﻿

АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А61-3703/2020

г. Краснодар

06 августа 2021 года

Резолютивная часть постановления объявлена 4 августа 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 6 августа 2021 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Гиданкиной А.В., судей Андреевой Е.В. и Сороколетовой Н.А., в отсутствие в судебном заседании участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационные жалобы администрации местного самоуправления г. Владикавказа и Управления благоустройства и озеленения администрации местного самоуправления г. Владикавказа на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия – Алания от 03.03.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2021 по делу № А61-3703/2020, установил следующее.

Управление благоустройства и озеленения администрации местного самоуправления г. Владикавказа (далее – управление благоустройства) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Республики Северная Осетия – Алания (далее – антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения и предписания антимонопольного органа от 21.09.2020 по делу № 0408/05-07-20. Делу присвоен № А61-3703/20.

Администрация местного самоуправления г. Владикавказа (далее – администрация) также обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения и предписания антимонопольного органа от 21.09.2020 по делу № 0408/05-07-20. Делу присвоен № А61-3772/20. 

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участие в деле привлечено Владикавказское муниципальное бюджетное учреждение «Спецэкосервис» (далее – учреждение).

Определением суда от 15.12.2020 дела № А61-3703/2020 и № А61-3772/2020 объединены в одно производство с присвоением ему № А61-3703/2020. 

Решением суда от 03.03.2021, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 02.06.2021, в удовлетворении заявленных требований отказано.  Суды пришли к выводу о том, что ненормативные правовые акты антимонопольного органа являются законными и обоснованными; орган местного самоуправления предоставил бюджетным учреждениям более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по отлову безнадзорных животных в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

В кассационных жалобах управление благоустройства и администрация просят принятые судебные акты отменить, заявленные требования удовлетворить. По мнению подателей жалоб, суды не учли доводы заявителей о том, что сложившиеся отношения между администрацией, управлением благоустройства и учреждением регулируются нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс), а не Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Возможность финансирования работ по уборке территории г. Владикавказа путём выделения субсидий предусмотрена главой 10 Бюджетного кодекса.

В отзывах на кассационные жалобы антимонопольный орган просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы кассационных жалоб и отзывов, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что обжалуемые судебные акты надлежит оставить без изменения по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, прокуратура Республики Северная Осетия-Алания (далее – прокуратура) обратилась в антимонопольный орган с заявлением о необходимости проверки исполнения учреждением муниципального задания администрации по отлову бродячих собак на предмет возможного уклонения от процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, а также на предмет соответствия указанного муниципального задания требованиям антимонопольного законодательства. 

Антимонопольный орган возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства, в ходе рассмотрения которого установил, что к выданному учреждению муниципальному заданию от 27.01.2020 на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов на вид деятельности «уборки территории и аналогичную деятельность» не представлено расчетов, на основании которых управление благоустройства установило в муниципальном задании размер финансирования работ, а также не представлена информация о конкретной статье расходов бюджета МО г. Владикавказ, запланированной на финансирование этой услуги в качестве выделяемой субсидии. 

По итогам рассмотрения заявления прокуратуры антимонопольный орган принял решение от 21.09.2020, которым администрация и управление благоустройства признаны нарушившими требования части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), выразившиеся: 

- в бездействии администрации, выразившемся в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, в нарушение требований части 1, части 4 статьи 53 устава МО г. Владикавказ; непроведении конкурсных процедур (закупки) в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в нарушение требований части 1 статьи 54 Устава МО г. Владикавказ, в том числе пункта 35, части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса, части 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-Ф3), части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ, а также пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Владикавказ;

- в непроведении управлением благоустройства конкурсных процедур (закупки) в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в нарушение требований части 1 статьи 54 Устава МО г.  Владикавказ, в том числе пункта 35, части 1 статьи 72 Бюджетного кодекса, части 1 статьи 54 закона № 131-Ф3, части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ; 

- выдаче учреждению муниципального задания от 27.01.2020 № 1 на предмет «уборки территории и аналогичную деятельность» без проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предусмотренных статьёй 24 Закона № 44-ФЗ, в нарушение требований пункта 1.3 положения об управлении благоустройства, частей 2 – 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон №7-ФЗ), пункта 2 постановления администрации от 30.12.2015 № 2582 «Об утверждении Положения о формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) в отношении муниципальных учреждений и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания», а также в нарушение пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правил благоустройства территории муниципального образования г. Владикавказ.

Антимонопольный орган на основании названного решения выдал предписание от 21.09.2020 об устранении нарушений путем отмены муниципального задания от 27.01.2020 и представлении письменных доказательств во исполнение предписания. 

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа от 21.09.2020 являются незаконными, администрация и управление обратилось в арбитражный суд рассматриваемыми заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды руководствовались статьями 65, 71, 198 – 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс), статьями 8, 24, 93 Закона № 44-ФЗ, статьями 4, 15 Закона № 135-ФЗ, статьей 72 Бюджетного кодекса, статьей 9.2 Закона № 7-ФЗ, статьей 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Суды установили, что администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования г. Владикавказ, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществлена отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа г. Владикавказ федеральными законами и законами Республики Северная Осетия – Алания. 

Согласно части 1 статьи 53 устава муниципального образования город Владикавказ, принятого Собранием представителей г. Владикавказа 27.12.2005 (далее – устав МО г. Владикавказ), администрация осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с Федеральным законом и уставом МО г. Владикавказ. В соответствии с частью 4 статьи 53 устава МО г. Владикавказ администрация является уполномоченным органом местного самоуправления на осуществление муниципального контроля в порядке, установленном законами Республики Северная Осетия – Алания. 

Статьей 54 устава МО г. Владикавказ установлены полномочия администрации в сфере бюджета, финансов и экономики. Согласно части 1 указанной статьи администрация в сфере бюджета, финансов и экономики, в том числе: самостоятельно осуществляет бюджетный процесс в порядке установленном решением Собрания представителей г. Владикавказ; обеспечивает сбалансированность местного бюджета и соблюдение установленных федеральным законом требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размеру дефицита местного бюджета, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств г. Владикавказ; формирует расходы муниципального бюджета в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством; принимает решения о предоставлении субсидии и субвенции, в том числе выделяет гранты и оказывает материальную помощь из местного бюджета в случаях, предусмотренных решениями Собрания представителей г. Владикавказ;  осуществляет закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. 

Управление благоустройства является отраслевым структурным подразделением администрации с правами юридического лица, осуществляющим полномочия в области благоустройства и озеленения территории г. Владикавказа (пункт 1.1 Положения об управлении благоустройства, утверждённого решением Собрания представителей г. Владикавказа от 19.02.2016 № 20/115). Пунктом 1.3 Положения  установлено, что в своей деятельности управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, Законом № 131-Ф3, действующим законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия – Алания, постановлениями, распоряжениями администрации, уставом МО г. Владикавказ, муниципальными правовыми актами, регламентом администрации, решениями Собрания представителей г. Владикавказ и данным Положением. Управление находится в подчинении заместителя главы администрации по существующему направлению (пункт 1.4 Положения). Функции учредителя учреждения осуществляет управление благоустройства. 

Работы по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе и в зимний период), выполняемые учреждением, фактически оплачиваются путём перечислений субсидий из бюджета МО г. Владикавказ на финансовое обеспечение муниципальных заданий на выполнение указанной муниципальной услуги.

Данные обстоятельства, как указали суды, свидетельствует о негативном влиянии на конкуренцию, поскольку исключена возможность иных потенциальных участников товарного рынка претендовать на осуществление предпринимательской деятельности в сфере обеспечения муниципальных нужд МО г. Владикавказ по реализации потребностей муниципального образования, тем самым ограничен доступ к данному ресурсу и, как следствие, это приводит к недопущению конкуренции.

Учитывая изложенное, бездействие администрации, выразившееся в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, в нарушение части 1, пунктов 1, 4 части 2 статьи 3 Правил благоустройства г. Владикавказа, статьи 54 Закона № 131-Ф3, а именно: в непроведении конкурентных процедур, предусмотренных статьей 24 Закона № 44-ФЗ (за исключением уборки отдельных территорий –  городских улиц Промышленного района МО г. Владикавказ, выполняемых ООО «Барс», и поселковых улиц МО г. Владикавказ, набережных, а также въездов в г. Владикавказ, выполняемых ООО «Чистый юг», согласно заключенным муниципальным контрактам), привело к недопущению конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг по уборке территории муниципального образования г. Владикавказ, в том числе  в зимний период, нарушает требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пункта 8 указанной нормы.

Нормами Бюджетного кодекса, а именно: частью 1 статьи 72 установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательствам Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. 

Суды указали, что круг потенциальных участников закупки не может быть ограничен только хозяйствующими субъектами, действующими на территории МО г. Владикавказ, в торгах на право заключения договора на выполнение работ по уборке территории г. Владикавказа могли бы участвовать и хозяйствующие субъекты как из других муниципальных образований республики, так и зарегистрированные в других субъектах Российской Федерации.

Частью 1 статьи 54 Закона № 131-Ф3 установлено, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. 

В соответствии со статьей 6 Закона № 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу положений части 1 статьи 24 Закона № 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Пункт 2 данной нормы содержит исчерпывающий перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс); аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион); запрос котировок; запрос предложений. 

Статьей 93 Закона № 44-ФЗ предусмотрены случаи, когда возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) без использования конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). 

Конкуренция – соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона                          № 135-ФЗ).

Как указали суды, поскольку деятельность по уборке территории города является оплачиваемой, финансируемой из бюджета муниципального образования г. Владикавказ, соответственно, субсидирование органом местного самоуправления деятельности бюджетного учреждения на выполнение работ (оказание услуг) на конкурентном товарном рынке может создать такому учреждению преимущественные условия в осуществлении хозяйственной деятельности путем представления бюджетных средств без проведения конкурсных процедур, что может привести к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на данный рынок и, как следствие, устранению конкуренции на товарном рынке. 

Суды оценили в порядке статьи 71 Кодекса представленные в дело доказательства и сделали вывод о том, что материалами дела подтверждается то, что за период с 01.01.2018 по 26.08.2020 торги на предмет заключения договоров на право выполнения работ по уборке территории МО г. Владикавказ не проводились (за исключением уборки отдельных территорий, а именно: городских улиц Промышленного района МО г. Владикавказ, выполняемых ООО «Барс», и поселковых улиц МО г. Владикавказ, набережных, а также въездов в г. Владикавказ, выполняемых ООО «Чистый юг», согласно заключенным муниципальным контрактам), в открытых источниках информация о необходимости осуществления услуг по уборке территории МО г. Владикавказа не размещалась. Определение учреждения  в качестве основного исполнителя услуг по уборке территории МО г. Владикавказ носит закрытый, непубличный характер, без учета положений, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

Кроме того, суды учли, что орган местного самоуправления за спорный период не предпринимал попытку проведения конкурентных процедур в установленном законом порядке. Администрация и управление благоустройства в спорный период наделяли правом на выполнение работ по уборке территории МО г. Владикавказ одно из подведомственных ей учреждений  (ВМБУ «Спецэкосервис»), при этом по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе в зимний период), выполняемые учреждением, фактически оплачивались путём перечислений субсидий из бюджета МО г. Владикавказ на финансовое обеспечение муниципальных заданий на выполнение указанной муниципальной услуги. 

Уборка территории МО г. Владикавказ (в том числе в зимний период), является муниципальной нуждой, финансируется из муниципального бюджета, поэтому её удовлетворение может быть осуществлено только путём проведения торгов в соответствии с Законом № 44-ФЗ. Несоблюдение указанного в Законе № 44-ФЗ порядка осуществления закупок для муниципальных нужд является нарушением названного Закона, а также приводит к недопущению конкуренции среди хозяйствующих субъектов на товарном рынке по уборке территории МО г. Владикавказ (в том числе в зимний период), и создаёт преимущества подведомственному администрации и управлению благоустройства учреждению – ВМБУ «Спецэкосервис». Бездействие администрации, выразившееся в неосуществлении муниципального контроля в сфере деятельности по уборке территории МО г. Владикавказ, а также действия управления благоустройства, выразившиеся в выдаче учреждению муниципального задания от 27.01.2020 № 1 на предмет уборки территории МО г. Владикавказ и аналогичную деятельность без проведения конкурентных процедур привело к недопущению конкуренции на товарном рынке по оказанию услуг по уборке территории МО г. Владикавказ и нарушению требования части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Суды исследовали представленные в дело доказательства по правилам статьи 71 Кодекса и сделали вывод о том, что несоблюдение порядка выполнения работ для муниципальных нужд посредством проведения публичных конкурентных процедур содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, поскольку орган местного самоуправления предоставляет бюджетным учреждениям, являющимся соисполнителями муниципальных программ, неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по выполнению работ по отлову безнадзорных животных в границах муниципального образования, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке выполнения указанных работ.

При названных обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований. 

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильной системной оценке подлежащих применению норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 – 5 статьи 71, статьи 200 Кодекса).

Доводы жалоб о возможности финансирования работ по уборке территории г. Владикавказа путём выделения субсидий, сводящиеся к иной, чем у судов оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов судов, не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов. Пределы полномочий суда кассационной инстанции регламентируются положениями статей 286 и 287 Кодекса, в соответствии с которыми кассационный суд не обладает процессуальными полномочиями по оценке (переоценке) установленных по делу обстоятельств.

Нарушения процессуальных норм, влекущие отмену судебных актов (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены. 

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия – Алания от 03.03.2021 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2021 по делу № А61-3703/2020 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Гиданкина

 

Судьи

Е.В. Андреева

Н.А. Сороколетова