ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-8480/2024

г. Вологда

17 октября 2024 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2024 года.

В полном объёме постановление изготовлено 17 октября 2024 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ячменёва Г.Г., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зеленцовой Ю.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Мониторинговый центр «Витязь» на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 августа 2024 года по делу                       №А05-8480/2024,

в отсутствие в судебном заседании представителей сторон,

у с т а н о в и л:

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Архангельской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163000, 

<

...>; далее – Управление Росгвардии, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Мониторинговый центр «Витязь» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 164500, 

<

...>; далее – ООО «ЧОО «МЦ ««Витязь», Общество) о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях        (далее – КоАП Российской Федерации).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 23 августа 2024 года по делу № А05-8480/2024 Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, в виде предупреждения. Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности события и состава административного правонарушения, однако посчитал возможным применить административное наказание в виде предупреждения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО «ЧОО «МЦ ««Витязь» обжаловало его в апелляционном порядке. В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы указывает на отсутствие события и состава вмененного ему административного правонарушения. Общество ссылается на то, что сам факт хранения защищенной полиграфической продукции на объектах охраны не устанавливался. По его мнению, установленные пунктом 11 приложения № 1 «Перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется» к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее – Перечень № 587) ограничения не распространяются на обеспечение охраны многофункциональных центров по предоставлению государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ), поскольку последние не относятся к объектам по производству и хранению защищенной полиграфической продукции. При этом к защищенной полиграфической продукции относятся исключительно бланки паспортов гражданина Российской Федерации и иных документов, сами же паспорта к такой продукции не относятся; следовательно, хранение МФЦ паспортов и иных личных документов не является хранением защищенной полиграфической продукции.

Управление Росгвардии в отзыве на апелляционную жалобу выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации), что подтверждается в том числе отчетом о публикации на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети Интернет (www.arbitr.ru) определений о принятии апелляционной жалобы к производству и об отложении судебного разбирательства, телефонограммами от 9 октября 2024 года, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием для рассмотрения дела по существу. 

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело по правилам главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО ЧОО «МЦ «Витязь» зарегистрировано в качестве юридического лица, в соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц основным видом осуществляемой им деятельности является деятельность охранных служб, в том числе частных.

13 февраля 2013 года Обществу выдана лицензия № Л056-00106-29/00021422 на осуществление частной охранной деятельности сроком действия до 13 февраля 2028 года (лист дела 42). 

Управление Росгвардии в рамках реализации полномочий по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области частной охранной деятельности письмом от 27 апреля 2024 года № 343/1063 запросило у государственного автономного учреждения Архангельской области «Архангельский региональный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – ГАУ АО «МФЦ», автономное учреждение) сведения об осуществлении частными охранными организациями охраны объектов и (или) имущества ГАУ АО «МФЦ» (лист дела 22).

На основании информации, полученной из ГАУ АО «МФЦ», административный орган установил, что между ГАУ АО «МФЦ» и ООО ЧОО «МЦ «Витязь» 23 января 2024 года заключен договор № 02.04/24 на оказание услуг по охране (круглосуточной пультовой охране) (далее – договор № 02.04/24).

По условиям указанного договора ООО ЧОО «МЦ «Витязь» оказывает охранные услуги посредством централизованного наблюдения за состоянием технических средств охранно-пожарной и тревожной сигнализации, с осуществлением мер реагирования на срабатывание технических средств охранно-пожарной сигнализации и тревожной сигнализации на 34-х объектах ГАУ АО «МФЦ», находящихся в Архангельской области.

Кроме того, в письме от 27 мая 2024 года № 01-16/427 ГАУ АО «МФЦ» сообщило, что на объектах (в подразделениях учреждения) осуществляется хранение защищенной полиграфической продукции. 

При этом ООО ЧОО «МЦ «Витязь» не уведомило Управление Росгвардии как лицензирующий орган о заключении данного договора и начале оказания охранных услуг на объектах ГАУ АО «МФЦ». 

По результатам анализа названных документов административный орган пришел к выводу о том, что указанный договор заключен с нарушением положений законодательства в сфере частной охранной деятельности, поскольку Общество охраняло объекты ГАУ АО «МФЦ», в отношении которых частная охранная деятельность запрещена, что является грубым нарушением лицензионных требований.

9 июля 2024 года инспектором отделения контроля за частной охранной деятельностью центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии ФИО1 в присутствие представителя Общества составлен протокол об административном правонарушении № 29ЛРР001090724000050 (листы дела 17-20).

На основании части 3 статьи 23.1 и части 1 статьи 28.8 КоАП Российской Федерации, статьи 202 АПК Российской Федерации административный орган обратился в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о привлечении ООО ЧОО «МЦ «Витязь» к административной ответственности по части 4 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции о привлечении Общества к административной ответственности не подлежащим отмене, исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 205 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП Российской Федерации).

Частью 4 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации предусмотрена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 статьи 14.4.2 настоящего Кодекса.

В примечании 1 к названной статье обозначено, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

Соответственно, объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации, состоит в осуществлении предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности регулируются Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ, Закон о лицензировании), а ряде случаев – и специальными законами.

Закон о лицензировании определяет лицензию, как специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий (статья 3). 

Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. 

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (части 1 и 2 статьи 2 Закона о лицензировании). 

Согласно пункту 7 статьи 3 Закона о лицензировании под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. 

Статьей 8 Закона о лицензировании также определено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Лицензионные требования могут включать в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования (части 1 и 2). 

В силу части 2 статьи 2 Закона о лицензировании соблюдение лицензиатом лицензионных требований обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Из приведенных норм следует, что лицензия удостоверяет право лица на осуществление определенного вида деятельности, при этом необходимым условием для получения лицензии является соответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям. После получения лицензии соблюдение лицензионных требований является обязательным при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Иными словами, получив лицензию, ее обладатель принимает на себя обязательство по соблюдению требований, предусмотренных законодательством для данного вида деятельности. 

Конкретный перечень видов деятельности, для осуществления которых требуются лицензии, определен статьей 12 Закона о лицензировании.

Так, на основании пункта 32 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

Статьей 11.2 Закона Российской Федерации от 11.03.1992  № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»          (далее – Закон № 2487-1) предусмотрено, что предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действует на всей территории Российской Федерации. Лицензия содержит вид (виды) охранных услуг, которые может оказывать лицензиат. Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований по каждому виду охранных услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 настоящего Закона.

В настоящее время применяется Положение о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498 (далее – Положение № 498). 

На основании статьи 11 Закона № 2487-1 оказание охранных услуг разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, предоставленную федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. 

О начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников) частная охранная организация обязана уведомить территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере частной охранной деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. 

Таким образом, законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определения объектов, услуги по охране которых такие организации оказывать не могут.

Во исполнение данного законоположения Правительством Российской Федерации постановлением от 14.08.1992 № 587 утвержден Перечень объектов, подлежащих государственной охране.

Согласно пункту 11 указанного Перечня к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся объекты по производству и хранению государственных наград, монет, денежных знаков и защищенной полиграфической продукции.

В рассматриваемом случае Обществу вменяется осуществление охраны объекта по производству и хранению защищенной полиграфической продукции, а именно помещений МФЦ.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 27.07.2010                  № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна», в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги или запросом, указанным в статье 15.1 настоящего Федерального закона, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

Частью 3 статьи 15 Закона № 210-ФЗ предусмотрено, что предоставление государственных услуг федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов в МФЦ, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется в соответствии с административными регламентами предоставления указанных услуг на основании соглашений о взаимодействии, заключенных федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов с уполномоченным МФЦ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 № 1376 утверждены Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг.

Согласно пункту 1 названных Правил многофункциональный центр организует предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в соответствии с соглашениями о взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

При организации предоставления государственных и муниципальных услуг в МФЦ исключается взаимодействие заявителя с сотрудниками органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги. В МФЦ организация предоставления государственных и муниципальных услуг осуществляется работниками многофункционального центра, которые осуществляют взаимодействие с заявителями в соответствии со стандартами обслуживания заявителей, утверждаемыми актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.09.2011                № 797 «О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» утвержден Перечень государственных услуг, предоставление которых организуется по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов (далее – Перечень № 797).

В соответствии с пункта 3-6 Перечня № 797 в МФЦ по принципу «одного окна» предоставляются следующие услуги:

выдача, замена паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации;

оформление и выдача паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

оформление и выдача паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации;

проведение экзаменов на право управления транспортными средствами и выдача водительских удостоверений (в части выдачи российских национальных водительских удостоверений при замене, утрате (хищении) и международных водительских удостоверений). 

Как уже отмечалось, между ГАУ АО «МФЦ» и ООО ЧОО «МЦ «Витязь» 23 января 2024 года заключен договор № 02.04/24 на оказание услуг по охране.

Поскольку осуществление ГАУ АО «МФЦ» государственных услуг связано с нахождением на хранении паспортов граждан, водительских удостоверений, которые относятся к защищенной полиграфической продукции, суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности вмененного административного правонарушения.

Поддерживая такую позицию, суд апелляционной инстанции исходит из следующего. 

В соответствии с частью 4.1 статьи 8 Закона о лицензировании и Требованиями о соблюдении режима охраны помещений (территорий), используемых для производства и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, утвержденными приказом Минфина России от 30.07.2020 № 156н, особый режим охраны устанавливается в целях обеспечения сохранности защищенной полиграфической продукции на всех этапах ее производства, хранения и реализации, а также обеспечения конфиденциальности соответствующей информации

Именно поэтому объекты по производству и хранению защищенной полиграфической продукции включены в Перечень объектов, подлежащих государственной охране, на которые частная охранная деятельность не распространяется.

Выданная Обществу лицензия № Л056-00106-29/00021422 на осуществление частной охранной деятельности содержит перечень разрешенных видов работ (услуг):

защита жизни и здоровья граждан;

охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 части третьей статьи 3 Закона № 2487-1;

охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию;

консультирование и подготовка рекомендаций клиентам по вопросам правомерной защиты от противоправных посягательств;

обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;

обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов, предусмотренных пунктом 7 части третьей статьи 3 Закона № 2487-1;

охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью 3 статьи 11 Закона № 2487-1.

Лицензией установлен исчерпывающий перечень разрешенных Обществу охранных видов деятельности и, более того, прямо отражено, что запрещается охранная деятельность в отношении объектов, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587.

На официальном сайте ГАУ АО «МФЦ» (https://www.mfc29.ru) в разделе «Каталог услуг» среди услуг, оказываемых ГАУ АО «МФЦ», отражены услуги, связанные с оформлением и выдачей паспортов гражданина Российской Федерации, а именно:

оформление и выдача паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронный носитель информации;

оформление и выдача паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

выдача, замена паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Кроме того, в указанном «Каталоге услуг» содержится услуга по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (в части выдачи российских национальных водительских удостоверений при замене, утрате (хищении) и международных водительских удостоверений), по результатам оказания которой выдается российское национальное водительское удостоверение или международное водительское удостоверение.

Следовательно, ГАУ АО «МФЦ» оказывает услуги по выдаче паспортов гражданина Российской Федерации и водительских удостоверений.

В ответ на запрос административного органа ГАУ АО «МФЦ» в письме от 27 мая 2024 года № 01-16/427 (лист дела 23) сообщило, что в его подразделениях, охраняемых Обществом, хранение защищенной полиграфической продукции осуществляется в запираемых металлических ящиках (шкафах), то есть фактически подтвердило хранение в зданиях ГАУ АО «МФЦ» защищенной полиграфической продукции, в связи с чем довод заявителя апелляционной жалобы о недоказанности факта хранения такой продукции в охраняемых им зданиях подлежит отклонению. 

В письменных пояснениях от 19 августа 2024 года, представленных во исполнение определения суда первой инстанции от 15 августа 2024 года, ГАУ АО «МФЦ» подтвердило, что осуществление указанных выше государственных услуг связано с нахождением на хранении в его отделениях паспортов гражданина Российской Федерации, документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, водительских удостоверений (листы дела 86-87).

В этих же пояснениях ГАУ АО «МФЦ» отметило, что в отделениях МФЦ на хранении находятся не бланки паспортов, которые относятся к защищенной полиграфической продукции, а заполненные персональными данными владельцев документы, удостоверяющие личность, уже не являющиеся такой продукцией. 

Заявитель апелляционной жалобы также считает, что к защищенной полиграфической продукции относятся исключительно бланки паспортов гражданина Российской Федерации и иных документов, сами же паспорта к такой продукции не относятся; следовательно, хранение в помещениях МФЦ паспортов и иных личных документов не является хранением защищенной полиграфической продукции.

Суд апелляционной инстанции находит подобные доводы основанными на неверном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии с пунктом 3.1 ГОСТ Р 54109-2010 «Национальный стандарт Российской Федерации. Защитные технологии. Продукция полиграфическая защищенная. Общие технические требования», утвержденным приказом Росстандарта от 21.12.2010 № 803-ст, под защищенной полиграфической продукцией понимается полиграфическая продукция, содержащая не менее двух элементов защиты от подделки и изготовленная с применением способов защиты, предотвращающих полную или частичную подделку этой продукции, для которой предусмотрена необходимость защиты.

В примечании к этому пункту указано, что защищенная полиграфическая продукция является технически сложным изделием. Для защиты такой продукции применяют спецбумагу, спецкраски, а также полиграфические, голографические, информационные, микропроцессорные и иные способы защиты.

В письме Минфина России от 11 декабря 2020 года № 02-08-10/109210 разъяснено, что перечни объектов, относимых к специальной продукции, определены нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, изданными в целях реализации возложенных на них функций.

Согласно приложению № 6 к приказу МВД России от 27.04.2002 № 390 «О разработке и утверждении образцов специальной продукции, необходимой для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении» водительское удостоверение является защищенной полиграфической продукцией уровня «Б».

Таким образом, названным нормативным правовым актом прямо предусмотрено, что водительские удостоверения (хранение которых в помещениях МФЦ не отрицается Обществом и ГАУ АО «МФЦ») относятся к защищенной полиграфической продукции.

Относительно отнесения паспортов гражданина Российской Федерации к защищенной полиграфической продукцией суд апелляционной инстанции отмечает следующее. 

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 28.04.2023 № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее – Закон о гражданстве) основным документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации и личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 9 Закона о гражданстве постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2023 № 2267 утверждены Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (далее – Положение № 2267), образец бланка паспорта гражданина Российской Федерации и описание бланка паспорта гражданина Российской Федерации (далее – Описание бланка паспорта).

Согласно пункту 16 Положения № 2267 паспорт, оформленный на основании заявления о выдаче (замене) паспорта, поданного через многофункциональный центр, вручается гражданину Российской Федерации должностным лицом многофункционального центра после поступления оформленного паспорта из территориального органа МВД России.

В соответствии с пунктом 1 Описания бланка паспорта бланк паспорта гражданина Российской Федерации изготавливается по единому образцу с указанием всех реквизитов на русском языке и является защищенной полиграфической продукцией уровня «А».

Бланк паспорта имеет элементы защиты от подделок.

Так, на основании пункта 2 Описания бланка паспорта бланк паспорта сшит по всей длине корешка двухцветной нитью с пунктирным свечением в ультрафиолетовом излучении.

Бланк паспорта изготавливается с использованием специальной бумаги, содержащей 3 вида защитных волокон.

Внутренние страницы бланка паспорта имеют видимое на просвет изображение общего водяного знака, содержащего при рассмотрении в проходящем свете объемные начертания букв «РФ».

В бумагу девятнадцатой и двадцатой страниц введена защитная металлизированная нить, меняющая цвет в зависимости от угла зрения, отдельные участки нити видны на поверхности девятнадцатой страницы.

Согласно пункту 4 Описания бланка паспорта с целью защиты сведений о личности:

третья страница при высокой температуре ламинируется пленкой с голографическим изображением;

в правом верхнем углу третьей страницы расположен элемент, имеющий форму окружности, с буквами «РФ». В зависимости от угла зрения элемент меняет свой цвет с пурпурного на зеленый.

Пунктом 16 Описания бланка паспорта предусмотрено, что в бланке паспорта могут быть применены специально разработанные вшиваемые или вкладываемые элементы, предназначенные для повышения сохранности вносимых записей или для защиты от подделок бланка паспорта и произведенных в нем записей.

На основании пункта 31 Положения № 2267 при получении паспорта гражданин Российской Федерации проставляет свою подпись ручкой с чернилами черного или синего цвета в заявлении о выдаче (замене) паспорта.

Гражданин Российской Федерации для подтверждения изложенных в паспорте сведений и идентификации его личности, а также для дальнейшего использования паспорта проставляет личную подпись ручкой с чернилами черного или синего цвета на второй странице паспорта при его получении.

В соответствии с пунктом 57 Положения № 2267 при ведении учета паспортов и их бланков фиксируются, в частности, следующие сведения: серия и номер бланка паспорта; серия и номер оформленного паспорта; дата выдачи и дата окончания срока действия паспорта.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 19.10.2005                   № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации» постановлением Правительства Российской Федерации от 18.11.2005 № 687 (далее – Постановление № 687) утверждены образцы и описание бланков паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта гражданина Российской Федерации и служебного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации.

Согласно пункту 1 приложения № 4 к Постановлению № 687 бланки паспорта гражданина Российской Федерации, дипломатического паспорта гражданина Российской Федерации и служебного паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащих электронные носители информации, изготавливаются по единому образцу, соответствующему международным требованиям и стандартам, предъявляемым к машиночитаемым проездным документам, и являются защищенной полиграфической продукцией уровня «А».

В соответствии с подпунктом 2 пункта 13 приложения № 4 к Постановлению № 687 владелец паспорта, за исключением случаев физической неспособности владельца сделать это, ставит подпись на третьей странице.

Таким образом, до момента подписи гражданина в бланке паспорта многофункциональным центром осуществляется хранение бланка паспорта, который относится к защищенной полиграфической продукции.

То обстоятельство, что в МФЦ обычно хранятся бланки паспортов с заполненными третьей и четвертой страницами, вопреки позиции заявителя апелляционной жалобы, не означает, что такие бланки не относятся к защищенной полиграфической продукции, поскольку они также имеют элементы защиты от подделок: водяные знаки, защитную сетку, эмблему, знаки типографического шрифта. Иными словами, до момента подписи гражданина такой документ относится именно к бланку паспорта и только после подписи гражданина и вручения ему считается оформленным и приобретает статус паспорта как документа, удостоверяющего личность. 

Подобный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 29 января 2024 года по делу № А60-15677/2023 (определением Верховного суда Российской Федерации от 27 марта 2024 года № 309-ЭС24-3636 в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано).

Поскольку осуществление МФЦ государственных услуг по выдаче паспортов Российской Федерации и водительских удостоверений связано с нахождением на хранении паспортов граждан, водительских удостоверений, которые относятся к защищенной полиграфической продукции, частная охранная деятельность не распространяется на охрану объектов МФЦ.

Аналогичный правовой подход содержится в постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 19 апреля 2023 года по делу № А09-8621/2022 и от 5 декабря 2023 года № А09-3731/2023.

Кроме того, как отмечалось ранее, в письме от 27 мая 2024 года                  № 01-16/427 ГАУ АО «МФЦ» само указало на хранение в его зданиях защищенной полиграфической продукции.

С учетом изложенного следует признать, что материалами дела подтверждается факт хранения в зданиях ГАУ АО «МФЦ», находящихся под охраной Общества, защищенной полиграфической продукции.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что в пункте 11 Перечня объектов, подлежащих государственной охране, имеются в виду объекты, которые одновременно производят и хранят защищенную полиграфическую продукцию, не принимается судом апелляционной инстанции во внимание.

Из буквального толкования указанной нормы следует, что к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся как объекты по производству, так и объекты по хранению защищенной полиграфической продукции (в том числе МФЦ), что подтверждается и приведенной выше судебно-арбитражной практикой. 

Следовательно, ГАУ АО «МФЦ» относится к объектам, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации частная охранная деятельность не распространяется.

Согласно части 10 статьи 19.2 Закона о лицензировании исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Применительно к осуществлению частной охранной понятие грубого нарушения лицензионных требований приведено в пункте 10 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498, в согласно которому грубыми нарушениями лицензионных требований при осуществлении охранной деятельности является охрана объектов, предусмотренных Федеральным законом «О государственной охране», иных объектов, на которые в соответствии с законодательством Российской Федерации охранная деятельность не распространяется (подпункт «а»).

Таким образом, Управлением Росгвардии и судом первой инстанции противоправные действия Общества, выразившиеся в оказании охранных услуг на объекте, в отношении которого частная охранная деятельность запрещена, квалифицированы верно, при этом материалами дела подтверждается факт совершения вмененного административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых этим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В пункте 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП Российской Федерации формы вины не выделяет. Следовательно, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП Российской Федерации, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат. 

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП Российской Федерации. 

В данном случае вина Общества, осуществляющего охранную деятельность на профессиональной основе, заключается в непринятии всех зависящих от него мер для соблюдения лицензионных требований. 

В частности, ООО ЧОО «МЦ «Витязь» до заключения договора № 02.04/24 на оказание услуг по охране (круглосуточной пультовой охране) имело возможность уточнить у ГАУ АО «МФЦ», осуществляет ли оно хранение защищенной полиграфической продукции, и при положительном ответе на такой вопрос – отказаться от заключения договора в целях соблюдения лицензионных требований. 

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о наличии в деянии Общества события и состава вмененного ему административного правонарушения являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам.

При этом, как указано в Постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2019 года № 3-П, установление административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.1 КоАП Российской Федерации, направлено на административно-правовую охрану общественных отношений, регулируемых лицензионным законодательством. Соответственно, и привлечение к административной ответственности предполагается именно за нарушения требований или условий специального разрешения (лицензии), которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Каких-либо процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении Управлением Росгвардии допущено не было. В частности, протокол об административном правонарушении от 9 июля 2024 года составлен при участии законного представителя Общества – директора ФИО2

В соответствии с частью 3 статьи 28.3 КоАП Российской Федерации протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 2, 3 и 4 статьи 14.1 настоящего Кодекса, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в пределах компетенции соответствующего органа. 

Согласно пункту 2 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498, лицензия на осуществление охранной деятельности предоставляется юридическим лицам, специально учрежденным для осуществления охранной деятельности, сроком на 5 лет территориальными органами Росгвардии.

Кроме того, на основании пункта 20 части 1 статьи 9 Федерального закона 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» войска национальной гвардии наделены полномочиями осуществлять контроль за деятельностью частных охранных организаций и частных детективов.

Приказом Росгвардии от 14.11.2018 № 498 утвержден Перечень должностных лиц войск национальной гвардии Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в котором применительно к территориальным управлениям Росгвардии поименованы должностные лица таких органов, уполномоченные на осуществление государственного контроля (надзора).

В соответствии с пунктом 11.31 Должностного регламента инспектора отделения контроля за частной охранной деятельностью центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии ФИО1 инспектор обязан в рамках компетенции, отнесенной к ведению отделения, осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере частной охранной деятельности (лист дела 13).

Следовательно, протокол от 9 июля 2024 года об административном правонарушении составлен уполномоченным на совершение такого процессуального действия должностным лицом – инспектором отделения контроля за частной охранной деятельностью центра лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии ФИО1

То есть требования статей 25.1, 25.4 и 28.3 КоАП Российской Федерации соблюдены административным органом в полном объеме. 

На основании пункта 8 части 5 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности.

Следовательно, составление акта контрольного мероприятия до возбуждения дела об административном правонарушении, как это предусмотрено частью 3.1 статьи 28.1 КоАП Российской Федерации и примечанием к ней, в данном случае не требовалось. 

Судом первой инстанции соответствующие положения главы 25 АПК Российской Федерации также соблюдены, в том числе предоставлена возможность дать пояснения не только лицу, привлекаемому к административной ответственности, но и ГАУ АО «МФЦ» (листы дела 86-87).

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации и составляющий 90 календарных дней и исчисляемый в данном случае с 28 мая 2024 года (когда административный орган получил информацию о хранении в охраняемых Обществом помещениях защищенной полиграфической продукции), на момент принятия обжалуемого судебного акта не истек.

Несмотря на то, что санкция части 4 статьи 14.1 КоАП Российской Федерации предусматривает наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток, суд первой инстанции, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, счел возможным применить административное наказание в виде предупреждения.

При этом все предусмотренные статьей 4.1.1 КоАП Российской Федерации условия для применения такой преференции имеются. 

В частности, 17 мая 2024 года истек срок, в течение которого Общество считалось привлеченным к административной ответственности за совершение другого административного правонарушения (решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 апреля 2023 года по делу № А05-1507/2023). 

В части примененного судом первой инстанции административного наказания Управление Росгвардии возражений не заявляет, напротив, в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда без изменения. 

При установленных фактических обстоятельствах и правовом регулировании обжалуемый судебный акт отмене или изменению не подлежит.  

Рассмотрев апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Мониторинговый центр «Витязь» на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 августа 2024 года по делу № А05-8480/2024, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268–271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 августа 2024 года по делу № А05-8480/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Частная охранная организация «Мониторинговый центр «Витязь» – без удовлетворения.  

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Западного округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Архангельской области.

Председательствующий

Г.Г. Ячменёв

Судьи

А.Ю. Докшина

Н.В. Мурахина