ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А17-5226/2018

г. Киров

26 июня 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июня 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 июня 2019 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судейКононова П.И., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

без участия представителей, 

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ»

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019 по делу №А17-5226/2018, принятое судом в составе судьи Никифоровой Г.М., 

по заявлению муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН: 

<

***>, ИНН: 

<

***>),

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: индивидуальный предприниматель ФИО2, общество с ограниченной ответственностью «Бюро ритуальных услуг», общество с ограниченной ответственностью «Федеральный похоронный дом», акционерное общество «Ритуал»,

о признании недействительными решения и предписания, 

установил:

муниципальное бюджетное учреждение «Служба заказчика по содержанию кладбищ» (далее – заявитель, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 22.05.2018 по делу № 02-15/2017-005 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основе обязательного для исполнения предписания.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены акционерное общество «Ритуал» (далее – АО «Ритуал»), индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2), общество с ограниченной ответственностью «Бюро ритуальных услуг» (далее – ООО «Бюро ритуальных услуг»), общество с ограниченной ответственностью «Федеральный похоронный дом» (далее – ООО «Федеральный похоронный дом»).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019 заявленные Учреждением требования удовлетворены частично. Суд признал недействительными решение и предписание УФАС в части вывода о наличии в действиях Учреждения по включению пункта 1.5 в проект договора по организации работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ г.ФИО4 нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). В оставшейся части в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с принятым решением, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда в части отказа в удовлетворении требований отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе Учреждение приводит доводы о несоответствии выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, о неполном выяснении имеющих значение для дела обстоятельств, их недоказанности, полагает, что по делу имеет место неправильное применение норм материального и  процессуального права. Заявитель оспаривает выводы арбитражного суда о неисполнении предупреждения УФАС от 13.02.2017, указывает, что оно не содержало запрета на внесение в проект договора изменений в иные пункты договора. По мнению подателя жалобы, статья 15 Закона о защите конкуренции не подлежала применению к рассматриваемым отношениям, предлагаемый к заключению проект договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ г. ФИО4 не является ни актом, ни действием (бездействием). Внесение изменений в договор возможно исключительно путем обращения антимонопольного органа в арбитражный суд с соответствующим иском (пункт «г» части 6 статьи 23 Закона № 135-ФЗ), требование оспариваемых решения и предписания УФАС неправомерно. Учреждение настаивает, что пункт 2.1 проекта договора сформулирован в полном соответствии с действующим законодательством. Требование о явке супруга, близкого родственника, иного родственника либо законного представителя умершего, или лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, при оформлении заказа (лично либо через представителя) вытекает из норм действующего законодательства, соблюдение которых не может ограничивать права хозяйствующих субъектов. Податель жалобы обращает внимание апелляционного суда на то, что на момент вынесения предупреждения от 13.02.2017 редакция договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. Иваново содержала пункт 4.2, однако названный пункт при вынесении предупреждения не был включен в его содержание в качестве признака нарушения антимонопольного законодательства. Между тем указанный пункт договора поименован в оспариваемом решении и предписании Управления наряду с пунктами 2.3 - 2.6 проекта договора как нарушающий требования антимонопольного законодательства. При этом сами по себе пункты 2.3 - 2.6 проекта договора изложены в полном соответствии с действующим законодательством. Учреждение также приводит доводы о необходимости признания аналитического отчета УФАС недопустимым доказательством, полагает, что представленный анализ состояния конкуренции не подтверждает причинно-следственную связь между условиями проекта договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ г. ФИО4 и антиконкурентными последствиями. В качестве недостатков представленного Управлением аналитического отчета заявителем отмечается отсутствие положительного заключения внутриведомственной правовой экспертизы; неверное определение временного интервала исследования товарного рынка, географических границ, отсутствие обоснования выбора метода исследования географических границ; отсутствие перечня документов, использованных для определения характеристик рассматриваемого товарного рынка. Указывает, что ФИО3, входивший в состав комиссии УФАС по рассмотрению дела № 02-15/2017-005, не вправе был проводить анализ состояния конкуренции на товарном рынке и оформлять аналитический отчет. Подробно позиция заявителя изложена в апелляционной жалобе.

Управление представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергло доводы жалобы, считает решение суда законным и обоснованным, просит в удовлетворении требований МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» отказать. 

ООО «Бюро ритуальных услуг» в отзыве на жалобу также опровергло доводы апелляционной жалобы заявителя, указывает, что предлагаемый к заключению новый проект договора по-прежнему ограничивает самостоятельность хозяйствующих субъектов на рынке оказания полного комплекса ритуальных услуг на территории г. Иваново, в том числе в части пункта 1.5 проекта договора.

ИП ФИО2 в письменном отзыве на апелляционную жалобу возразила против доводов жалобы, просит в удовлетворении требований Учреждения отказать, дополнительно указала на незаконность пункта 1.5 проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. Иваново.  

АО «Ритуал», ООО «Федеральный похоронный дом» письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 22.03.2019 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 23.03.2019 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной статьи участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

Протокольными определениями от 23.04.2019, 06.05.2019 (при использовании систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ивановской области) при участии представителей, судебные разбирательства были отложены, последнее – до 13 часов 00 минут 25.06.2019.

В соответствии со статьей 18 АПК РФ, пунктом 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, в связи с нахождением в отпуске судьи Минаевой Е.В. в составе суда произведена ее замена на судью Хорову Т.В., судебное разбирательство произведено с самого начала.

В судебное заседание 25.06.2019 участники процесса явку представителей не обеспечили. 

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ. 

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 28.11.2016 в УФАС поступило заявление ИП ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг», ООО «Федеральный похоронный дом» о нарушении МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» статьи 15 Закона о защите конкуренции (т.1 л.д.162-163). В обращении сообщалось, что названные хозяйствующие субъекты не могут осуществлять в полном объеме деятельность на рынке услуг по погребению умерших в географических границах муниципальных кладбищ г.ФИО4 в связи с отсутствием заключенного с МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, который не может быть подписан в предложенной Учреждением редакции в связи с возникшими разногласиями. Также в заявлении указано, что соответствующий договор подписан Учреждением лишь с одним хозяйствующим субъектом – АО «Ритуал».

По итогам анализа состояния конкуренции на товарном рынке комиссией Управления установлено, что наличие заключенного договора между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и АО «Ритуал» и отсутствие договора между Учреждением и ИП ФИО2, ООО «Бюро ритуальных услуг» и ООО «Федеральный похоронный дом» влечет сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке и позволяет АО «Ритуал» воздействовать на общие условия обращения товара на нем. По результатам изучения условий проекта договора об организации работы по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ, предложенного Учреждением для заключения хозяйствующим субъектам, антимонопольным органом также установлено, что ряд условий проекта договора (пункты 1.2, 1.5, 2.1, 2.2, 2.5) противоречит нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Управление пришло к выводу о наличии в действиях МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, что выразилось в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории г. ФИО4, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории города ФИО4.

13.02.2017 Управлением на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции вынесено предупреждение (т.1 л.д.161) с указанием МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» на необходимость в срок до 03.03.2017 прекратить указанные действия путем:

- исключения из пункта 1.2 проекта договора положения о том, что Учреждение определяет место и время захоронения для выполнения заказчиком работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ города ФИО4;

- исключения из пункта 1.2 проекта договора фразы «санитарным правилам и нормам СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения»;

- исключения из пункта 2.2 проекта договора фразы «санитарных правил и норм СанПиН 2.1 2882-11, предусмотренных для данного вида работ»;

- исключения из проекта договора пунктов 1.5, 2.1, 2.5.

Предупреждение было оспорено Учреждением в судебном порядке.

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017, МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» отказано в удовлетворении требований о признании указанного выше предупреждения недействительным. Арбитражный суд Волго-Вятского округа постановлением от 26.12.2017 оставил судебные акты суда первой инстанции и апелляционной инстанции без изменения.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2018 Учреждению отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.

09.10.2017 в УФАС поступило письмо МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» с информацией об исполнении предупреждения УФАС от 13.02.2017 с приложением проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4 (т. 1 л.д.141-143).

Управление, посчитав предупреждение от 13.02.2017 неисполненным, 12.10.2017 возбудило дело № 02-15/2017-005 по признакам нарушения Учреждением требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т. 1 л.д.140).

Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что представленный 09.10.2017 проект договора является по существу вновь разработанным проектом, в ранее представленный проект договора изменения Учреждением не внесены, отдельные условия вновь представленного проекта договора в их совокупном толковании нарушают нормы действующего законодательства, ограничивают конкуренцию.

Решением Управления от 22.05.2018 (в полном объеме изготовлено 28.05.2018) действия МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», выразившиеся в предложении хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории г.ФИО4, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г.ФИО4, положения которого противоречат нормам действующего законодательства Российской Федерации и препятствуют осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории г.ФИО4, признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т.1 л.д.22-28).

28.05.2018 МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного запрета (т. 1 л.д.91-99).  Учреждению указано на необходимость в срок до 25.06.2018 привести пункты 1.5, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.2 проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4 в соответствие с нормами действующего законодательства с учетом выводов, сделанных в решении УФАС.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции согласился с выводами антимонопольного органа о нарушении Учреждением положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с включением в проект договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г.ФИО4 пунктов 2.1, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6, 4.2, отказав в удовлетворении заявленных требований в данной части. Применительно к пункту 1.5 проекта договора арбитражный суд признал, что данный пункт договора фактически воспроизводит положения статьи 6 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ), взаимосвязь между данным пунктом договора и выводами Управления в отношении пункта 2.1 проекта договора отсутствует. В связи с этим суд признал недействительными решение УФАС в части вывода о наличии в действиях Учреждения нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ путем включения в проект договора пункта 1.5 и взаимосвязанное с ним требование предписания, удовлетворив требование заявителя в данной части.   

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, заслушав пояснения представителей явившихся в судебные заседания участвующих в деле лиц (до отложения), суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ организациям, осуществляющим функции органов местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Применительно к рассматриваемому делу суд первой инстанции с учетом обстоятельств, установленных решениями Арбитражного суда Ивановской области от 03.11.2015 по делу № А17-2779/2015, от 20.06.2017 по делу № А17-1483/2017, обоснованно признал, что МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», являясь организацией, реализующей полномочия органа местного самоуправления в сфере содержания кладбищ, имеет возможность осуществлять организационные и контрольные функции в отношении поведения иных участников данного рынка, определять условия оказания услуг по погребению умерших на территории г.ФИО4. Указанный правовой статус Учреждения последним по существу не оспаривается, подтверждается системным анализом положений пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктов 1 и 4 статьи 18, части 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ, пунктов 2.1, 2.2, 2.3.6 Устава Учреждения, утвержденного приказом Управления благоустройства администрации г.ФИО4 от 28.12.2011 №01-02-49.

Из материалов дела видно, что в целях согласования порядка взаимодействия при осуществлении работ по погребению умерших на территории муниципальных кладбищ Учреждение предлагало другим хозяйствующим субъектам заключить с ним соответствующий договор, без заключения которого последние не допускались к предоставлению услуг. 

Между тем МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ», осуществляя полномочия органа местного самоуправления в сфере содержания муниципальных кладбищ, отдавая при реализации организационных функций предпочтение конкретной форме установления и выражения порядка взаимодействия (в данном случае – договор), обязано было обеспечить соответствие такой формы установленным нормативным требованиям.

При изложенных обстоятельствах арбитражный суд обоснованно признал правомерной оценку антимонопольным органом действий Учреждения при осуществлении указанных полномочий на предмет соблюдения требований статьи 15 Закона о защите конкуренции. Иная позиция подателя апелляционной жалобы не основана на материалах дела. 

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что предупреждение выдается в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15 названного Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения (часть 6 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Таким образом, по смыслу изложенных норм хозяйствующему субъекту должна быть предоставлена возможность исполнения предупреждения во избежание привлечения к публично-правовой ответственности.

Из материалов дела следует, что Управление, усмотрев в действиях МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выдало в адрес последнего предупреждение от 13.02.2017 со сроком исполнения до 03.03.2017. 

Указанное предупреждение было оспорено Учреждением в Арбитражном суде Ивановской области.

В рамках дела № А17-1483/2017 определением от 02.03.2017 арбитражным судом приняты обеспечительные меры в виде приостановления действия предупреждения от 13.02.2017 до вступления в силу судебного акта, разрешающего спор по существу. 

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 20.06.2017, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.09.2017, Учреждению отказано в удовлетворении требований о признании данного предупреждения недействительным.

Учитывая, что решение суда первой инстанции было обжаловано в апелляционном порядке, датой вступления в законную силу решения суда считается изготовление в полном объеме постановления апелляционного суда (часть 5 статьи 271 АПК РФ, часть 2 статьи 176 АПК РФ).

Информация об исполнении предупреждения поступила от заявителя в Управление 09.10.2017 письмом от 06.10.2017 № 166/06 с приложением проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4. 

Таким образом, необходимо признать, что срок исполнения предупреждения от 13.02.2017 Учреждением не был соблюден.

Исследуя вопрос о выполнении заявителем предупреждения от 13.02.2017, антимонопольный орган, позицию которого поддержал суд первой инстанции, признал, что в проект договора, являвшегося предметом оценки Управления при выдаче предупреждения от 13.02.2017, изменения не внесены. Вместо этого Учреждение представило иной проект договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ, отличный от того, который являлся предметом рассмотрения УФАС при выдаче названного предупреждения. При этом ответчиком с учетом пояснений третьих лиц установлено и материалами дела подтверждается, что положения представленного заявителем во исполнение предупреждения от 13.02.2017 проекта договора также противоречат антимонопольному законодательству и создают препятствия хозяйствующим субъектам при осуществлении погребения умерших на муниципальных кладбищах г. ФИО4. 

При таких обстоятельствах достаточных оснований считать МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» исполнившим предупреждение УФАС от 13.02.2017 в рассматриваемой ситуации не имеется. 

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

По смыслу указанной нормы для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо наличие двух условий: невыполнение предупреждения в установленный срок и наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, что в данном случае, исходя из изложенных выше обстоятельств, имело место.

С учетом изложенного следует признать, что антимонопольный орган правомерно возбудил в отношении Учреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При этом в рамках возбужденного антимонопольного дела, как обоснованно признал суд первой инстанции, комиссия УФАС не связана обстоятельствами, которые были выяснены при выдаче предупреждения, задачей комиссии является установление (подтверждение либо опровержение) факта допущенного антимонопольного нарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 48.1 Закона № 135-ФЗ перед окончанием рассмотрения антимонопольного дела при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

Заключение об обстоятельствах дела оформляется в виде отдельного документа, подписывается председателем и членами комиссии и должно содержать сведения, указанные в части 2 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции.

Лица, участвующие в деле, вправе представить комиссии пояснения, доказательства и приводить доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, до окончания рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и оглашения резолютивной части решения по нему на заседании комиссии (часть 5 статьи 48.1 Закона № 135-ФЗ).

При этом в случае, если представленные лицами, участвующими в деле, пояснения, доказательства и доводы в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, свидетельствуют об отсутствии рассматриваемых комиссией действиях (бездействии) нарушения антимонопольного законодательства, комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 7 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции).

Аналогичные нормы содержатся в Административном регламенте Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденном Приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339.

Таким образом, заключение об обстоятельствах дела призвано предоставить лицам, участвующим в деле, процессуальные гарантии защиты своих прав и интересов.

Как видно из материалов дела, Управление в порядке статьи 48.1 Закона о защите конкуренции приняло заключение об обстоятельствах дела № 02-15/2017-005, на отраженные в нем выводы заявителем представлены соответствующие пояснения от 17.05.2018 (т.3 л.д.10-11).

По итогам комиссионного рассмотрения возбужденного в связи с неисполнением предупреждения дела о нарушении антимонопольного законодательства № 02-15/2017-005 Управление признало Учреждение нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с предложением хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории г.ФИО4, к заключению проекта договора об организации работы по погребению умерших, пункты 1.5, 2.1, 2.3 - 2.6, 4.2 которого противоречат нормам действующего законодательства, что препятствует осуществлению деятельности на рынке оказания услуг по погребению умерших на территории г.ФИО4. 

Исследовав содержание перечисленных в решении УФАС от 28.05.2018 пунктов проекта договора, апелляционный суд находит обоснованными выводы суда первой инстанции относительно несоответствия пунктов 2.1, 2.3 - 2.6, 4.2 представленного заявителем во исполнение предупреждения от 13.02.2017 проекта договора действующему законодательству и отсутствия оснований для признания таковым пункта 1.5 проекта договора.

Пунктом 2.1 проекта договора установлено, что во исполнение положений пункта 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ и порядка их содержания, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377 «О мерах по реализации Закона РФ «О погребении и похоронном деле» на территории города ФИО4» (в действующей редакции) (далее – Правила № 377), Учреждение определяет порядок оформления заказа на захоронение на муниципальных кладбищах г.ФИО4, порядок и время захоронения с учетом вероисповедания и национальных традиций умершего. Время захоронения устанавливается при оформлении заказа по согласованию с супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законными представителями умершего, или лицом, взявшим на себя обязанности по погребению умершего.

Согласно положениям пункта 2.2 Правил № 377 порядок и время захоронения определяет уполномоченный Администрацией г. ФИО4 орган (учреждение) по управлению муниципальными кладбищами за сутки до погребения с учетом вероисповедания и национальных традиций умершего. Время захоронения устанавливается при оформлении заказа по согласованию с заказчиком. 

Названный пункт Правил № 377 на момент принятия антимонопольным органом решения являлся действующим и не был оспорен в установленном порядке, в этой связи соответствующие возражения в отзывах третьих лиц относительно определения времени захоронения подлежат отклонению.  

Между тем, по правомерному замечанию комиссии УФАС и суда первой инстанции, Законом № 8-ФЗ не ограничен субъектный состав участников товарного рынка ритуальных услуг только специализированными службами по вопросам похоронного дела, возможно выполнение указанной услуги другими коммерческими организациями. Согласование времени захоронения может осуществляться с хозяйствующими субъектами, взявшими на себя обязанность осуществления погребения. В связи с этим сформулированное в пункте 2.1 проекта договора положение, фактически требующее присутствия супруга, близкого родственника, иного родственника либо законного представителя умершего, или лица, взявшего на себя обязанности по погребению умершего, обоснованно признано арбитражным судом ограничивающим права хозяйствующих субъектов на оказание услуг.

Иная позиция подателя жалобы относительно пункта 2.1 проекта договора подлежит отклонению как основанная на неверном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам дела.

В пункте 4.2 представленного Учреждением проекта договора оговорено условие о возможности расторжения договора в одностороннем порядке по инициативе Учреждения в случае неисполнения заказчиком требований раздела 2 договора.

Пунктом 2.3 проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4 установлено, что допуск работников заказчика к проведению работ по погребению осуществляется на основании предоставленного свидетельства о смерти умершего, договора (счета-заказа) на оказание услуг по погребению и регистрации захоронения должностным лицом Учреждения.

Установив указанные обстоятельства, арбитражный суд первой инстанции обоснованно признал, что непредставление указанного в пункте 2.3 проекта договора счета-заказа (договора) на оказание услуг по погребению может повлечь расторжение договора в соответствии с пунктом 4.2 проекта договора.

Приведенные заявителем доводы о соответствии названного пункта проекта договора законодательству получили надлежащую правовую оценку в оспариваемом решении УФАС и необходимым образом не опровергают изложенного вывода.

Пунктом 2.4 проекта договора предусмотрено, что заказчик обязан соблюдать правила охраны труда и техники безопасности при осуществлении работ и оказании услуг на территории муниципальных кладбищ г. ФИО4 в соответствии с действующими нормативными документами; а его работники (или лица, привлекаемые на основании гражданско-правовых договоров), направленные для выполнения работ по погребению, - пройти в Учреждении вводный инструктаж в порядке, установленном законодательством о труде.

Согласно пункту 2.5 проекта договора при осуществлении работ на муниципальных кладбищах г. ФИО4 заказчик обязан обеспечить соблюдение требований действующего законодательства и создание безопасных условий труда работников, привлекаемых к выполнению вышеуказанных работ, в том числе: соблюдение требований безопасности при выполнении работ по погребению; применение работниками исправных инструментов и приспособлений; недопущение к работе лиц, не прошедших в установленном законодательством порядке обучение по охране труда; контроль за состоянием условий труда на рабочих местах, а также за правильностью применения работниками сертифицированных средств индивидуальной и коллективной защиты; проведение специальной оценки условий труда; недопущение работников, занятых на работах с вредными и опасными условиями труда, к исполнению ими трудовых обязанностей без прохождения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров.

В соответствии с пунктом 2.6 проекта договора инструмент после проведения работ, связанных с захоронением и перезахоронением трупов и останков, подлежит обеззараживанию и не должен выноситься за пределы кладбища. Средства перевозки останков должны быть изготовлены из легко очищаемых покрытий и подлежат дезинфекции после проведенных работ.

Заявитель в жалобе указывает, что пункты 2.4 - 2.6 проекта договора полностью соответствуют действующему законодательству и не возлагают на заказчика незаконных обязанностей. Такое мнение Учреждения могло бы быть признано обоснованным, однако спорные пункты проекта договора находятся во взаимной связи с пунктом 4.2 проекта договора, предусматривающим условие о возможном расторжении договора в одностороннем порядке по инициативе Учреждения в случае неисполнения заказчиком требований раздела 2 договора. Основания для раздельного толкования данных пунктов отсутствуют. 

Вместе с тем, сопоставляя спорные пункты представленного заявителем проекта договора, апелляционный суд находит обоснованными выводы УФАС и суда о том, что их положения фактически возлагают на Учреждение полномочия по контролю в сфере законодательства об охране труда и санитарно-эпидемиологического законодательства, нарушая права участников рынка. Из положений проекта договора не следует, что расторжение договора в случае допущенных нарушений будет иметь место только после установления такого факта уполномоченными государственными органами, а не Учреждением. Изложенные обстоятельства, безусловно, могут повлечь за собой вероятность установления дискриминационных условий деятельности на рассматриваемом товарном рынке. Иная позиция подателя жалобы противоречит материалам дела.

В пункте 1.5 проекта договора установлено, что работы по погребению умерших выполняются заказчиком во исполнение обязательств, возникших у него перед лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего. Для целей настоящего договора под лицом, осуществляющим погребение умершего, понимается лицо, определяемое по правилам статьи 6 Закона № 8-ФЗ (в действующей редакции).

Буквальное толкование содержания названного пункта проекта договора, вопреки мнению третьих лиц, действительно, воспроизводит положения статьи 6 Закона № 8-ФЗ, которая не позволяет признать хозяйствующего субъекта лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего. Взаимосвязь между пунктом 1.5 проекта договора и выводами комиссии УФАС в отношении пункта 2.1 проекта договора отсутствует. В связи с этим арбитражный суд правомерно признал незаконным рассматриваемое вменение Управления применительно к названному пункту проекта договора.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти или организаций, осуществляющих соответствующие полномочия органов, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции.

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона № 135-ФЗ при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Конкурентный товарный рынок установлен антимонопольным органом в оспариваемом решении с учетом аналитического отчета от 09.04.2018, подготовленного УФАС на основании Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 (далее – Порядок № 220). 

Отклоняя доводы заявителя о необходимости признания данного отчета недопустимым доказательством, суд обоснованно заключил, что анализ рынка и оценку конкурентной среды антимонопольный орган провел с соблюдением Порядка № 220, правильно определил временной интервал исследования – 2017 год, продуктовые и географические границы рынка – территория муниципальных кладбищ г. ФИО4, а также состав хозяйствующих субъектов. В аналитическом отчете в качестве исходной информации ответчиком использованы документы, содержащиеся в номенклатурных делах №№ 02-15/2017-005, 03-18-02. Нормативные правовые акты, регламентирующие действия антимонопольного органа при проведении анализа состояния конкуренции на товарном рынке, не содержат запрета на поручение членам комиссии проведение анализа состояния конкуренции. Достаточных оснований для иных суждений суд апелляционной инстанции, вопреки позиции Учреждения, не усматривает.  

Признаки ограничения конкуренции определены по тем основаниям, что заключенный между МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» и АО «Ритуал» договор и отсутствие таких договоров с иными хозяйствующими субъектами (третьими лицами) создают сокращение количества хозяйствующих субъектов на товарном рынке, позволяя АО «Ритуал» воздействовать на общие условия обращения товара на рынке. Учреждение предлагает хозяйствующим субъектам к заключению договоры об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4. В отсутствие соответствующего договора последние, как установил ответчик в решении от 28.05.2018, не будут допущены к осуществлению услуг погребения на территории муниципальных кладбищ.

Отклоняя доводы заявителя, в том числе относительно отсутствия в предупреждении пункта 4.2, суд апелляционной инстанции исходит из того, что вменяемое нарушение антимонопольного законодательства, признаки которого были установлены на этапе выдачи предупреждения, осталось прежним – действия Учреждения по предложению хозяйствующим субъектам проекта договора, положения которого противоречат законодательству и препятствуют осуществлению соответствующей деятельности. Признаки иных нарушений после возбуждения дела № 02-15/2017-005, что требовало бы применения части 3 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, комиссией УФАС не были выявлены.  

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что арбитражный суд правомерно поддержал позицию антимонопольного органа применительно к пунктам 2.1, 2.3 - 2.6, 4.2 проекта договора и сделал правильный вывод о том, что рассмотренные действия Учреждения являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 50 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в названном Федеральном законе, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания, в том числе о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

Комиссия УФАС приняла решение выдать предписание о необходимости Учреждению прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, для чего в срок до 25.06.2018 привести спорные пункты проекта договора об организации работы по погребению умерших на территориях муниципальных кладбищ г. ФИО4 в соответствие с нормами действующего законодательства.

Оспариваемое предписание содержит конкретные меры, которые необходимо предпринять в целях устранения выявленного нарушения, является конкретным, исполнимым. Вопреки аргументам заявителя апелляционной жалобы, комиссия УФАС правомерно и обоснованно приняла решение о выдаче предписания, в рамках предоставленных законом полномочий.

С учетом изложенного решение УФАС от 22.05.2018 по делу № 02-15/2017-005 и выданное на его основании в адрес МБУ «Служба заказчика по содержанию кладбищ» предписание в оспариваемой заявителем части являются законными и обоснованными и не могут нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. 

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительными решения и предписания Управления в полном объеме.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, возражения третьих лиц относительно неправомерности пункта 1.5 проекта договора, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении. Нормы материального и процессуального права применены арбитражным судом правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019 по настоящему делу следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 14.02.2019 по делу №А17-5226/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика по содержанию кладбищ» – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий                                      

Г.Г. Ившина

Судьи         

ФИО5

Т.В. Хорова