АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ

424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

арбитражного суда первой инстанции

«

Дело № А38-8539/2018

г. Йошкар-Ола

19» декабря 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 17 декабря 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 19 декабря 2018 года.

Арбитражный суд Республики Марий Эл 

в лице судьи Камаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело 

по заявлению Министерства государственного имущества Республики Марий Эл 

к ответчику Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл 

о признании ненормативного правового акта недействительным 

третьи лица производственный кооператив «Советская ПМК», публичное акционерное общество «Сбербанк России», Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, Прокуратура Республики Марий Эл

с участием представителей:

от заявителя – ФИО2 по доверенности,

от ответчика – ФИО3 по доверенности, 

от третьего лица публичного акционерного общества «Сбербанк России» – ФИО4 по доверенности,

от третьего лица Прокуратуры Республики Марий Эл – ФИО5, старший помощник прокурора,

от третьего лица производственного кооператива «Советская ПМК» - не явился, извещен по правилам статьи 123 АПК РФ,

от третьего лица Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл - не явился, извещен по правилам статьи 123 АПК РФ

УСТАНОВИЛ:

Заявитель, Министерство государственного имущества Республики Марий Эл (далее – Мингосимущество РМЭ, Министерство), обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Марийское УФАС России, антимонопольный орган) от 28.06.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-10/20-17.

В заявлении и дополнении к нему изложены доводы о том, что в действиях Министерства отсутствует нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции). 

Участник спора заявил, что предоставление государственного имущества в залог в целях обеспечения обязательств государственных подрядчиков, осуществляющих строительство для государственных нужд Республики Марий Эл, было предусмотрено Законом Республики Марий Эл от 04.12.2002 № 36-З «О порядке управления и распоряжения имуществом государственной собственности Республики Марий Эл» (далее – Закон Республики Марий Эл № 36-З). Мингосимущество Республики Марий Эл решения о предоставлении государственного имущества в залог не принимало, а, заключая договоры залога, выступало от имени и по поручению Правительства Республики Марий Эл в соответствии с постановлением Правительства Республики Марий Эл от 12.08.2015 № 447 «О предоставлении в залог государственного имущества, составляющего казну Республики Марий Эл».

Заявитель указал, что передача государственного имущества в залог не является преференцией. Отношения по передаче имущества в залог возникли в рамках действующих отношений по выполнению государственного контракта, который был заключен по законодательно установленной конкурентной процедуре.

Министерство настаивает, что предоставление государственного имущества в залог не влечет переход права собственности к залогодержателю. Право собственности переходит к новому собственнику только в случае наложения взыскания залогодержателем на предмет залога и реализации его с торгов. Возможность перехода права собственности в случае неисполнения кредитных обязательств и наложения взыскания на предмет залога носит предположительный характер. Кроме того, наложение взыскания является правом, а не обязанностью залогодержателя.

По утверждению заявителя, передача государственного имущества в залог не является государственной гарантией, поскольку залог и государственная гарантия являются самостоятельными способами обеспечения исполнения обязательств.

Также Министерство заявило о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства с нарушением срока, установленного в части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, а также о несоответствии основания возбуждения дела фактическим действиям, которые в оспариваемом решении признаны нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Мингосимущество Республики Марий Эл полагает, что оспариваемое решение не соответствует статьям 15, 17.1, 19-21, 39.1 Закона о защите конкуренции, статье 15 Закона Республики Марий Эл № 36-З и нарушает права органа государственной власти Республики Марий Эл на распоряжение государственным имуществом (т.1, л.д. 5-13, 104-106). 

В судебном заседании заявитель поддержал требование в полном объеме (протокол судебного заседания от 17.12.2018).

Ответчик, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл, в отзыве на заявление, дополнениях к нему и в судебном заседании сослался на законность и обоснованность принятого им акта.

Антимонопольный орган указал, что передача Министерством имущества казны для обеспечения кредитных обязательств производственного кооператива «Советская ПМК» (далее – ПК «Советская ПМК», кооператив) нарушает часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Ответчик заявил, что если предмет залога (государственное или муниципальное имущество) предоставляется в целях обеспечения обязательства отдельного хозяйствующего субъекта, то его предоставление рассматривается в качестве государственной или муниципальной преференции по смыслу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции. 

Между тем Комиссия Марийского УФАС России установила, что Министерство не обращалось с заявлением о предоставлении ПК «Советская ПМК» преференции в порядке статьи 19 Закона о защите конкуренции, что является нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Предоставляя государственное имущество в залог в нарушение статьи 19 Закона о защите конкуренции, Мингосимущество Республики Марий Эл поставило кооператив в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность на товарном рынке, и обеспечило ему более выгодные условия по сравнению с теми, которые были предусмотрены условиями документации о проведении электронного аукциона.

Учитывая, что предметом залога является имущество казны Республики Марий Эл, а не кооператива, по утверждению государственного органа, ПК «Советская ПМК» гарантированно получил кредит на необходимых условиях и возможность не отвечать по кредитным обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения. В свою очередь, отсутствие собственного имущества в залоге позволило кооперативу свободно без ограничений использовать его в своей предпринимательской деятельности и получать потенциальную прибыль.

Марийское УФАС России утверждает, что передача государственного имущества в залог отдельному хозяйствующему субъекту при ненадлежащем исполнении обязательства по кредитному договору может повлечь изъятие имущества из государственной собственности, а, следовательно, причинить значительный ущерб бюджету субъекта Российской Федерации и создать угрозу прекращения деятельности юридических лиц, находящихся в рассматриваемых объектах недвижимости.

По мнению ответчика, Мингосимущество РМЭ, заключив договор залога недвижимого имущества с ПАО «Сбербанк России», фактически предоставило государственную гарантию исполнения обязательств ПК «Советская ПМК» по договору об открытии невозобновляемой кредитной линии, заключенному между ПАО «Сбербанк России» и ПК «Советская ПМК», которая в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции также рассматривается как преференция. Более того, предоставляя государственное имущество в залог, Мингосимущество РМЭ поставило ПАО «Сбербанк России» в преимущественное положение перед другими кредитными организациями, обеспечив получение прибыли в виде процентов по заключенному договору об открытии невозобновляемой кредитной линии.

Также антимонопольный орган обращает внимание, что предметом залога являлись объекты незавершенного строительства, которые были достроены и введены в эксплуатацию в период действия договора залога, следовательно, их стоимость по сравнению с датой заключения договора залога значительно увеличилась. Однако в нарушение требований Закона Республики Марий Эл № 36-З, устанавливающего ограничение в отношении стоимости передаваемого в залог имущества, оценка стоимости объекта капитального строительства в период исполнения договора залога не осуществлялась. Кроме того, договор ипотеки от 14.08.2015 № 1506НКЛ-2 заключен после выполнения всех работ ПК «Советская ПМК» по контракту. Вместе с тем в силу статьи 15 Закона Республики Марий Эл № 36-З имущество предоставляется в целях обеспечения обязательств. Следовательно, в указанном случае данный Закон Республики Марий Эл не применяется.

Марийское УФАС России полагает, что действия Министерства привели или могли привести к созданию хозяйствующему субъекту, которому передано в залог государственного имущества в обеспечение всех обязательств по договору об открытии кредитной линии, преимущественных условий для осуществления коммерческой деятельности (т.1, л.д. 112-115, т.5, л.д. 17-18, 56-57). 

С учетом изложенного, ответчик просил оставить заявление без удовлетворения (протокол судебного заседания от 17.12.2018).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены производственный кооператив «Советская ПМК», публичное акционерное общество «Сбербанк России», Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, Прокуратура Республики Марий Эл. 

Третье лицо, публичное акционерное общество «Сбербанк России» (далее - ПАО «Сбербанк», Банк), в письменном отзыве на заявление, дополнениях к нему и в судебном заседании полностью поддержало позицию заявителя и указало, что при заключении договора ипотеки стороны действовали в соответствии с нормами гражданского законодательства и руководствовались положениями регионального закона, регламентирующего порядок предоставления государственного имущества в обеспечение обязательств государственного подрядчика.

Поскольку Министерство (залогодатель) после заключения договора ипотеки продолжало владеть предметом залога, и залоговое имущество, соответственно, во владение и\или пользование Банка не переходило, то есть предмет залога не передавался залогодержателю, то залог государственного или муниципального имущества не может рассматриваться в качестве преференции в понимании антимонопольного законодательства.

С учетом этого, Банк считает, что залог недвижимости, находящейся в собственности субъекта РФ, не сопряжен с фактической передачей предмета залога во владение или пользование иному лицу, не является ни имущественной льготой, ни государственной гарантией.

ПАО «Сбербанк» также указывает, что определение продуктовых границ товарного рынка вне связи с государственным контрактом не соответствует фактическим обстоятельствам антимонопольного дела, не отражает специфику правоотношений, рассмотренных в антимонопольном деле, и, соответственно, является неверным и свидетельствует об отсутствии в материалах антимонопольного дела отчета о проведении анализа состояния конкуренции (т.5, л.д. 1-2, 28-31, 78-79, протокол судебного заседания от 17.12.2018).

Третье лицо, Прокуратура Республики Марий Эл, в судебном заседании полностью поддержало позицию ответчика и указало на законность оспариваемого решения (протокол судебного заседания от 17.12.2018).

Третье лицо, Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл (далее – Минстрой и ЖКХ Республики Марий Эл) в отзыве на заявление просило удовлетворить заявленные требования и пояснило, что отношения, возникшие между Мингосимуществом Республики Марий Эл и ПК «Советская ПМК», не могут квалифицироваться как предоставление государственной преференции, поскольку они возникли в рамках исполнения уже заключенного государственного контракта. Министерство, заключая договоры залога недвижимого имущества Республики Марий Эл, действовало в соответствии с положениями статьи 15 Закона Республики Марий Эл № 36-3, постановлениями Правительства Республики Марий Эл.

Предоставление государственного имущества Республики Марий Эл в залог в целях обеспечения исполнения кредитного договора было вызвано необходимостью привлечения подрядной организацией заемных средств на выполнение государственного контракта в связи с недостаточностью средств республиканского бюджета Республики Марий Эл на своевременное финансирование выполнение работ, а не с предоставлением подрядным организациям преимуществ перед другими хозяйствующими субъектами. В свою очередь другие субъекты не могли претендовать на использование государственного имущества Республики Марий Эл в качестве обеспечения исполнения кредитных договоров, поскольку не являлись исполнителями по вышеуказанному государственному контракту (т.5, л.д. 80-83). Третье лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явилось. На основании части 5 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Третье лицо, производственный кооператив «Советская ПМК», надлежащим образом по правилам статьи 123 АПК РФ извещенное о времени и месте судебного разбирательства по зарегистрированному в едином государственном реестре адресу, в судебное заседание не явилось, отношение к заявлению в письменной форме не выразило, документальные доказательства по предложению арбитражного суда не представило. На основании части 5 статьи 156 АПК РФ дело рассмотрено в его отсутствие.

Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения лиц, явившихся в судебное заседание, арбитражный суд считает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований по следующим правовым и процессуальным основаниям.

Из материалов дела следует, что Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл проведен электронный аукцион на «Выполнение работ по завершению строительства объекта: «Архитектурно-художественные элементы, дизайн-проект Центра детско-юношеского чтения» (далее – объект недвижимости). Начальная максимальная цена - 86 980 670,00 рублей.

По результатам проведения электронного аукциона 28.05.2014 Минстрой и ЖКХ Республики Марий Эл и ПК «Советская ПМК» заключили государственный контракт № 45-2014 (далее - Контракт) на выполнение работ по завершению строительства объекта: «Архитектурно-художественные элементы, дизайн-проект Центра детско-юношеского чтения» (т.1, л.д. 36-43).

Пунктом 2.1 Контракта определена стоимость работ - 86 980 670,00 рублей, а также установлен лимит финансирования: на 2014 год - 200 000,00 рублей; на 2015 год - 500 000,00 рублей; на 2016 год - 9 499 000,00 рублей; на 2017 год - 76 781 670,00 рублей.

Согласно пункту 2.6 Контракта оплата выполненных работ производится после подписания форм КС-2 и КС-3 и прочих затрат по выполнению работ на объекте в срок до 31.12.2017. При этом, исходя из содержания Контракта, условия об обязательности выплаты аванса не предусмотрены.

В соответствии с пунктом 3.1 Контракта окончание работ - до 01.12.2014.

18.06.2015 Минстрой и ЖКХ Республики Марий Эл и ПК «Советская ПМК» заключили дополнительное соглашение к Контракту, согласно которому в пункте 2.1 Контракта абзацы третий - пятый изложены в следующей редакции:

«Лимит финансирования на 2015 год 5 000 000,00 рублей

Лимит финансирования на 2016 год 9 499 000,00 рублей

Лимит финансирования на 2017 год 72 281 670,00 рублей» (т.1, л.д. 44).

18.06.2015 ПАО «Сбербанк России» (кредитор) и ПК «Советская ПМК» (заемщик) заключен договор № 1506НКЛ об открытии невозобновляемой кредитной линии на сумму 74 000 000 рублей в целях финансирования / рефинансирования затрат по государственному контракту на выполнение работ по завершению строительства объекта: «Архитектурно-художественные элементы, дизайн проекта Центра детско-юношеского чтения» № 45-2014 от 28.05.2014 (т.1, л.д. 62-79).

21.07.2015 ПК «Советская ПМК» обратился в Мингосимущество РМЭ с просьбой выступить залогодателем имущества казны Республики Марий Эл по обязательствам ПК «Советская ПМК» перед ПАО «Сбербанк-России» по привлекаемому кредиту в размере 74 000 000 рублей под процентную ставку не более 17% годовых на финансирование / рефинансирования по Республиканской адресной инвестиционной программы по вышеуказанному Контракту (т.2, л.д. 17).

22.07.2015 Мингосимущество РМЭ направило письмо в адрес управляющего отделением Марий Эл № 8614 ПАО «Сбербанк России», согласно которому заключение договора об ипотеке возможно при наличии предварительного согласия банка: на ввод в эксплуатацию завершенного строительством объекта; на размещение органов государственной власти Республики Марий Эл и государственных бюджетных учреждений Республики Марий Эл на введенных в эксплуатацию площадях на условиях безвозмездного пользования (т.2, л.д. 5).

30.07.2015 ПАО «Сбербанк-России» (кредитор) и ПК «Советская ПМК» (заемщик) заключено дополнительное соглашение № 1 к договору об открытии невозобновляемой кредитной от 18.06.2015 №1506НКЛ, в соответствии с которым дополнительно в качестве обеспечения исполнения обязательств по договору заемщик предоставляет либо обеспечивает предоставление кредитору третьими лицами последующий залог вышеназванное недвижимое имущество (п. 9.1.4 Дополнительного соглашения).

В соответствии с пунктом 2 Дополнительного соглашения заемщик обязан обеспечить оформление в качестве дополнительного обеспечения объект недвижимости в срок до 01.08.2015 (т.2, л.д. 125 оборотная – 126).

Постановлениями Правительства Республики Марий Эл от 08.07.2015 № 375 «Вопросы привлечения финансовых средств на выполнение работ по завершению строительства объектов «Комплекс административно-культурных зданий в г. Йошкар-Оле. Центр детско-юношеского чтения» и «Архитектурно-художественные элементы, дизайн проекта Центра детско-юношеского чтения», от 12.08.2015 № 447 «О предоставлении в залог государственного имущества, составляющего казну Республики Марий Эл» в обеспечение обязательств ПК «Советская ПМК» по кредитному договору, заключенному с ОАО «Сбербанк России», в залог предоставлено государственное имущество казны Республики Марий Эл - объект незавершенного строительства, площадь застройки - 1680,3 кв.м, общая площадь - 1573,7 кв.м., степень готовности – 61 %, расположенное по адресу: 

<

...> кадастровый номер 12:05:0506010:267, по рыночной стоимости в размере 40 970 000 рублей (т.1, л.д. 59-61, 89-91).

04.08.2015 в адрес Мингосимущества РМЭ от Минстроя и ЖКХ Республики Марий Эл поступил ответ на запрос, из которого следует, что работы по контракту профинансированы на 5 200 000,00 рублей и исполнены на 87 % (т.2, л.д. 7).

Таким образом, обязательства заказчика в лице Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл исполнялись в полном объеме в соответствии с условиями контракта об этапах финансирования.

Несмотря на то, что основной объем финансирования по государственному контракту должен быть получен только в 2017 году (более 76 млн. руб.), 14.08.2015 ПАО «Сбербанк России» и Мингосимущество РМЭ заключили договор ипотеки № 1506НКЛ-2, в соответствии с которым в обеспечение всех обязательств по договору об открытии кредитной линии от 18.06.2015 № 1506НКЛ Министерство закладывает недвижимое имущество общей залоговой стоимостью 20 570 000 рублей (т.1, л.д. 80-88).

14.08.2015 согласно акту приемки законченного строительства объекта работы ПК «Советская ПМК» по государственному контракту были выполнены в полном объеме (т.4, л.д. 70-71).

Таким образом, договор ипотеки от 14.08.2015 № 1506НКЛ-2 заключен после выполнения всех работ ПК «Советская ПМК» по Контракту.

Марийским УФАС России проведена внеплановая документарная проверка в отношении Министерства государственного имущества Республики Марий Эл на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (т.1, л.д. 139-142). 

По результатам проведенной проверки в действиях Мингосимущества РМЭ установлены признаки нарушения Закона о защите конкуренции (т.2, л.д. 22-34).

По правилам статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Марийское УФАС России выдало Министерству предупреждение от 31.10.2017 № 02-29/13-17 о необходимости в тридцатидневный срок с момента получения предупреждения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем совершения действий, направленных на снятие залога с государственного имущества Республики Марий Эл - объекта незавершенного строительства, площадь застройки - 1680,3 кв.м., общая площадь - 1573,7 кв.м., степень готовности - 61%, расположенного по адресу: РМЭ, 

<

...> кадастровый номер 12:05:0506010:267 по рыночной стоимости в размере 40 970 000 рублей (объект № 9), который введен в эксплуатацию 10.08.2015 и переименован в Центр аттестации и аккредитации с присвоенным адресом: РМЭ, 

<

...> с присвоением земельному участку кадастрового номера 12:05:0506010:294 (далее - объект, недвижимое имущество) (т.1, л.д. 108-110, т.2, л.д. 8 оборотная сторона - 9).

В связи с невыполнением предупреждения приказом Марийского УФАС России от 25.12.2017 № 203 в отношении Министерства возбуждено дело по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции (т.1, л.д. 116).

Решением Комиссии Марийского УФАС России от 28.06.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-10/20-17 в действиях Министерства государственного имущества Республики Марий Эл установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в передаче Министерством государственного имущества Республики Марий Эл имущества казны для обеспечения кредитных обязательств ПК «Советская ПМК» (пункт 1). 

В соответствии с пунктом 2 Комиссией принято решение предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства не выдавать. 

Пунктом 3 решения предусмотрена передача материалов дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства в отношении лица, допустившего нарушение (т.1, л.д. 27-33). 

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным. 

Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта проверена арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых актов или их отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемые акты, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые акты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт.

Исследованные арбитражным судом первой инстанции по правилам статей 71 и 162 АПК РФ доказательства позволяют заключить, что решение антимонопольного органа не противоречит законодательству и не нарушает существенным образом права заявителя.

Марийское УФАС России рассмотрело дело о нарушении антимонопольного законодательства в пределах своей компетенции.

Так, согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы обеспечивают государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляют нарушения антимонопольного законодательства, принимают меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекают к ответственности за такие нарушения. В силу статей 23 и 41 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения по фактам нарушения антимонопольного законодательства.

Предмет судебного спора образуют разногласия сторон о правомерности передачи имущества казны Республики Марий Эл для обеспечения кредитных обязательств конкретного хозяйствующего субъекта и о соответствии этих действий антимонопольному законодательству.

Министерство полагает, что передача государственного имущества в залог в целях обеспечения обязательств по государственному контракту предусмотрена региональным законодательством. 

По утверждению антимонопольного органа, действия Министерства имеют признаки государственной преференции и привели или могли привести к созданию хозяйствующему субъекту, которому передано в залог государственное имущества в обеспечение обязательств по договору об открытии кредитной линии, преимущественных условий для осуществления коммерческой деятельности.

Позиция государственного органа соответствует Закону о защите конкуренции и подтверждается документальными доказательствами.

Так, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 данного Федерального закона (пункт 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

По смыслу статьи 15 Закона о защите конкуренции нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется, прежде всего, на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» ипотека может быть установлена в обеспечение обязательства по кредитному договору, по договору займа или иного обязательства, в том числе обязательства, основанного на купле-продаже, аренде, подряде, другом договоре, причинении вреда, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Следовательно, существование прав залогодержателя находится в зависимости от судьбы обеспечиваемого залогом обязательства.

Согласно пункту 1 статьи 338 Гражданского кодекса РФ, пункту 1 статьи 1, статье 37 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» право владения и пользования недвижимым имуществом, составляющим предмет ипотеки, сохраняется за залогодателем, вместе с тем, распоряжение таким имуществом осуществляется только с согласия залогодержателя, если иное не предусмотрено договором об ипотеке.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обеспеченного залогом обязательства в отношении предмета залога может быть обращено взыскание для удовлетворения требований залогодержателя (кредитора).

Таким образом, если предмет залога (государственное имущество) предоставляется в целях обеспечения обязательства отдельного хозяйствующего субъекта, то такое предоставление по смыслу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции рассматривается в качестве государственной преференции.

Преференции могут быть предоставлены исключительно в целях, поименованных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа (за исключением случаев, перечисленных в части 3 статьи 19 Закона о защите конкуренции), с соблюдением процедуры, регламентированной статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Между тем Министерство не обращалось в установленном порядке в антимонопольный орган для предоставления ПК «Советская МПК» преимущества в порядке статьи 19 Закона о защите конкуренции, что является нарушением пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Предоставляя государственное имущество в залог в нарушение статьи 19 Закона о защите конкуренции, Мингосимущество РМЭ поставило кооператив в преимущественное положение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность на товарном рынке, и обеспечило ему более выгодные условия по сравнению с теми, которые были предусмотрены условиями документации о проведении электронного аукциона.

Так, по смыслу пунктов 2.1, 2.6 Контракта условия об обязательности выплаты аванса не предусмотрены. При этом лимит финансирования на 2014 год составляет лишь 200 000,00 рублей, на 2015 год - 500 000,00 рублей, на 2016 год - 9 499 000,00 рублей, на 2017 год - 76 781 670,00 рублей. Вместе с тем, несмотря на условия контракта, которые были публично размещены в рамках проведения электронного аукциона, а также фактическое исполнение обязательств по оплате Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Марий Эл, ПК «Советская ПМК» получило возможность возместить расходы по государственному контракту в сокращенные сроки (в соответствии с пунктом 3.4 договора от 18.06.2015 № 1506НКЛ об открытии невозобновляемой кредитной линии в период с 18 июня по 31 августа 2015 года), нежели в сроки, предусмотренные государственным контрактом (2017 год). При этом возможность получения в залог государственного имущества - объекта незавершенного строительства для осуществления работ по завершению строительства аукционной документацией предусмотрено не было. 

Учитывая, что предметом залога является имущество казны Республики Марий Эл, а не кооператива, ПК «Советская ПМК» гарантированно получил кредит на необходимых условиях и возможность не отвечать по кредитным обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения. В свою очередь, отсутствие собственного имущества в залоге позволило кооперативу свободно без ограничений использовать его в своей предпринимательской деятельности и получать потенциальную прибыль.

Иные хозяйствующие субъекты для получения кредитов на осуществление строительной деятельности и выполнение строительно-монтажных работ вынуждены предоставлять в залог собственное имущество, что сокращает их присутствие на товарном рынке строительной деятельности, препятствует расширению их предпринимательской деятельности, и, как следствие, ограничивает доступ на соответствующий товарный рынок.

Кроме того, передача государственного имущества в залог отдельному хозяйствующему субъекту может при ненадлежащем исполнении обязательства по кредитному договору повлечь изъятие имущества из государственной собственности, а, следовательно, причинить значительный ущерб бюджету субъекта Российской Федерации.

Вместо принятия мер по надлежащему финансированию принятых обязательств по государственным контрактам, государственные органы Республики Марий Эл передавали объекты незавершенного строительства в залог конкретным хозяйствующим субъектам для получения банковских кредитов, которые в свою очередь частично оплачивались за счет субсидий из республиканского бюджета в соответствии с постановлением Правительства Республики Марий Эл от 21.07.2008 № 195 «Об утверждении Правил субсидирования за счет средств республиканского бюджета Республики Марий Эл процентных ставок по кредитам, привлеченным подрядными (субподрядными) организациями на строительство (реконструкцию) объектов республиканской адресной инвестиционной программы и объектов подпрограммы «Сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Республике Марий Эл» государственной программы Республики Марий Эл «Культура Марий Эл на 2013 - 2020 годы», которое утратило силу только с 01.01.2018.

Более того, Мингосимущество Республики Марий Эл, заключив договор залога недвижимого имущества с ПАО «Сбербанк России», фактически предоставило государственную гарантию исполнения обязательств ПК «Советская ПМК» по договору об открытии невозобновляемой кредитной линии, заключенному между ПАО «Сбербанк России» и ПК «Советская ПМК».

Порядок и условия предоставления государственных гарантий определены статьями 115.2 и 117 Бюджетного кодекса РФ.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано, что государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 «Обеспечение исполнения обязательств» Гражданского кодекса РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично.

Соответственно, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, применяются нормы статей 115 - 117 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения Гражданского кодекса РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (статья 329), а также в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 главы 23 Гражданского кодекса РФ, - нормы Гражданского кодекса РФ о договоре поручительства.

Таким образом, залог (ипотека) и государственная гарантия относятся к способам обеспечения обязательств, то есть имеют схожую правовую природу.

Между тем государственная гарантия в силу пункта 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции также рассматривается как преференция, которая может быть получена по правилам статьи 19 Закона о защите конкуренции. 

Кроме того, предоставляя государственное имущество в залог, Мингосимущество Республики Марий Эл поставило Банк в преимущественное положение перед другими кредитными организациями, обеспечив получение прибыли в виде процентов по заключенному договору об открытии невозобновляемой кредитной линии.

Также действия Мингосимущество Республики Марий Эл привели к тому, что обязательства заказчика по государственному контракту были погашены не за счет республиканского бюджета, а за счет привлеченного кредита в обход норм Закона о контрактной системе, что подтверждается, в том числе, постановлением Правительства Республики Марий Эл от 08.07.2015 № 375, которым предусмотрено выделение ПК «Советская ПМК» бюджетных ассигнований на возмещение затрат по уплате процентов за пользование кредитными ресурсами.

Ссылка Министерства на статью 15 Закона Республики Марий Эл № 36-3 отклоняется арбитражным судом по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона Республики Марий Эл № 36-3 в редакции, действовавшей на момент заключения договора залога, государственное имущество может передаваться в залог по обязательствам Республики Марий Эл и обязательствам унитарных предприятий. Государственное имущество может передаваться в залог в целях обеспечения обязательств государственных подрядчиков, осуществляющих строительство объектов для государственных нужд Республики Марий Эл в размере не выше цены заключенных контрактов.

То есть государственное имущество предоставляется в целях обеспечения обязательств государственных подрядчиков по государственным контрактам. Однако договор ипотеки от 14.08.2015 № 1506НКЛ-2 заключен после выполнения всех работ ПК «Советская ПМК» по контракту, что подтверждается актом приемки законченного строительства объекта от 14.08.2015, то есть когда все обязательства подрядчиком исполнены.

Кроме того, порядок применения положений нормативных актов субъекта Российской Федерации не может противоречить обязательным требованиям федерального законодательства, в том числе Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом доказаны негативные последствия от действий Министерства для конкуренции.

В данном случае предметом залога явилось имущество казны Республики Марий Эл, а не кооператива, который гарантировано получил кредит на необходимых условиях и возможность не отвечать по кредитным обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения. В свою очередь, отсутствие собственного имущества в залоге позволило кооперативу свободно без ограничений использовать его в своей предпринимательской деятельности и получать прибыль.

Иные хозяйствующие субъекты для получения кредитов на осуществление строительной деятельности и выполнение строительно-монтажных работ вынуждены предоставлять в залог собственное имущество, что сокращает их присутствие на товарном рынке строительной деятельности, препятствует расширению их предпринимательской деятельности.

При этом передача государственного имущества в залог отдельному хозяйствующему субъекту в силу норм законодательства о залоге (ипотеке) и положений договора ипотеки может при ненадлежащем исполнении обязательства по кредитному договору повлечь изъятие имущества из государственной собственности, вследствие чего может причинить значительный ущерб бюджету субъекта Российской Федерации.

Арбитражным судом не установлено нарушение антимонопольным органом процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Особенности проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции, установлены пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220. 

Представленные в материалы дела краткие отчеты по результатам исследования конкурентной среды от 15.12.2017, 25.04.2018 полностью соответствуют требованиям пунктов 10.7, 11.3 указанного Порядка. В них определены временной интервал исследования товарных рынков, продуктовые и географические границы анализируемого товарного рынка (т.4, л.д. 21-25, 106-110).

Антимонопольным органом дана оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия) и указано, что передача хозяйствующему субъекту в залог государственного имущества в обеспечение обязательств по договору об открытии кредитной линии создает такому субъекту преимущественные условия осуществления коммерческой деятельности.

Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено с соблюдением сроков, установленных в части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В предупреждении от 31.10.2017 № 02-29/13-2017, полученным Мингосимуществом Республики Марий Эл 02.11.2017, установлен 30-дневный срок для его исполнения с момента получения предупреждения и 3-дневный срок со дня окончания срока, установленного для его выполнения, на сообщение антимонопольному органу (т.1, л.д 108-110).

Таким образом, с учетом праздничных дней в ноябре и выходных, дело о нарушении антимонопольного органа возбуждено по правилам статьи 39.1 Закона о защите конкуренции. В любом случае, предупреждение исполнено только 26.02.2018, после погашения кооперативом кредита 09.02.2018 и регистрации снятия залога, в связи с чем 25.12.2017 у Марийского УФАС России имелись основания для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (т.5, л.д. 46-49). 

Уточнение в процессе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства фактических действий Министерства, которые нарушают часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, отражено в заключении об обстоятельствах дела от 25.04.2018 (т.4, л.д. 114-119), что не противоречит Закону о защите конкуренции.

На основании вышеизложенного, арбитражный суд в результате исследования доказательств и правовой оценки доводов спорящих сторон приходит к итоговому выводу о том, что Марийским УФАС России принято законное решение о признании в действиях Министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Решение антимонопольного органа имеет правильную квалификацию нарушения, соответствует Закону о защите конкуренции и имеющимся в деле доказательствам. Требование заявителя о признании незаконным решения Марийского УФАС России отклоняется арбитражным судом.

По смыслу статей 198, 201 АПК РФ условиями признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным являются в совокупности как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение прав юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель утверждает, что оспариваемое решение антимонопольного органа нарушает его права и законные интересы. Однако вопреки правилам статьи 65 АПК РФ участник спора не представил достаточных и убедительных доказательств того, что оспариваемым актом нарушаются его права в экономической деятельности. 

Оспариваемое решение не предполагает фактического исполнения, предписание антимонопольным органом не выдавалось. Последствием для государственного органа может быть только привлечение к административной ответственности. Между тем постановление о привлечении к административной ответственности является актом, который подлежит самостоятельному оспариванию в соответствующем суде, и имеет особый предмет доказывания, включая установление вины юридического лица либо должностного лица в совершении правонарушения. 

Поэтому отсутствие доказательств ограничения прав заявителя и необходимости в их восстановлении признается арбитражным судом самостоятельным основанием для отклонения требования о признании недействительным решения антимонопольного органа. 

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органа, осуществляющего публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. 

Поэтому требование Мингосимущества РМЭ о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл 28.06.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-10/20-17 удовлетворению не подлежит. 

Вопрос о взыскании государственной пошлины арбитражным судом не рассматривается, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины.

Резолютивная часть решения объявлена 17 декабря 2018 года. Полный текст решения изготовлен 19 декабря 2018 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой принятия судебного акта.

Руководствуясь статьями 167, 170-176, 201 АПК РФ, арбитражный суд 

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении заявления Министерства государственного имущества Республики Марий Эл о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 28.06.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 02-10/20-17.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня его принятия. 

Судья                                                                                                        А.В. Камаева