ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А82-19036/2020

г. Киров

28 июля 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 июля 2022 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судейВолковой С.С., ФИО1,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО2

без участия представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.04.2022 по делу № А82 19036/2020

по заявлению государственного автономного учреждения Ярославской области «Спортивно-адаптивная школа» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

к Контрольно-счетной палате Ярославской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании представления недействительными в части,

установил:

государственное автономное учреждение Ярославской области «Спортивно-адаптивная школа» (далее – заявитель, ГАУ ЯО САШ, Школа, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Ярославской области (далее – ответчик, КСП ЯО, надзорный орган) от 11.08.2020 № 03-01/570 в части пунктов 1.2, 2.1, 2.3, 3.1-3.4, 4.1, 4.2.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 23.04.2022 заявленные требования удовлетворены частично: суд признал недействительным представление КСП ЯО от 11.08.2020 № 03-01/570 в редакции изменений от 06.04.2021 № 03-01/193 в части пунктов 1.2, 2.3, 3.2-3.4, 4.2. В удовлетворении остальной части требования ГАУ ЯО САШ оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с принятым судебным актом, КСП ЯО обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда в части признания недействительными пунктов 2.3, 3.2-3.4, 4.2 представления от 11.08.2020. 

В апелляционной жалобе КСП ЯО подробно изложила доводы относительно законности каждого из указанных пунктов представления. КСП ЯО не согласна с выводом суда о том, что необходимость получения Учреждением лицензии на осуществление медицинской деятельности ответчиком не подтверждена. Надзорный орган полагает, что названный вывод сделан судом вследствие неправильного применения норм материального права, в частности, пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пунктом 10, 11 статьи 2 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Относительно нарушений, связанных с уборкой помещений, КСП ЯО указала на немотивированность Школой оставления цены договора от 24.06.2019 № 5/19-п неизменной при уменьшении объема выполняемых ООО «СКС» работ (сокращения площади помещений, подлежащих уборке). Также ответчиком отмечено, что представленные Учреждением дополнительные соглашения от 29.03.2019 к договору от 29.03.2019 № 2/19-п, от 29.04.2019 к договору от 29.04.2019 № 3/19-п, от 29.05.2019 к договору № 29.05.2019 № 4/19-п, от 27.06.2019 к договору от 24.06.2019 № 5/19-п имеют признаки оформления в более поздние сроки с целью устранения допущенного нарушения. Кроме того КСП ЯО указано на то, что режим работы ООО «СКС» не был связан с планово-техническими работами, поскольку последние осуществлялись в помещениях, в которых уборка договором не предусмотрена. Недополучение Школой дохода от предпринимательской деятельность ответчик подтверждает результатами сравнительного анализа стоимости подобных услуг в бассейне «Шинник».

ГАУ ЯО САШ не представило письменный отзыв на апелляционную жалобу.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 07.06.2022 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 08.06.2022 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании объявлен перерыв до 25.07.2022.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ. 

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с пунктом 3.3 Плана работы КСП ЯО на 2020 год, приказами КСП ЯО от 05.03.2020 № 16п, от 18.03.2020 № 24п, от 27.03.2020 № 27п, от 01.06.2020 № 35п, от 15.06.2020 № 40п, от 07.07.2020 № 45 проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности ГАУ ЯО САШ за период с 01.01.2017 по 31.03.2020.

По результатам проверки составлен акт от 13.07.2020 и вынесено представление от 11.08.2020 № 03-01/570 в редакции изменений от 06.04.2021 № 03-01/193. Согласно представлению от 11.08.2020 заявителем допущены, в том числе, следующие оспариваемые нарушения:

- не достигнуты показатели, характеризующие качество выполненных работ, установленные государственными заданиями на 2018 и 2019 годы по разделам «Спортивная подготовка по спорту глухих, слепых, лиц с интеллектуальными нарушениями, лиц с поражениями опорно-двигательного аппарата» по видам спорта - легкая атлетика, плавание, а также представлены недостоверные отчеты о выполнении государственного задания на 2018 и 2019 годы  в соответствующей части, в результате чего при предоставлении в 2018 и 2019 годах субсидии на финансовое обеспечение выполнения указанных государственных заданий не были приняты решения о возврате остатков средств в областной бюджет по недостигнутым показателям на общую сумму 1 115,87 тысяч рублей, в том числе за 2018 год - на сумму 582,318 тысяч рублей, за 2019 год - на сумму 533,552 тысяч рублей (пункт 1.2.1 представления),

- неправомерно оплачены за счет средств субсидии на выполнение государственного задания на 2017 год без распределения между видами деятельности (государственное задание и предпринимательская деятельность) расходы на оплату налога на имущество за 2017 год, которые следовало производить за счет средств предпринимательской деятельности на общую сумму 1 558,035 тысяч рублей, в том числе в 2017 году - на сумму 428,175 тысяч рублей, в 2018 году - на сумму 1 129,86 тысяч рублей (пункт 2.1 представления), 

- принимались на работу медицинские сотрудники на должности медицинской сестры и врача-специалиста для оказания доврачебной медико-санитарной помощи и осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и осуществлялась медицинская деятельность при отсутствии у Школы лицензии на медицинскую деятельность, что повлекло неправомерное использование средств на выплату им заработной платы в общей сумме 2 196,972 тысяч рублей, в том числе в 2017 году - в сумме 692,202 тысяч рублей, 2018 год - в сумме 767,420 тысяч рублей, 2019 год - в сумме 586,264 тысяч рублей, январь-март 2020 года - в сумме 151,086 тысяч рублей (пункт 2.3 представления),

- не исполнена обязанность по расходованию средств субсидии на государственное задание в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что привело к неэффективному (неэкономному) расходованию средств, поскольку не были направлены на уплату налога на имущество в 2017 году средства субсидии в сумме 532,9 тысяч рублей, которые фактически использовались на финансирование текущей деятельности, что привело к дополнительному выделению суммы 532,9 тысяч рублей на погашение кредиторской задолженности по уплате налога на имущество в 2018 году (пункт 3.1 представления),

- допущено неэффективное (неэкономное) использование средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2019 год на сумму 13,233 тысяч рублей по причине не инициирования внесения изменений в договор от 24.06.2019 №5/19, заключенный с ООО «СКС», в связи с уменьшением объема оказываемых услуг (уменьшение площади помещений, подлежащих уборке) (пункт 3.2 представления),

- допущено неэффективное (неэкономное) использование средств на оплату услуг по уборке помещений за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2019 год на сумму 48,0 тысяч рублей ввиду заключения договоров с ООО «СКС» договоров от 29.03.2019 № 2/19-п, от 29.04.2019 № 3/19-п, от 29.05.2019 № 4/19-п, по которым приняты услуги, оказание которых было предусмотрено в рамках действующих договоров с этим обществом от 28.02.2019 № 2-п, от 03.06.2019 № 3-п (пункт 3.3 представления), 

- допущено неэффективное (неэкономное) использование средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2019 год на сумму 9,937 тысяч рублей, поскольку заключен договор от 03.06.2017 №3-п с ООО «СКС» для ежедневной уборки помещений с 06:00 час. до 22.30 час., что не соответствует  режиму работы  Школы с 7:00 часов до 22.00 часов, что привело к завышению стоимости соответствующих услуг (пункт 3.4 представления),

- допущено недопоступление средств от предпринимательской деятельности в сумме 24,0 тысяч рублей на оказание услуг по предоставлению плавательного бассейна по договору с ООО «Фест-Эвет» от 08.04.2019 № 01/04/2019 со сроком оплаты, превышающем 300 календарных дней, обязательства по которому не были своевременно отражены в бухгалтерском учете (пункт 4.1 представления),

- допущено недопоступление средств от предпринимательской деятельности в сумме не менее 1 454,35 тысяч рублей в связи с установлением ниже рыночной  стоимости предоставления плавательной дорожки для некоммерческих общественных, образовательных и спортивных организаций (дети до 17 лет) (пункт 4.2 представления). 

Не согласившись с выданным представлением в данной части, Школа обратилась в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Суд первой инстанции требования ГАУ ЯО САШ удовлетворил частично, признав  недействительным представление КМП ЯО от 11.08.2020 № 03-01/570 в редакции изменений от 06.04.2021 №03-01/193 в части пунктов 1.2, 2.3, 3.2-3.4, 4.2. В удовлетворении остальной части требований отказал.

Из текста апелляционной жалобы следует, что КСП ЯО обжалует решение суда первой инстанции только в части выводов относительно пунктов 2.3, 3.2-3.4, 4.2 представления.

С учетом положений части 5 статьи 268 АПК РФ, пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», а также в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны ответчика, законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется апелляционным судом только в обозначенной части выводов суда первой инстанции.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

В силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

Предметом спора по настоящему делу является представление КСП ЯО от 11.08.2020. Законность данного представления оценивается арбитражным судом по состоянию на момент его вынесения.

БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, порядок применения бюджетных мер принуждения (преамбула БК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу пункта 2 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1, 2 статьи 267.1 БК РФ).

При осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; направляются объектам контроля представления, предписания (часть 2 статьи 268.1 БК РФ).

Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (пункт 3 статьи 268.1 БК РФ).

Представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (пункт 3.1 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии со статьей 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

В соответствии со статьей 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В главе 30 БК РФ определены виды бюджетных нарушений.

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) установлены Законом № 6-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 2 названного Закона правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4 Закона № 6-ФЗ).

Основные полномочия контрольно-счетных органов определены в статье 9 Закона № 6-ФЗ. Перечень данных полномочий не является исчерпывающим.

Частью 4 статьи 9 Закона № 6-ФЗ регламентировано, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2 статьи 10 Закона № 6-ФЗ).

В силу части 3 статьи 14 Закона № 6-ФЗ должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов.

Контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ).

Вышеизложенные положения аналогичным, по сути, образом закреплены в нормах Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-з «О контрольно-счетной палате Ярославской области», в соответствии со статьей 2 которого КСП ЯО является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.

На основании пункта 1 статьи 266.1 БК РФ ГАУ ЯО САШ является (может являться) объектом государственного финансового контроля, что участвующими в деле лицами не оспаривается.

Из анализа вышеприведенных нормативных положений бюджетного законодательства (применительно к обстоятельствам рассматриваемого спора и объекту финансового контроля) следует, что контрольно-счетная палата, являясь органом внешнего государственного финансового контроля, уполномочена на выдачу по итогам проверки в отношении объекта государственного финансового контроля обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (например, гражданского или трудового законодательства), не связанных с бюджетными правоотношениями не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты.

Иными словами, компетенция органа государственного финансового контроля по выдаче представлений является ограниченной и обусловлена фактом совершения соответствующим хозяйствующим субъектом (в данном случае государственным учреждением) бюджетных нарушений, а не любых установленных в ходе проверки нарушений действующего законодательства. Представление контрольно-счетной палаты должно содержать ссылки на нормы бюджетного законодательства или иных правовых актов, регламентирующих бюджетные правоотношения.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определениях от 14.01.2016 № 307-КГ15-17833, от 16.03.2020 № 303-ЭС20-1411.

Как установлено ответчиком, между Департаментом по физической культуре, спорту и молодежной политике Ярославской области и ГАУ ЯО САШ заключены соглашения от 12.01.2017 № 5-УЧ (в редакции дополнительного соглашения от 22.09.2017 № 5) и от 12.01.2018 № 4-УЧ/2018 (в редакции дополнительного соглашения от 21.12.2018 № 4) о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в 2017 и 2018 годах соответственно (т.3 л.д.79-86).

Согласно пункту 2.3 представления в нарушение пункта 3 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пункта 2.8 Устава в 2017 году – истекшем периоде 2020 года директором Учреждения принимались на работу медицинские работники на должности медицинской сестры и врача-специалиста для оказания доврачебной медико-санитарной помощи и неотложной медико-санитарной помощи, проведения медицинских осмотров и осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и осуществлялась медицинская деятельность при отсутствии у ГАУ ЯО САШ лицензии на медицинскую деятельность, что повлекло неправомерное использование средств на выплату им заработной платы в общей сумме 2 196,972 тысяч рублей, в том числе в 2017 году - в сумме 692,202 тысяч рублей, 2018 году - в сумме 767,420 тысяч рублей, 2019 году - в сумме 586,264 тысяч рублей, январе-марте 2020 года - 151,086 тысяч рублей.

В силу пункта 3 статьи 53 ГК РФ лицо, которое в силу закона, иного правового акта или учредительного документа юридического лица уполномочено выступать от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Такую же обязанность несут члены коллегиальных органов юридического лица (наблюдательного или иного совета, правления и т.п.).

В соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») является лицензируемым видом деятельности.

Согласно пунктам 2.1, 2.2 Устава ГАУ ЯО САШ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными действующим законодательством Российской Федерации, Ярославской области и Уставом. Предметом деятельность автономного учреждения является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления полномочий Учредителя в сфере физической культуры и спора в соответствии с действующим законодательством.

На основании пункта 2.4 Устава для достижения поставленных целей автономное учреждение, помимо прочего, осуществляет медицинскую деятельность.

В силу пункта 2.8 Устава право автономного учреждения осуществлять деятельность, на которую в соответствии с законодательством требуется специальное разрешение – лицензия, возникает у автономного учреждения с момента ее получения или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом.

В проверяемый период организационно-штатная структура Учреждения содержала должности врача-специалиста, медицинской сестры (т.6 л.д.176-179, т.7 л.д.1).

Удовлетворяя требования Школы в части признания пункта 2.3 представления от 11.08.2020 недействительным, суд первой инстанции исходил из того, что санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, оказание неотложной доврачебной медико-санитарной помощи и другие функции, осуществляемые медицинскими сотрудниками заявителя, не являются видом медицинской помощи и соответственно видом медицинской деятельности, которые подлежат лицензированию.

Из материалов дела следует, что в ходе проверки Учреждения, КСП ЯО установлен факт неправомерного использования средств бюджета на выплату врачам-специалистам и медицинским сестрам заработной платы. 

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 14.1 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Материалами дела установлено и не оспаривается Учреждением, что в проверенном периоде Школа использовала бюджетные средства на выплату заработной платы штатным медицинским работникам. Следовательно, данные выплаты произведены в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации. Иного КСП ЯО в ходе проверки не установлено.

Требование о наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении Учреждением требований лицензионного законодательства. В оцениваемый ответчиком период Положение о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»)», было утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 (утратило силу с 01.01.2021).

Само по себе нарушение лицензионных требований и условий не является основанием для вывода о наличии в действиях Школы признаков бюджетного нарушения.

Следовательно, пункт 2.3 оспариваемого представления является недействительным, на что справедливо указано в обжалуемом решении.

Согласно пункту 3.2 представления от 11.08.2020 в нарушение пункта 3 статьи 53 ГК РФ директором Учреждения не инициировано внесение изменений в договор от 24.06.2019 № 5/19 с ООО «СКС» в связи с уменьшением объема оказываемых услуг (согласно дополнительному соглашению от 27.06.2019 площадь помещений, подлежащих генеральной уборке, уменьшилась на 790,3 кв.м), в результате чего Учреждением допущено неэффективное (неэкономное) использование средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2019 год на сумму 13,233 тыс. руб. (Расчет: (24,2 тыс. руб./1445,3 кв.м) * 790,3 кв.м, исходя из цены генеральной уборки 1 кв.м 16,744 руб. по первоначально заключенному договору от 24.06.2019 № 5/19).

Согласно пункту 3.3 представления от 11.08.2020 в нарушение пункта 3 статьи 53 ГК РФ директором Учреждения при установленном в пункте 3.9.2 СанПиН требовании к уборке и дезинфекции помещений и ванн по проведению генеральной уборки не реже 1 раза в месяц:

- в период действия договора от 28.02.2019 № 2-п, заключенного с ООО «СКС» (с 07:00 01.03.2019 по 22:30 31.05.2019), предусматривающего обязанность исполнителя ООО «СКС» осуществлять генеральную уборку один раз в месяц в санитарный день, установленный заказчиком, при этом были заключены договоры на оказание услуг с ООО «СКС» от 29.03.2019 № 2/19-п и от 29.04.2019 № 3/19-п на генеральную уборку тех же помещений в многофункциональном центре с бассейном с 06:00 по 14:00 01.04.2019 и с 06:00 по 14:00 01.05.2019 соответственно;

- в период действия договора от 03.06.2019 № 3-п на уборку помещений в многофункциональном центре с бассейном со сроком оказания услуг с 06:00 03.06.2019 по 22:30 30.06.2019, предусматривающего обязанность исполнителя ООО «СКС» по осуществлению генеральной уборки один раз в месяц в санитарный день, установленный заказчиком, Учреждением был заключен договор с ООО «СКС» от 29.05.2019 № 4/19-п на генеральную уборку тех же помещений в многофункциональном центре с бассейном с 06:00 03.06.2019 до 14:00 03.06.2019.

В результате чего в рамках заключенных договоров с ООО «СКС» от 29.03.2019 № 2/19-п на 16,0 тысяч рублей, от 29.04.2019 № 3/19-п на 16,0 тысяч рублей, от 29.05.2019 № 4/19-п на сумму 16,0 тысяч рублей. Учреждением приняты от ООО «СКС» услуги, оказание которых было предусмотрено в рамках действующих договоров с ООО «СКС» от 28.02.2019 № 2-п, от 03.06.2019 № 3-п, и допущено неэффективное (неэкономное) использование средств на оплату указанных услуг за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2019 год на сумму 48,0 тысяч рублей.

Согласно пункту 3.4 представления от 11.08.2020 в нарушение пункта 3 статьи 53 ГК РФ директором Учреждения заключен договор от 03.06.2019 № 3-п с ООО «СКС» с указанием времени ежедневной уборки помещений с 06:00 до 22:30 при режиме работы Учреждения с 7:00 с 22:00, что привело к завышению стоимости оказываемых услуг в рамках указанного договора на сумму 9,937 тысяч рублей, в результате чего Учреждением допущено неэффективное (неэкономное) использование средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на сумму 9,937 тысяч рублей на оплату указанных услуг.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). 

В пункте 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса эффективности (результативности) использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Признавая недействительными пункты 3.2, 3.3 представления от 11.08.2020, суд первой инстанции исходил из того, что Школой были заключены договоры с ООО «СКС», недостоверность которых, в том числе по признаку дублирования площади уборки помещений или необходимого времени уборки помещений, не доказана ответчиком (с учетом представленных в материалы дела дополнительных соглашений к договорам, т.4 л.д.22-150). 

При отсутствии доказательств превышения площадей, подлежащих уборке по всем договорам, в сравнении с общей площадью помещений Школы, суд сделал вывод о недоказанности признаков неэкономного расходования бюджетных средств по эпизодам, приведенным в пунктах 3.2 - 3.4 представления. Определение необходимого времени уборки помещения, в том числе в связи с проведением технически (ремонтных) работ в бассейне, определяется заказчиком самостоятельно и не связано с общим режимом работы Школы. Относимых и достаточных доказательств неэффективного использования бюджетных средств применительно к указанным обстоятельствам дела ответчик не представил.

Доводы КСП ЯО о том, что дополнительные соглашения имеют признаки оформления в более поздние сроки с целью устранения выявленного нарушения, подлежат отклонению как бездоказательные, в суде первой инстанции о фальсификации доказательств в порядке, предусмотренном в статье 161 АПК РФ, ответчик не заявлял.

Согласно пункту 4.2 представления от 11.08.2020 в нарушение пункта 3 статьи 53 Гражданского кодекса РФ директором Учреждения в 2019 году - проверяемом периоде 2020 года стоимость предоставления плавательной дорожки для некоммерческих общественных, образовательных и спортивных организаций (дети до 17 лет) установлена ниже рыночной стоимости на аналогичные услуги, предоставляемые в г. Ярославле в размере не менее 0,25 тысяч рублей за предоставление 1 плавательной дорожки в течение 1 академического часа, в результате чего Учреждению не поступило в 2019 году - проверяемом периоде 2020 года средств от приносящей доход деятельности в сумме не менее 1454,35 тысяч рублей.

В силу пункта 1 статьи 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами и (или) органами местного самоуправления.

Порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности учреждений, находящихся в функциональной подчиненности департамента по физической культуре, спорту и молодежной политике Ярославской области, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных действующим законодательством, в пределах государственного задания, утвержден приказом названного департамента от 10.01.2017 № 17/1 (т.7 л.д.130-139).

В силу пунктов 1.5, 1.6 приказа № 17/1 учреждение самостоятельно определяет возможность оказания платных услуг в зависимости от материальной базы, численного состава и квалификации персонала. Перечень платных услуг по основным видам деятельности и размер платы за услуги по основным видам деятельности учреждения устанавливаются учреждением по согласованию с департаментом по физической культуре, спорту и молодежной политике Ярославской области и утверждаются приказом учреждения.

В материалы дела представлена информация о ценах на платные услуги, оказываемые в спорный период ГАУ ЯО САШ; указанные расценки утверждены директором Учреждения и согласованы директором департамента по физической культуре, спорту и молодежной политике Ярославской области (т.5 л.д.6-23).

В отсутствие надлежащего сопоставления стоимости аналогичных услуг, оказываемых в бассейне «Шинник», суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда о недействительности пункта 4.2 представления от 11.08.2020.

Доводы заявителя жалобы об обратном, принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции находит несостоятельными, основанными на ошибочном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта. Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.04.2022 по делу № А82-19036/2020 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд 

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.04.2022 по делу № А82-19036/2020 оставить без изменения, а апелляционную жалобу контрольно-счетной палаты Ярославской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

 

Председательствующий                                      

 

Е.В. Минаева

 

Судьи         

ФИО3

ФИО1