществляться коммерческим  организациями. Управлением определено, что нарушение антимонопольного законодательства произошло на товарном рынке по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг. Географические границы товарного рынка по организации похорон и предоставление связанных с ними услуг определены границами муниципального образования г. Черногорск. Оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на рынке организации похорон и предоставление связанных с ними услуг: вызванный родственниками умершего (погибшего) для оказания услуги по транспортировке тела в морг тот или иной хозяйствующий субъект получает информацию, которая даёт ему преимущества при осуществлении хозяйственной деятельности на рынке оказания всего спектра ритуальных услуг, поскольку получая информацию о факте смерти человека, имеет возможность в первоочередном порядке определить потенциального потребителя своих услуг, выехать в его адрес и заключить договор оказания иных ритуальных услуг, что ставит его в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на рынке оказания ритуальных услуг. Указанные действия согласно обзору не могут не влиять на конкуренцию на рынке организации похорон и предоставление связанных с ними услуг на территории муниципального образования г. Черногорск Республики Хакасия.

Таким образом, в данном обзоре, определяя товарный рынок, в конкурентную среду которого, по мнению управления, допущено вмешательство со стороны ОМВД России по               г. Черногорску, антимонопольный орган указал, что транспортировка тел в умерших морги и отделения судебно-медицинской экспертизы относится к государственной функции и не может осуществляться коммерческим  организациями. В ходе судебного разбирательства представитель антимонопольного органа на вопрос суда также пояснил, что поскольку транспортировка тел умерших в отделения судебно-медицинской экспертизы является государственной функцией, следовательно, не может являться конкурентным видом деятельности.

Кроме этого, с учётом пункта 10.7 Порядка № 220, при определении географических границ товарного рынка подлежали принятию во внимание, в частности, границы территории, на которой осуществляет свои полномочия ОМВД России по г. Черногорску, как субъект, участвующий в предоставлении государственных услуг. Между тем ОМВД России по г. Черногорску не является субъектом рынка услуг по перевозке трупов, также не является субъектом товарного рынка организации похорон и предоставления связанных с ним услуг.

В обзоре не указаны ни границы территорий, ни сами хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние вменяемые антимонопольным органом ОМВД России по г. Черногорску действия (бездействие). 

В обзоре не приведена оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие совершения ОМВД России по г. Черногорску действий (бездействия), а содержатся лишь предположения, не подтверждённые документально.

Арбитражный суд согласился с заявителем, что при принятии оспариваемого решения антимонопольным органом не выявлен товарный рынок по транспортировке умерших (погибших) из внебольничных мест в места проведения патологоанатомического вскрытия – судебно-медицинской экспертизы и состояние конкуренции на нём, не установлен круг хозяйствующих субъектов, действующих на этом рынке. Управление объективно не определило исчерпывающие источники информации о наступлении смерти и необходимости транспортировки умершего, ни привело количественные показатели. Антимонопольным органом не учтён также такой фактор как «невостребованность» трупов, поскольку для хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, могут не представлять коммерческий интерес «невостребованные» трупы вследствие имущественного положения, отсутствия родственников, документов для опознания трупа, длительностью нахождения трупа до момента его обнаружения и т.п. Данная «невостребованность» отдельных трупов исключает конкурентную составляющую на данном рынке, поскольку участников рынка, главным образом интересует так называемый «свободный рынок» коммерческой транспортировки (доставки) в морги тел умерших (погибших) по заказам (вызовам) их родственников, близких за плату. Антимонопольным органом не проведён анализ, представляют ли какой-либо коммерческий интерес «невостребованные трупы» и какое количество постановлений о направлении на медицинскую экспертизу было принято ОМВД России по г. Черногорску в отношении указанной категории.

При этом применительно к сравнению товарного рынка по транспортировке умерших (погибших) из внебольничных мест в места проведения патологоанатомического вскрытия – судебно-медицинской экспертизы и рынка организации похорон и предоставления связанных с ним услуг имеют место различия в основаниях, субъектах заказа (потребителях), источнике финансирования затрат и, соответственно, размере платы, порядке и мест транспортировки (доставки) тел умерших или погибших: в морги больниц либо в морг судебно-медицинской экспертизы; трупов с признаками насильственной смерти, направляемых для судебно-медицинской экспертизы, либо трупов без таких признаков, направляемых в морги; транспортировки (доставки) трупов умерших в лечебных заведениях, в которых не имеется собственного морга; транспортировки (доставки) тел безродных умерших (погибших) либо транспортировки (доставки) тел умерших (погибших) по заказам (вызовам) их родственников, близких за плату и т.д.

Не проведя надлежащий, полный и объективный анализ состояния и надлежаще не установив продуктовые границы рынка с учётом его особенностей и сегментов, управление сделало свои выводы по рынку организации похорон и предоставления связанных с ним услуг.

С учётом вышеизложенного не представляется возможным определить объективную возможность влияния вменяемого ОМВД России по г. Черногорску действия (бездействия) на тот или иной рынок.

Совокупность вышеизложенных обстоятельств, подлежащих исследованию и доказыванию не нашла должного изучения и отражения в оспоренном решении антимонопольного органа. В связи с этим перечисленные недостатки в определении и анализе состояния конкуренции на исследуемом товарном рынке не позволяют сделать вывод о подтверждении позиции антимонопольного органа.

Вывод антимонопольного органа о наделении хозяйствующих субъектов государственной функцией является недоказанным.

С учётом изложенного арбитражный суд пришёл к выводу, что антимонопольным органом не доказано нарушение заявителем положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В связи с этим оспариваемое решение антимонопольного органа по делу №31-А-18 в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит признанию незаконным, как несоответствующее положениям Закона о защите конкуренции.

Учитывая, что решение антимонопольного органа признано незаконным, суд приходит к выводу, что основанное на нём предписание также подлежит признанию недействительным.

Государственная пошлина по спору в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации составила 3000 руб. При подаче заявления  отдел государственную пошлину не уплатил в связи с освобождением от её уплаты.

В соответствии со статьёй 110 АПК РФ по итогам рассмотрения спора государственная пошлина относится на ответчика, но не взыскивается с него, поскольку антимонопольный орган освобождён от её уплаты в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить требования Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Черногорску.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 7 июня 2019 года по делу №31-А-18 и недействительным предписание от 7 июня 2019 года по делу №31-А-18 в связи с их несоответствием положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца с момента его принятия. Жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия. 

 

Судья                              Н.М. Зайцева