АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции 

Нижний Новгород

Дело № А29-1535/2024

17 марта 2025 года

(дата изготовления постановления в полном объеме) 

Резолютивная часть постановления объявлена 13.03.2025.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Забурдаевой И.Л.,

судей Башевой Н.Ю., Радченковой Н.Ш.,

в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу 

Управления Федерального казначейства по Республике Коми 

на решение Арбитражного суда Республики Коми от 30.09.2024 и 

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12 2024

по делу № А29-1535/2024 

по заявлению Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Республике Коми 

(ИНН: 

<

***>, ОГРН: 

<

***>)

о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Коми от 29.12.2023 № 29,

третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, – Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми,

и   у с т а н о в и л : 

отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Республике Коми (далее – Фонд) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Республике Коми (далее – Управление) от 29.12.2023 № 29. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Коми (далее – УФАС по Республике Коми). 

Решением Арбитражного суда Республики Коми от 30.09.2024, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12 2024 заявленное требование удовлетворено, представление Управления от 29.12.2023 № 29 признано недействительным.

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой.

Заявитель жалобы, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемых судебных актов, просит отменить их. Управление настаивает на том, что при определении цены контрактов на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, заключаемых с единственным поставщиком, подлежит использованию метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Распоряжение Правительства Российской Федерации от  21.09.2022 № 2719-р не определяет цену товара и не отменяет порядок определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), установленный действующим законодательством о контрактной системе и другими нормативными правовыми актами, и не закрепляет обязанность заказчика использовать цены, предложенные единственным поставщиком, определенным Правительством Российской Федерации. Возможность использования ценовых предложений, доведенных письмом Социального Фонда Российской Федерации от 15.03.2023 НС-20-18/39585 в качестве источника информации о ценах товаров для целей определения и обоснования цены контрактов, заключаемых с единственным поставщиком, определенным Правительством Российской Федерации, распоряжением от 18.09.2017 № 1995-р не предусмотрена.

Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе.

Фонд в отзыве на кассационную жалобу отклонил доводы Управления.

Управление и УФАС по Республике Коми заявили ходатайства о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие представителей.

Суд счел возможным удовлетворить заявленные ходатайства и рассмотреть жалобу без представителей Управления и УФАС по Республике Коми.

Фонд, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание окружного суда представителей не направил, в связи с чем в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность принятых судебных актов проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установили суды, Управление на основании приказа от 27.10.2023 № 179 провело в отношении Фонда внеплановую выездную проверку на предмет соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично осуществляется за счет субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета). 

По результатам внеплановой выездной проверки Управление составило акт от 04.12.2023 № 2023-ВВ.000.0011-0700.011, которым зафиксировало следующие допущенные Фондом нарушения: в нарушение положений части 12 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) отсутствовали обоснования применения иного метода определения НМЦК, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при осуществлении закупки на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем, на основании контрактов, заключенных с акционерным обществом «Московское протезно-ортопедическое предприятие» (далее – АО, «Московское ПОП»)от 15.08.2023 № 535 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0094-007- 1722-323), от 04.09.2023 № 565 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0093-029-3250- 323); в нарушение требований части 6 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, Распоряжения № 1995-р при осуществлении закупки на поставку технических средств реабилитации и услуг, предусмотренных федеральным перечнем, на основании контрактов, заключенных с АО «Московское ПОП», от 15.08.2023 № 535 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0094-007-1722-323), от 04.09.2023 № 565 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0093-029-3250-323), от 27.10.2023 № 712 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0001-0093-032-3250- 323), от 27.10.2023 № 714 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0001-0093-034-3250-323), от 27.10.2023 № 715 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0001-0093-033-3250-323), от 27.10.2023 № 717 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0001-0093-035-3250-323), от 27.10.2023 № 713 (ИКЗ 23-11101471400110101001-0237-001-3250-323) НМЦК определена и обоснована с применением иного метода, отличного от метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), при возможности использования метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). 

Управление в адрес Фонда вынесло обязательное для исполнения представление от 29.12.2023 № 29, содержащее требование принять меры по устранению причин и условий, приводящих к нарушению законодательства о контрактной системе, в срок не позднее 29.02.2024. В представлении также указано на возможность привлечения к административной ответственности по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за невыполнение в установленный срок настоящего представления.

Фонд оспорил представление Управления в судебном порядке.

Руководствуясь положениями АПК РФ, Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), Закона № 44-ФЗ, Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции, действующей на дату издания Распоряжения № 402-р; далее – Закон № 46-ФЗ), Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Закон № 181-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации принято от 10.03.2022 № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее – Постановление № 339), распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.02.2023 № 402-р (далее – Распоряжение № 402-р), суд первой инстанции суд пришел к выводу о недоказанности выявленных Управлением при осуществлении закупки медицинского оборудования нарушений, поскольку спорные контракты заключены вне рамок действия Закона № 44-ФЗ, а в рамках действия статьи 15 Закона № 46-ФЗ и Постановления № 339.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда и оставил решение без изменения.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению. 

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. 

Законом № 181-ФЗ инвалидам гарантируется предоставление за счет средств федерального бюджета технических средств реабилитации (статья 10), к которым, помимо прочего, отнесена ортопедическая обувь, моче- и калоприемники, а также подгузники (распоряжение Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р). 

Закупка названных выше изделий осуществляется региональными отделениями Фонда в порядке, предусмотренном пунктом 5 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ, в силу которого государственным заказчиком, в том числе, признается орган управления государственным внебюджетным фондом, действующий от имени Российской Федерации и уполномоченный принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации и осуществляющий закупки для государственных нужд. 

В соответствии со статьей 111 Закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 Закона № 44-ФЗ, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом. 

Согласно части 1 статьи 15 Закона № 46-ФЗ (в редакции, действующей на дату издания Распоряжения № 402-р) в период до 31.12.2023 включительно Правительство Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, вправе устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях. 

Согласно пункту 1 Постановления № 339  в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, заказчик вправе осуществлять закупку товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на основании соответственно акта Правительства Российской Федерации, акта высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта местной администрации, изданных в соответствии с настоящим постановлением. 

При этом частью 6 статьи 15 Закона № 46-ФЗ определено, что запреты, установленные статьями 15, 16 и 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», не распространяются на отношения, связанные с принятием в соответствии с частями 2.1 – 2.3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ актов Правительства Российской Федерации и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также на отношения, связанные с осуществлением заказчиками закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с такими актами. 

В силу пункта 5 Постановления № 339 при осуществлении заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с данным постановлением: а) в контракте указывается подпункт «а» пункта 2 Постановления № 339, на основании которого подготовлен акт, предусмотренный пунктом 1 Постановления № 339, и в соответствии с которым осуществляется закупка; б) обоснование цены контракта является неотъемлемой частью контракта. 

Распоряжением № 402-р АО «Московское ПОП» единственным поставщиком осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов. 

Данное Распоряжение принято в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 Постановления № 339, то есть на основании протокола заседания Правительства Российской Федерации, координационного или совещательного органа под председательством Председателя Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций (ее Президиума). 

На основании части 6 статьи 15 Закона № 46-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, который является основным принципом, определяющим применение Закона № 44-ФЗ, в данном случае не применяется. 

В силу части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, в предусмотренных названным Законом случаях, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод. 

При этом частями 2 – 11 статьи 22 Закона № 44-ФЗ определены порядок и случаи использования данных методов. 

Согласно части 6 статьи 22 Закона № 44-ФЗ метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). 

На основании части 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ в случае невозможности применения для определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 статьи 22 Закона № 44-ФЗ, заказчик вправе применить иные методы. 

В этом случае в обоснование цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Суды установили и из материалов дела следует, что в рассматриваемом случае в 2023 году Фонд (государственный заказчик) заключил с АО «Московское ПОП» спорные государственные контракты (подробно их перечень указан в оспариваемом представлении), предметом которых являлась поставка технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов. 

Указанные контракты заключены Фондом на основании Распоряжения № 402-р. 

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованному выводу о том, что спорные контракты заключены вне рамок действия Закона № 44-ФЗ, а в рамках действия статьи 15 Закона № 46-ФЗ и Постановления № 339, в связи с чем нормы Закона № 44-ФЗ в данном случае применяются только в той части, в которой применение этих норм определено статьей 15 Закона № 46-ФЗ и Постановлением № 339. Обоснование цены контракта, которое является неотъемлемой частью контракта, заключаемого в рамках применения статьи 15 Закона № 46-ФЗ и Постановления № 339, не обязательно должно быть подготовлено в соответствии с нормами Закона № 44-ФЗ. 

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определении от 22.08.2024 № 302-ЭС24-7938. 

Часть 3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ устанавливает, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных частями 1 и 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Закона № 44-ФЗ, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ, с учетом положений части 4 и 5 статьи 15 Закона № 46-ФЗ. 

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ порядок подготовки проектов правовых актов и поручений Правительства Российской Федерации и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьей 22 Закона № 44-ФЗ, определяются нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. 

Согласно пункту 5 Указа Президента РФ от 14.09.2020 № 558 «Об утверждении Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» для подготовки проектов правовых актов, к предложению об определении единственного исполнителя прилагается подготовленное в соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ и подписанное заказчиком обоснование цены контракта, заключаемого с единственным исполнителем. 

При подготовке Распоряжения № 402-р в адрес Правительства Российской Федерации направлялся расчет цены государственного контракта, подготовленный в соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ на основании коммерческих предложений. Копии расчетов цен государственных контрактов были доведены до Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации письмом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31.01.2023 № 13-0/10/В-1276, до сведения руководителей региональных отделений Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации письмом заместителя председателя Фонда от 15.03.2023 № НС-20-18/39585. 

Правительство Российской Федерации, принимая Распоряжение № 402-р, посчитало, что в установленные распоряжениями сроки поставка указанной в них продукции поставщиком, определенным данными документами, по цене, которая была представлена Правительству Российской Федерации для подготовки данных распоряжений, будет наиболее эффективна, чем проведение конкурентных процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ. 

Вопреки позиции Управления метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) как один из методов обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, предусмотренных частью 1 статьи 22 Закона № 44- ФЗ случаев, не мог быть применен заказчиком при обосновании цены спорных контрактов, поскольку применяя указанный метод, заказчик определяет не только цену контракта, но и поставщика, который предложил наименьшую цену контракта при равных заданных условиях исполнения контракта. 

Между тем Распоряжением № 402-р определен единственный поставщик – АО «Московское ПОП», также определена продукция, которую может поставлять данный единственный поставщик. Номенклатура продукции определена Правительством Российской Федерации на основании расчета цены контракта, подготовленного в соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ и доведена до заказчика вышестоящей организацией, которая является главным распорядителем бюджетных средств заказчика. 

Указанные обстоятельства делают невозможным применение заказчиком метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого конкретного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным Распоряжением № 402-р. 

При этом как верно отметили суды, само по себе приобретение товара по закупочной цене, превышающей рыночную стоимость, не свидетельствует о неэффективном расходовании средств бюджета. 

Суды правомерно учли, что поскольку нормативные документы, на основании которых были заключены спорные контракты, не определяют порядок подготовки обоснования цены контракта, но при этом устанавливают, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных в соответствии с частями 1 и 2 статьи 15 Закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Закона № 44-ФЗ (часть 3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ), то заказчиком обоснование цены контракта по данным контрактам осуществлено в соответствии со статьей 22 Закона № 44-ФЗ и Распоряжением № 402-р, что, однако, не обязывает заказчика проводить дополнительно изучение действующего рынка с целью определения цены закупаемых товаров на момент заключения контракта в рамках распоряжений, а также не устанавливает никаких дополнительных ограничений для их применения. 

В противном случае не достигается главная цель, определенная подпунктом «а» пункта 2 Постановления № 339, указанная в преамбуле спорных контрактов, для достижения которой было принято Распоряжение № 402-р, а именно: «Повышение устойчивости российской экономики в условиях санкций». 

При таких обстоятельствах, суды правомерно признали оспариваемое представление Управления не соответствующим положениям действующего законодательства, нарушающим права и законные интересы Фонда в сфере экономической деятельности и удовлетворили заявленное требование.

Ссылка заявителя жалобы на судебную практику по другим делам отклоняется, поскольку по каждому из них суды исходили из конкретных обстоятельств, не тождественных обстоятельствам рассмотренного дела.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и направлены на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы материального права применены судами первой и апелляционной инстанций правильно. Суд кассационной инстанции не установил нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ случае основаниями для отмены принятых судебных актов.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку заявитель на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 30.09.2024 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26.12 2024 по делу № А29-1535/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Коми – без удовлетворения.

           Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

           Председательствующий

И.Л. Забурдаева

Судьи

Н.Ю. Башева

Н.Ш. Радченкова