АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А53-8016/2024

г. Краснодар

03 апреля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 апреля 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего судьи Анциферова В.А., судей Малыхиной М.Н. и Сидоровой И.В. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ануфриевой Н.А., при организации видеоконференц-связи Арбитражным судом Ростовской области в составе судьи Волуйских И.И., при участии в судебном заседании от органов, осуществляющих публичные полномочия: правительства Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 14.05.2024), министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) – ФИО2 (доверенность от 05.12.2024), в отсутствие представителей заявителя – Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), органов, осуществляющих публичные полномочия: министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), администрации города Новочеркасска Ростовской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: департамента строительства и городского развития администрации города Новочеркасска Ростовской области, комитета по управлению муниципальным имуществом администрации города Новочеркасска Ростовской области, общества с ограниченной ответственностью «Комплекспроект», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2024 по делу № А53-8016/2024, установил следующее.

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ростовской области (далее – управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к правительству Ростовской области (далее – правительство), министерству имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (далее – минимущества), министерству строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области (далее – минстрой), администрации города Новочеркасска Ростовской области (далее – администрация) о признании незаконными распоряжений от 18.02.2022 № 61-55-р, от 27.02.2023 № 103 о безвозмездной передаче земельного участка с кадастровым номером 61:55:0000000:178 площадью 34 007 кв. м, расположенный относительно адресного ориентира: Ростовская область, г. Новочеркасск, относящегося к категории земельнаселенных пунктов, с разрешенным использованием под объектами дошкольного, начального и среднего общего образования из собственности Российской Федерации в собственность Ростовской области и из последней в собственность муниципального образования город Новочеркасск (далее – земельный участок, федеральная, региональная и муниципальная собственность на него), о понуждении администрации к возврату земельного участка в федеральную собственность по соответствующему акту приема-передачи в течение 10 дней с момента вступления решения суда в законную силу. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены структурные подразделения администрации: комитет по управлению муниципальным имуществом, департамент строительства и городского развития (далее – комитет, департамент), а также общество с ограниченной ответственностью «Комплекспроект» (далее – общество).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2024 в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован следующим. Оспариваемые распоряжения являются по сути ненормативными правовыми актами. Управление пропустило трехмесячный процессуальный срок оспаривания распоряжений. По принятому в 2020 году Правительственной комиссией по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации (далее – федеральная комиссия) решению осуществление полномочий по управлению и распоряжению находившимся в федеральной собственности земельным участком делегировано органам государственной власти Ростовской области. Данное решение принято в соответствии с действовавшей нормативно установленной процедурой принятия и реализации таких решений. Такая процедура, начатая в 2020 году, фактически была завершена оспариваемым распоряжением от 18.02.2022 № 61-55-р. На момент ее начала законодательством не требовались ни подготовка предложений об использовании находящихся в федеральной собственности земельных участков или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для жилищного строительства, для строительства объектов туристской инфраструктуры, объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для целей жилищного строительства, создания парков, промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов и иного развития территорий, ни разработка плана мероприятий по реализации этих предложений, ни составление отчета о выполнении такого плана, ни создание региональной правительственной комиссии в целях утверждения этого отчета (далее соответственно – предложения об использовании земельных участков, план мероприятий по их реализации, отчет о выполнении этого плана, региональная комиссия). Решение федеральной комиссии принято на основании предложения об использовании земельного участка, подготовленного единым институтом развития, функции которого в жилищной сфере осуществляло акционерное общество «Дом.РФ» (далее – единый институт развития). У региональных органов отсутствовала обязанность по размещению в государственной информационной системе жилищного строительства отчета о выполнении плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельного участка. Последний перешел в региональную, а затем в муниципальную собственность в связи с его передачей администрации в безвозмездное пользование для строительства объекта начального и среднего общего образования на 1200 мест в районе ул. Ященко в городе Новочеркасске (далее – объект образования). Оспариваемые распоряжения приняты компетентными органами в соответствии с имеющимися у них полномочиями и действовавшей нормативно установленной процедурой.

Управление, обжаловав решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2024 в порядке, определенном нормами главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Арбитражный процессуальный кодекс), привело следующие основания проверки законности судебного акта. На момент поступления в управление обращения минимущества о передаче земельного участка из федеральной в региональную собственность (21.01.2022) законодательством требовалась подготовка отчета о выполнении плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельного участка, а также его утверждение региональной комиссией и размещение в единой информационной системе жилищного строительства. Оспариваемое распоряжение управления от 18.02.2022 № 61-55-р, являющееся, по сути, сделкой по передаче земельного участка из одного уровня публичной собственности в другой, издано в отсутствие названного опубликованного отчета, то есть в противоречие действовавшему законодательному регулированию. Такая сделка является ничтожной, как и последующее распоряжение правительства от 27.02.2023 № 103 о передаче земельного участка в муниципальную собственность. В отзывах на кассационную жалобу правительство и минимущества выразили мотивированные мнения об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и отзывов на нее, заслушав процессуальных представителей, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта.

Судом первой инстанции установлено, что постановлением правительства от 31.12.2015 № 234 утверждена Программа создания в Ростовской области новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения на 2016-2025 годы. В целях ликвидации второй и третьей смен школьного обучения программой предусматривалось строительство в районе ул. Ященко в городе Новочеркасске объекта образования на 1200 мест. 

Губернатор Ростовской области направил в единый институт развития ходатайство от 28.02.2020 № 1/98 о вынесении на рассмотрение федеральной комиссии вопрос о передаче региональным органам осуществления полномочий по управлению и распоряжению земельным участком, находившимся в федеральной собственности. Федеральной комиссией 30.04.2020 принято решение о передаче региональным органам власти осуществления полномочий по управлению и распоряжению земельным участком, находившимся в федеральной собственности, для создания объекта социальной структуры. Данное решение нашло отражение в протоколе заочного голосования федеральной комиссии от 30.04.2020 № 1.

По договору от 11.10.2021 № 134 минимущества (ссудодатель) передало администрации (ссудополучатель) в безвозмездное пользование земельный участок на 11 месяцев для размещения объекта образования (на 1200 мест). На момент принятия обжалуемого решения строительство не осуществлено, что сторонами не отрицается.

Министерство обратилось в управление с письмом от 21.01.2022 № 19.6.1/233 о передаче земельного участка из федеральной в региональную собственность. По распоряжению управления от 18.02.2022 № 61-55-р земельный участок безвозмездно передан из федеральной в региональную собственность. Передача оформлена актом приема-передачи, утвержденным 04.03.2022. 

По распоряжению правительства от 27.02.2023 № 103 земельный участок передан на безвозмездной и безвозвратной основе из региональной в муниципальную собственность. Государственная регистрация соответствующего перехода права собственности на земельный участок осуществлена 10.03.2022.

Названные обстоятельства послужили основаниями обращения управленияв арбитражный суд. Законность решения арбитражного суда первой инстанции проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

По смыслу положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным возможно при установлении несоответствия этого акта нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200). Соответствующее разъяснение приведено в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 .

Согласно части 4 стати 198 Арбитражного процессуального кодекса заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов. В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 № 1908-О раскрыт буквальный смысл данного положения, которое для исчисления процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

В судебной практике сформирован и последовательно поддерживается правовой подход, при котором распоряжение органа, осуществляющего публичные полномочия, о безвозмездной передаче имущества из одного уровня публичной собственности в другой, служащее основанием осуществления государственной регистрации соответствующего перехода права, квалифицируется как сделка по распоряжению данным имуществом. Требование о признании такого распоряжения недействительным следует рассматривать как иск об оспаривании распорядительной сделки (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2008 № 14364/07, от 18.11.2008 № 10984/08, от 09.02.2010 № 15353/09).

Срок исковой давности по требованию о признании ничтожной сделки недействительной составляет три года. Для лица, являющегося стороной сделки, течение этого срока начинается со дня начала ее исполнения, а для лица, не являющегося стороной сделки, – со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о начале ее исполнения и о ее сторонах (пункт 1 статьи 181 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее – Гражданский кодекс). Данная норма является исключением из общего правила о начале течения срока исковой давности, определяющим этот момент не субъективным фактором – осведомленностью заинтересованного лица о нарушении его прав, а объективными обстоятельствами, характеризующими начало исполнения сделки. Соответствующее регулирование начала течения срока исковой давности применимо как к сторонам ничтожной сделки, так и к третьим лицам (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.2018 № 646-О).

В рассматриваемом случае оспариваемыми распоряжениями управления и правительства фактически были оформлены сделки по безвозмездной передаче земельного участка из федеральной в региональную собственность и из последней в муниципальную собственность. Данные распоряжения послужили основаниями осуществления государственной регистрации соответствующего перехода права публичной собственности. Требование управления о признании распоряжений недействительными следовало рассматривать как иск об оспаривании соответствующих распорядительных сделок, срок исковой давности по которому составляет три года. При обращении в суд 07.03.2024 управление не могло быть признано пропустившим трехлетний срок исковой давности по требованиям о признании сделок – распоряжений от 18.02.2022 № 61-55-р, от 27.02.2023 № 103 недействительными. Вместе с тем, обратный ошибочный вывод суда первой инстанции о пропуске управлением трехмесячного процессуального срока оспаривания распоряжений не привел к принятию неправильного судебного акта. 

Общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие. При этом законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу (пункт 1 статьи 4 Гражданского кодекса, Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2005 № 7-О).

Нормами статей 167, 168 Гражданского кодекса ничтожной признается сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки в предусмотренных законом случаях вправе предъявить лицо, не являющееся стороной сделки. Ничтожная сделка не порождает правовых последствий.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 74, 75 постановления от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснил возможность квалификации в качестве ничтожной сделки договора, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства. Под публичными интересами понимаются интересы неопределенного круга лиц. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный установленный законом запрет, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.

Согласно подпункту 7 пункта 2 статьи 39.30 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежат передаче в муниципальную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации в соответствии с данной статьей земельные участки, в отношении которых межведомственным коллегиальным органом, образованным в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее – Закон № 161-ФЗ), принято решение о целесообразности передачи региональным органам власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, в целях, предусмотренных Законом № 161-ФЗ.

Законом № 161-ФЗ в действовавшей до 30.12.2021 редакции предусматривалась подготовка единым институтом развития предложений об использовании находящихся в федеральной собственности земельных участков для развития территорий на основании перечней таких участков, поступивших от региональных органов власти (часть 1 статьи 11). Единый институт развития должен был направить подготовленные им предложения об использовании земельных участков в федеральную комиссию (пункту 1 части 7 статьи 11) с обязательным приложением выписок из Единого государственного реестра недвижимости о земельных участках и о зарегистрированных правах на них, согласования предложений органом региональной власти (часть 9 статьи 11). На основании поступивших предложений федеральная комиссия могла принять решение о целесообразности передачи региональным органам осуществления полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Такое решение оформлялось протоколом и являлось обязательным для региональных органов власти (пункт 1 части 1, часть 8 статьи 12). Если до истечения срока передачи полномочий региональный орган власти заключал договоры аренды или безвозмездного пользования указанных земельных участков с даты их заключения земельные участки подлежали передаче из федеральной в региональную собственность (часть 7 статьи 14).

Федеральным законом от 30.12.2021 № 476-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 476-ФЗ), вступившим в силу 30.12.2021, в Закон № 161-ФЗ внесены изменения, согласно которым региональному органу власти вменена в обязанность подготовка плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельных участков, находящихся в федеральной собственности, направляемого вместе с самими предложениями в единый институт развития (часть 1 статьи 11). Решение федеральной комиссии о целесообразности передачи региональным органам власти осуществления полномочий по управлению и распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности, принимается по результатам рассмотрения, помимо прочего, плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельных участков (пункт 1 части 1, пункт 3.2 части 2 статьи 12). Федеральный орган исполнительной власти осуществляет последующий контроль за эффективностью и качеством осуществления переданных региональным органам власти полномочий с учетом плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельных участков (часть 3 статьи 13). Региональный орган власти должен ежеквартально размещать отчет о ходе выполнения плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельных участков в единой информационной системе жилищного строительства (часть 4 статьи 13). Нормам Закона № 476-ФЗ обратная сила не придана. 

Оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса имеющиеся в деле доказательства, правильно применив приведенные нормативные положения и разъяснения высшей судебной инстанции, суд первой инстанции обоснованно заключил о следующем. По принятому в 2020 году федеральной комиссией решению осуществление полномочий по управлению и распоряжению находившимся в федеральной собственности земельным участком делегировано региональным органам власти. Данное решение принято в соответствии с действовавшей нормативно установленной процедурой принятия и реализации таких решений. Такая процедура, начатая в 2020 году, фактически была завершена оспариваемым распоряжением от 18.02.2022 № 61-55-р. На момент ее начала законодательством не требовались ни подготовка предложений об использовании находящихся в федеральной собственности земельных участков для развития территорий, ни разработка плана мероприятий по реализации этих предложений, ни составление отчета о выполнении такого плана, ни создание региональной правительственной комиссии в целях утверждения этого отчета. Решение федеральной комиссии принято на основании предложения об использовании земельного участка, подготовленного единым институтом развития. У региональных органов власти отсутствовала обязанность по размещению в государственной информационной системе жилищного строительства отчета о выполнении плана мероприятий по реализации предложений об использовании земельного участка. При рассмотрении поступившего 21.01.2022 обращения минимущества о передаче земельного участка из федеральной в региональную собственность управление не вправе было ссылаться на несоблюдение требований, вступивших в силу после начала процедуры такой передачи. Земельный участок перешел в региональную, а затем в муниципальную собственность в связи с его передачей администрации в безвозмездное пользование для строительства объекта образования. Оспариваемые распоряжения приняты компетентными органами в соответствии с имевшимися у них полномочиями и действовавшей нормативно установленной процедурой. Основания для признания оспариваемых сделок ничтожными отсутствуют.

Доводы кассационной жалобы названные выводы не опровергают и направлены на установление обстоятельств, не установленных судом первой инстанции или отвергнутых им как не подтвержденных доказательствами. Переоценка судом кассационной инстанции доказательств по делу, то есть приведение иных посравнению со сделанными судом первой инстанции выводов относительно того, какие обстоятельства по делу можно считать установленными исходя из иной оценки доказательств, не допускается (пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел варбитражномсуде кассационной инстанции»).

Соответствие выводов арбитражного суда первой инстанции о применении норм права установленным им по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, правильное применение норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта в совокупности с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе, исключают возможность ее удовлетворения.

Руководствуясь статьями 274, 284 – 289 Арбитражного процессуального кодекса, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2024 по делу № А53-8016/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

В.А. Анциферов

Судья

М.Н. Малыхина

Судья

И.В. Сидорова