АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ул. Большая Покровская, д. 1, Нижний Новгород, 603000

http://fasvvo.arbitr.ru/

______________________________________________________________________________

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А38-4654/2024

30 июля 2025 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 28.07.2025.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Александровой О.В., Радченковой Н.Ш.,

при участии заявителя ФИО1 (лично, паспорт),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

ФИО1 

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 22.01.2025 и 

на постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2025 

по делу № А38-4654/2024 

по заявлению ФИО1 

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной 

антимонопольной службы  по Республике Марий Эл, 

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, – 

Знаменская сельская администрация Медведевского муниципального района 

Республики Марий Эл,

и   у с т а н о в и л : 

ФИО1 обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Управление) от 27.02.2024 № 012/01/15-117/2024 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Знаменская сельская администрация Медведевского муниципального района Республики Марий Эл (далее – Администрация).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 22.01.2025 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2025 решение суда оставлено без изменения.

ФИО1 не согласилась с принятыми судебными актами и обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы считает, что суды неправильно применили нормы материального  и процессуального права, сделали выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, не приняли во внимание наличие на спорном земельном участке территории общего пользования, что исключает возможность проведения аукциона. Предупреждение выдано Управлением с превышением полномочий (часть 2 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ)). При регистрации права в отношении спорных земельных участков государственный регистратор провел правовую экспертизу представленных документов и не установил оснований для приостановления либо отказа в государственной регистрации прав, что подтверждает законность сделки. Антимонопольный орган вмешался в гражданско-правовые отношения.  Управление невправе было указывать в оспариваемом предупреждении на необходимость расторжения заключенного соглашения, поскольку применение антимонопольным органом мер государственного принуждения на стадии вынесения предупреждения недопустимо. Закон № 135-ФЗ не распространяется на случаи, когда стороной по договору в сфере земельных отношений выступает физическое лицо. Оспариваемое предупреждение  не соответствует действующему законодательству и ограничивает право заявителя на ведение личного подсобного хозяйства.

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана в судебном заседании.

Управление и Администрация отзывы на кассационную жалобу не представили, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили. 

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа  в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установили суды, Администрация и ФИО1 заключили соглашение от 07.07.2023 № 01-П/23 о перераспределении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности Знаменского сельского поселения, и земельного участка, находящегося в частной собственности.

В соответствии с условиями соглашения осуществляется перераспределение земельного участка, находящегося в муниципальной собственности Знаменского сельского поселения площадью 850 квадратных метров, с кадастровым номером 12:04:0190101:838, местоположение: Республика Марий Эл, Медведевский район, Знаменское сельское поселение, п. Знаменский, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства, и земельного участка, находящегося в частной собственности ФИО1, площадью 1036 квадратных метров, с кадастровым номером 12:04:0190101:191, местоположение: Республика Марий Эл, Медведевский район, Знаменское сельское поселение, 

<

...>, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства.

Соглашение является основанием для возникновения права собственности ФИО1 на земельный участок площадью 1715 квадратных метров, с кадастровым номером 12:04:0190101:992, местоположение: Республика Марий Эл, 

<

...> категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для жилищного строительства, кадастровая стоимость: 130 237 рублей (стоимость одного квадратного метра – 75,94 рубля), в результате чего площадь участка ФИО1 увеличивается на 679 квадратных метров.

Цена земельного участка составляет 51 563 рубля 26 копеек (пункт 2.1 соглашения).

В Управление 30.11.2023 поступило заявление прокуратуры Медведевского района о возможных нарушениях антимонопольного законодательства в действиях Администрации.

При рассмотрении обращения Управление установило, что в результате перераспределения земельных участков в собственность ФИО1 получена часть муниципального земельного участка с кадастровым номером 12:04:0190101:838 без проведения конкурентных процедур, в связи с чем в действиях Администрации установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ).

Управление на основании статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ выдало Администрации предупреждение от 27.02.2024 № 012/01/15-115/2024 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Администрация предупреждена о необходимости в течение 30 дней с момента получения предупреждения прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ путем совершения действий, направленных на расторжение соглашения от 07.07.2023 № 01-П/23 о перераспределении земельного участка и возврата в муниципальную собственность Знаменского сельского поселения части земельного участка (ранее находившегося в муниципальной собственности Знаменского сельского поселения), отошедшего по указанному соглашению в собственность ФИО1 

Предупреждение Администрацией исполнено, 15.02.2024 с ФИО1 заключено соглашение № 01-Р/24 о расторжении соглашения от 07.07.2023 № 01-П/23.

В марте 2024 года в отношении ФИО1 возбуждено уголовное дело по части 4 статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации.

ФИО1 оспорила предупреждение в судебном порядке.

Руководствуясь статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 15 и 39.1 Закона № 135-ФЗ, статьей 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Республики Марий Эл признал законным оспариваемое предупреждение и отказал в удовлетворении заявленного требования.

Первый арбитражный апелляционный суд оставил решение суда без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции установлены Законом № 135-ФЗ.

В части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения, в том числе, статьи 15 данного закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, в том числе статьи 15 Закона № 135-ФЗ, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. 

По смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности. В предупреждении антимонопольного органа не могут устанавливаться факты нарушения антимонопольного законодательства и не может указываться на применение мер государственного принуждения (пункт 46 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства»).

В оспариваемом предупреждении Управление указало на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ.

Земельным кодексом Российской Федерации установлен приоритет предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем проведения торгов (часть 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10, от 11.03.2014 № 16034/13, определение Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2021 по делу № 310-ЭС21-17478).

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и порядке, определенных статьями 39.28 и 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при условии, что площадь земельных участков, находящихся в частной собственности, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации  допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Согласно пункту 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков , если заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 данного кодекса (подпункт 1); образование земельного участка или земельных участков предусматривается путем перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель, из которых возможно образовать самостоятельный земельный участок без нарушения требований, предусмотренных статьей 11.9 данного кодекса, за исключением случаев перераспределения земельных участков в соответствии с подпунктами 1 и 4 пункта 1 статьи 39.28 данного кодекса.

Согласно Правилам землепользования и застройки Знаменского сельского поселения, утвержденным решением Собрания депутатов Знаменского сельского поселения от 21.02.2019 № 220, минимальный размер земельного участка с видом разрешенного использования «для жилищного строительства» составляет 600 квадратных метров.

Исходя из положений статей 11.2, 11.7, 39.28, 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом правовой позиции, изложенной в пункте 20 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, является незаконным заключение соглашения о перераспределении земельного участка при отсутствии доказательств формирования земельного участка с нарушением требований статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как и необходимости перераспределения земельных участков в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, учитывая, что фактически преследуется цель получения земельного участка, находящегося в публичной собственности, который может быть сформирован самостоятельно, и минуется публичная процедура предоставления земельного участка с торгов.

Как установили суды, в рассматриваемом случае в результате перераспределения земельных участков у ФИО1 возникло право собственности на земельный участок площадью 1715 квадратных метров, с кадастровым номером 12:04:0190101:992, вид разрешенного использования «для жилищного строительства», образованный в результате перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами 12:04:0190101:838 и 12:04:0190101:191.

Также образован новый земельный участок площадью 171 квадратный метр, с кадастровым номером 12:04:0190101:993, вид разрешенного использования «для жилищного строительства», который остался в муниципальной собственности и используется в настоящее время только для проезда и прохода к земельному участку с кадастровым номером 12:04:0190101:839.

Исследовав и оценив представленные в дело документы, суды установили, что площадь находящегося у ФИО1 в собственности земельного участка увеличилась на 679 квадратных метров путем перераспределения земельных участков за счет приобретения части земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, в обход конкурентных процедур. Оставшийся в собственности муниципального образования земельный участок площадью 171 квадратный метр с видом разрешенного использования «для жилищного строительства» невозможно использовать по целевому назначению. При этом из перераспределяемого земельного участка можно было образовать самостоятельный земельный участок и провести процедуру публичного аукциона на право его приобретения.

При таких обстоятельствах суды правомерно посчитали, что действия Администрации по перераспределению земельных участков содержат признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В качестве меры по устранению последствий обнаруженного правонарушения Управление предложило Администрации совершить действия, направленные на расторжение соглашения от 07.07.2023 № 01-П/23 о перераспределении земельного участка и возврат в муниципальную собственность Знаменского сельского поселения части земельного участка (ранее находившегося в муниципальной собственности Знаменского сельского поселения), отошедшего по указанному соглашению в собственность ФИО1

Администрация не была ограничена в выборе законного способа урегулирования разногласий с гражданином.

Администрация и ФИО1 заключили соглашение от 15.02.2024 № 01-Р/24 о расторжении соглашения от 07.07.2023 № 01-П/23, добровольно исполнив предупреждение Управления, в связи с чем в соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона № 139-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждалось.

Предупреждение  было направлено на принятие Администрацией мер, направленных на устранение нарушений Закона № 135-ФЗ и Земельного кодекса Российской Федерации.

Предупреждение содержит выводы о признаках нарушения статьи 15 Закона   № 135-ФЗ, поэтому ссылка заявителя на статью 17.1 Закона № 135-ФЗ не может быть принята во внимание. 

На основании изложенного суды правомерно указали на наличие у Управления оснований для выдачи предупреждения, признали, что оно отвечает признакам определенности, конкретности, исполнимости, при выдаче оспариваемого предупреждения Управление не превысило предоставленные полномочия, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленного требования. Выводы судов основаны на материалах дела и не противоречат им.

Доводы заявителя кассационной жалобы были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации случае основанием для отмены принятых судебных актов.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины с кассационной жалобы в сумме 20 000 рублей относятся на заявителя. 

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 22.01.2025 и  постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2025  по делу № А38-4654/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

           Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

           Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

О.В. Александрова

Н.Ш. Радченкова