Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А51-26521/2018

г. Владивосток

18 июля 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 июля 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Надеждинского муниципального района,

апелляционное производство № 05АП-3970/2019

на решение от 07.05.2019 

судьи Л.В. Зайцевой

по делу № А51-26521/2018 Арбитражного суда Приморского края

по иску заместителя прокурора Приморского края в интересах публично-правого образования Приморский край в лице Департамента труда и социального развития Приморского края 

к администрации Надеждинского муниципального района                               (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), обществу с ограниченной ответственностью «Надеждинская ритуальная служба» 

(ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным конкурса, признании недействительным договора № 19 от 28.03.2018,

при участии:

от Администрации Надеждинского муниципального района: ФИО2, по доверенности от 01.03.2019 сроком действия на 3 года, паспорт;

от Прокуратуры Приморского края: ФИО3, лично, служебное удостоверение.

от ООО «Надеждинская ритуальная служба»: не явились;

от Департамента труда и социального развития Приморского края: не явились;

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Приморского края (далее – прокуратура, прокурор) обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением в интересах публично-правого образования Приморский край в лице Департамента труда и социального развития Приморского края к администрации Надеждинского муниципального района (далее – администрация), обществу с ограниченной ответственностью «Надеждинская ритуальная служба» (далее – ООО «Надеждинская ритуальная служба») о признании недействительными:

- открытого конкурса по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Надеждинского муниципального района, проведенного администрацией Надеждинского муниципального района и оформленного протоколом от 14.03.2018 № 2; 

- договора № 19 от 28.03.2018, заключенного между администрацией Надеждинского муниципального района и обществом с ООО «Надеждинская ритуальная служба».

Решением Арбитражного суда Приморского края от 07.05.2019 заявленные требования удовлетворены. Судом первой инстанции установлены обстоятельства несоответствия спорных конкурса и договора требованиям закона, посягающих на публичные интересы либо права и интересы третьих лиц.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований прокуратуры отказать в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы администрация указывает, что на органы местного самоуправления возложено не оказание услуг по погребению, а организация таковых и администрацией предприняты меры реализации прав граждан на оказание гарантированного перечня услуг по погребению.

Прокуратурой не представлены доказательства нарушения прав граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе, отсутствуют подтверждения обращений с жалобами в данной сфере.

Апелляционная жалоба содержит ссылку на определение Верховного суда Российской Федерации от 26.09.2018 № 78-АПГ18-19 с указанием, что среди хозяйствующих субъектов предусмотрено проведение конкурса на право заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказания ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

Согласно Положению «Об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Надежинского муниципального района» предусмотрена возможность проведения как конкурса, так и закупок, поэтом никаких нарушений при заключении договора с ООО «Надеждинская ритуальная служба» не допущено.

Апелляционная жалоба также содержит ссылки на иную судебную практику с аналогичными, по мнению администрации, обстоятельствами.

Прокуратура  по тексту представленного в материалы дела отзыва на апелляционную жалобу, поступившего через канцелярию суда и в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщенного к материалам дела, выразила несогласие с изложенными в ней доводами, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению. 

ООО «Надеждинская ритуальная служба» и Департамент труда и социального развития Приморского края не выразили свое отношение и не представили письменный отзыв по доводам апелляционной жалобы.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал жалобу по доводам, изложенным письменно.

Прокуратура в судебном заседании возражала против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Департамент труда и социального развития Приморского края, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя не обеспечил. В связи с чем судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц в порядке статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее. 

Администрацией проведен открытый конкурс по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Надеждинского муниципального района. 

Согласно протоколу от 14.03.2018 № 2 рассмотрения заявок и подведения результатов конкурса победителем признано ООО «Надеждинская ритуальная служба». 

По результатам конкурса 28.03.2018 между администрацией (заказчик) и ООО «Надеждинская ритуальная служба» (исполнитель) заключен договор № 19 на право оказания услуг специализированной службой по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Надеждинского муниципального района.

Указанный договор № 19, в соответствии статьей 12 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении похоронном деле» обязывает ООО «Надеждинская ритуальная служба»:

- в полном объеме предоставлять гарантированный перечень услуг по погребению по стоимости, утвержденной постановлением Администрации Надеждинского муниципального района (пункт 3.2),

- осуществлять погребение умерших, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, а также при отсутствии других лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение (пункт 3.3),

- осуществлять погребение умерших, личность которых установлена органами внутренних дел, на отведенных для таких случаев участков общественного кладбища (пункт 3.4) и тд.

Срок действия договора стороны согласовали на 5 лет до 28.03.2023 (пункт 2.3. договора).

Полагая, что конкурс на право получения статуса специализированной службы проведен в нарушение закона, прокурор обратился с иском о признании недействительным указанного конкурса и договора, заключенного с лицом, признанным победителем.

Исследовав представленные доказательства в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

Согласно абзацу второму части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами местного самоуправления.

Как следует из пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе», предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.

Таким образом, в силу положений статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и вышеприведенных разъяснений вышестоящей судебной инстанции прокурор обладает правом на обращение в арбитражный суд с исками в интересах публично-правового образования о признании недействительными сделок органов местного самоуправления.

В рассматриваемом случае прокуратура обратилась в суд в интересах уполномоченного органа публично-правового образования - Департамента труда и социального развития Приморского края.

В соответствии со статьями 2, 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, при этом за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов вправе обратиться заинтересованное лицо.

В силу положений статей 1, 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации осуществляет в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в частности, органами местного самоуправления.

В целях реализации возложенных на прокуратуру функций на основании статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе оспорить совершенную органом местного самоуправления сделку с нарушением требований закона, иных нормативных правовых актов.

Заинтересованность прокурора в подаче в арбитражный суд иска об оспаривании сделки заключается в восстановлении нарушенных прав публично-правового образования действиями (бездействием) соответствующих органов, наделенными полномочиями действовать от имени такого образования.

При этом  результат такого обращения в суд направлен на устранение допущенного администрацией нарушения требований закона, проверка соблюдения которого входит в функции прокурора.

Целью обращения прокурора в суд является подтверждение судом факта существования или отсутствия правоотношений (иск о признании недействительной сделки).

В данном случае требования направлены на понуждение органа местного самоуправления - администрации к соблюдению действующего законодательства.

В связи с чем не имеет правового значения, поступали ли к прокурору чьи-либо предварительные обращения в целях последующей подачи требований об оспаривании сделки органа местного самоуправления, совершенной от имени публично-правового образования в нарушение требований закона.

Учитывая вышеизложенное, настоящее обращение прокурора в арбитражный суд правомерно, и подлежит рассмотрению судом по существу.

Согласно пунктам 1, 2 статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов.

Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом.

Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422).

В силу пункта 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иным правовым актам (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Из содержания части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Частью 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении похоронном деле» (далее – Закон № 8-ФЗ) предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Гарантированный перечень услуг по погребению, оказание которых производится на безвозмездной основе, установлен статьей 9 Закона № 8-ФЗ.

Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В развитие указанных положений пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» предусматривает оказание специализированными службами по вопросам похоронного дела на безвозмездной основе услуг по погребению, гарантированных статьей 9 Закона № 8-ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Пунктом 2 приведенного Указа установлена, в том числе обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по выделению специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимых средств для оказания услуг, предусмотренных пунктом 1 названного Указа.

Кроме того, Указ предписывает Генеральному прокурору Российской Федерации осуществлять строгий контроль за исполнением положений Закона № 8-ФЗ, касающихся предоставления специализированными службами по вопросам похоронного дела безвозмездных услуг по погребению умерших.

В соответствии со статьей 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета.

Анализ норм права в их системной взаимосвязи позволяет апелляционному суду сделать вывод о том, что обязанность по организации муниципальных мест погребения и похоронного дела возлагается на органы местного самоуправления, а оказание услуг по погребению - на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления.

В этой связи органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям.

Положения Закона № 131-ФЗ также не предоставляют органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия в смысле требований закона.

Бюджетные средства по своему определению предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

В рассматриваемом случае оспариваемые конкурс и договор посягают на публичные интересы либо права и интересы третьих лиц.

Открытый конкурс проведен администрацией без учета положений Закона № 8-ФЗ, не предоставляющий ей права на конкурсной основе присваивать коммерческой организации либо предпринимателю статуса специализированной службы. Следовательно, договор о наделении статусом специализированной службы между администрацией и ООО «Надеждинская ритуальная служба», как следствие, заключен в нарушение положений Закона № 8-ФЗ.

Наделение ООО «Надеждинская ритуальная служба» статусом специализированной службы противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Право заказчика осуществлять контроль за соблюдением исполнителем своих обязанностей не соответствует объему ответственности муниципального учреждения и самого муниципалитета за оказание ритуальных услуг.

Законодатель, предусматривая создание специализированных служб по вопросам похоронного дела именно органами местного самоуправления, исходил из того, что данная служба, а также муниципалитет несут полную и не ограниченную во времени ответственность за деятельность, осуществляемую в столь специфической сфере, как оказание ритуальных услуг. Такое ограничение способствует декриминализации данной сферы деятельности.

При установленных обстоятельствах несоответствия спорных конкурса и договора требованиям закона, требование прокурора о признании их недействительными является обоснованным и подлежало удовлетворению на основании статей 168, 449 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия также принимает во внимание представленное прокуратурой постановление Президиума краевого суда от 08.04.2019 № 44га-27 по делу по иску прокурора Надеждинского района к администрации Надежинского муниципального района, которым признаны ошибочными выводы о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, а также о том, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Судом первой инстанции правомерно отклонена ссылка администрации на определение Верховного суда Российской Федерации от 26.09.2018 № 78-АПГ18-19, поскольку по указанному делу обстоятельства спора являлись иными, специализированная службы как государственное учреждение уже была создана и речь о договоре заключенном между ГУ «Специализированная служба» и иным хозяйствующим субъектом. В то время как в рассматриваемом споре речь идет о присвоении Администрацией статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческой организации.

Иные изложенные доводы администрации со ссылками на судебную практику, апелляционной коллегией также не принимаются во внимание, поскольку обстоятельства, установленные приведенными судебными актами, не имеют преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора, приняты в отношении иных лиц и по иным фактическим обстоятельствам дела. Судебные акты по каждому делу принимаются с учетом конкретных доводов и доказательств, представленных сторонами.

Выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, судебной коллегией не установлено, а доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению. 

Вопрос о распределении по результатам спора в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственной пошлины судебной коллегией не рассматривается, поскольку прокуратура и администрация в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 07.05.2019  по делу № А51-26521/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная

Е.Л. Сидорович