АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

 

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-47831/2017

г. Нижний Новгород                                                                      

Резолютивная часть решения объявлена                                      19 февраля 2018 года

Решение в полном объеме изготовлено                                        02 марта 2018 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Соколовой Лианы Владимировны (шифр 53-946),

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

при участии в судебном заседании представителей сторон:

от заявителя: ФИО2 (по доверенности от 26.12.2017),

от антимонопольного органа: ФИО3 (по доверенности от 11.12.2017),

от третьего лица: ФИО4 (по доверенности от 14.02.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Нижегородский институт развития образования» г.Н.Новгород, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области о признании незаконным решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 02.10.2017 №413-ФАС52-02/17,

при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора: ООО "Центр бюджетного учета "Интерком",

установил:

ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования» (далее - заявитель, Учреждение) просит признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области по делу о нарушении антимонопольного законодательства от 02.10.2017 №413-ФАС52-02/17.

С позиции заявителя, описание объекта закупки, условия контракта, указанные в техническом задании, позволяли потенциальным участникам закупки при соответствующем намерении оказать услуги, визуально оценить масштаб и сложность оказания услуг.

Также Учреждение указывает, что поданная ООО "Центр бюджетного учета "Интерком" в антимонопольный орган жалоба не скреплена печатью данной организации, что, по мнению заявителя, является нарушением порядка подачи заявления, предусмотренного Административным регламентом.

Подробно позиция заявителя изложена в заявлении и поддержана представителем в ходе судебных заседаний.

Представитель УФАС требование заявителя отклонил по доводам, изложенным в письменном отзыве, считает оспариваемое решение законным и обоснованным.

Представитель ООО "Центр бюджетного учета "Интерком" поддержал позицию антимонопольного органа по доводам, изложенным в письменной позиции.

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд находит заявленное требование подлежащим отклонению, в силу следующего.

На основании обращения (жалобы) ООО "Центр бюджетного учета "Интерком" о нарушении ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования» антимонопольного законодательства при проведении электронного аукциона 1122ЭА-2-16 на оказание услуг по созданию системы защиты регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области (номер извещения 0832200006616001118) Нижегородским УФАС в отношении ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования» возбуждено дело о нарушении пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона «О защите конкуренции» (приказ от 14.03.2017 №72).

В порядке статьи 48.1 Федерального закона «О защите конкуренции» по данному делу антимонопольным органом 28.07.2017 принято заключение об обстоятельствах дела №МВ-02/5117.

02 октября 2017 года по результатам рассмотрения материалов антимонопольного дела комиссией Нижегородского УФАС принято решение №513-ФАС52-02/17, в соответствии с которым ГБОУ ДПО «Нижегородский институт развития образования» признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 17 Федерального закона "О защите конкуренции".

Не согласившись с решением от 02.10.2017, заявитель обратился в арбитражный суд с заявленным требованием.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон №135-ФЗ) определены организационные и правовые основы защиты конкуренции.

Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (ч.2 ст.1 Федерального закона №135-ФЗ).

Согласно статье 22 Федерального закона №135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства соответствующими органами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлекает к ответственности за такие нарушения.

Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона №135-ФЗ, антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений установлены в статье 17 Закона "О защите конкуренции", в силу пункта 2 части 1 которой при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Исходя из части 2 статьи 8 Федерального закона Российской Федерации от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ) конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Из системного толкования названных нормативных положений следует, что запрещаются любые действия заказчика или организатора торгов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, созданию участнику торгов или нескольким участникам преимущественных условий участия в торгах, либо приведших к нарушению порядка определения победителя.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В силу статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

Статья 33 Закона N 44-ФЗ устанавливает, что описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

 Как следует из материалов дела, в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ЕИС) 26.09.2016 ГБОУ ДПО «НИРО» разместило документацию о проведении закупки (регистрационный номер закупки: 10-ЕП) у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на оказание услуг в области информационной безопасности для ГБОУ ДПО НИРО (номер извещения 31604136383). По результатам указанной закупочной процедуры, проведенной в порядке Федерального закона от 18.07.2011 г. №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», 28.09.2016 между ГБОУ ДПО «НИРО» и ФГУП «НПП «Гамма» заключен договор №10-ЕП/09-2016 на оказание услуг в области информационной безопасности.

В Приложении №1 к названному договору перечислены виды услуг, которые исполнитель должен оказать (разработка модели угроз безопасности персональных данных центрального сегмента; разработка типовой модели угроз безопасности персональных данных удаленного рабочего места; разработка частного технического задания на создание системы защиты персональных данных; разработка требований к типовому удаленному автоматизированному рабочему месту).

Учредителем ГБОУ ДПО «НИРО» - Министерством образования и науки Нижегородской области в адрес глав администраций муниципальных районов, городских округов Нижегородской области направлено письмо от 11.11.2016 №316-01-99-5630/16-0-0, в котором указано, что «на октябрь-декабрь 2016 года запланировано проведение мероприятий по аттестации АИС «Контингент»... Вариативные конфигурации оборудования удаленного рабочего места, стоимости программно-технического обеспечения и проведения аттестационных процедур, разработанные Нижегородским НТЦ ФГУП «НПП «Гамма», представлены в приложении».

11.11.16 ГБОУ ДПО «НИРО» в ЕИС опубликовано извещение о проведении в рамках Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» электронного аукциона 1122ЭА-2-16 на оказание услуг по созданию системы защиты регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области (номер извещения 0832200006616001118).

Согласно протоколу от 22.11.16 рассмотрения единственной заявки на участие в аукционе в электронной форме (регистрационный номер закупки: 1122ЭА-2-16) аукцион признан несостоявшимся, победителем признано ФГУП «НПП «Гамма», подавшее единственную заявку на участие в аукционе.

По итогам проведенного аукциона 05.12.2016 между ГБОУ ДПО «НИРО» и ФГУП «НПП «Гамма» заключен контракт №569563, предметом которого является оказание услуг по созданию системы защиты регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области.

Согласно подпункту 1.1. Технического задания аукциона оказание всего объема услуг осуществляется Исполнителем на основании и в соответствии со следующими документами (нормативными правовыми актами):

Аналитический отчет по результатам обследования РС-Контингент;

Модель угроз безопасности персональных данных при их обработке в центральном сегменте регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области (далее - модель угроз);

Типовая модель угроз безопасности персональных данных при их обработке на удаленном рабочем месте регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области (далее - типовая модель угроз).

Требования к типовому удаленному рабочему месту регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области.

В соответствии с пунктом 9 Технического задания аукциона целью разработки проекта (технического решения) на создание СиЗИ является формирование проектного решения на создание СиЗИ в соответствии с требованиями частного технического задания, результатами обследования (аналитического отчета), моделями угроз безопасности (с моделями нарушителя), типовыми требованиями удаленного АРМ и действующего законодательства РФ. Частное техническое задание, аналитический отчет, модель угроз с моделью нарушителя, типовые требования удаленного рабочего места разработаны при выполнении работ по Договору на оказание услуг №10-ЕП/09-2016 от 28.09.2016.

Между тем в ЕИС ГБОУ ДПО «НИРО» размещены разъяснения положений документации об электронном аукционе от 18.11.2016 №РД1, в которых указано, что документация (модель угроз, типовая модель угроз, требования) будет представлена заказчиком исполнителю в ходе оказания услуги, так как не предусмотрена к предоставлению неопределенному кругу лиц в целях соблюдения конфиденциальности информации и информационной безопасности заказчика.

При этом, поскольку модель угроз, типовая модель угроз, требования разработаны ФГУП «НПП «Гамма» в рамках договора №10-ЕП/09-2016, только данная организация располагала  указанными документами, в соответствии с которыми необходимо произвести оказание всего объема услуг в рамках контракта №569563.

Однако, модель угроз, типовая модель угроз, требования влияют на стоимость услуги и трудозатраты, так как с учетом технологии обработки информации и на основании определенных в ходе моделирования актуальных угроз безопасности информации определяются меры и средства защиты, которые исполнитель по контракту должен будет реализовывать и/или поставить. Отсутствие при проведении аукциона информации об искомых документах влечет создание преимущественных условий для хозяйствующего субъекта, располагающего такой информацией. 

Между тем, учитывая предмет аукциона, одной из целей которого является недопущение угроз безопасности, для возможности формирования предложения и участия в аукционе является необходимым предоставление неопределенному кругу (потенциальному исполнителю) лиц выдержки (выписки) из спорных документов (модель угроз, типовая модель угроз, требования).

В рамках антимонопольного дела Нижегородским УФАС 03.07.2017 от Управления ФСТЭК России по Приволжскому федеральному округу направило получены сведения об обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения дела №413-ФАС52-02/17, в которых указано, в частности, следующее: «проектирование системы защиты информации ИС проводится в соответствии с техническим заданием (частным техническим заданием) на ее создание. Необходимость иных документов определяется заказчиком; базовый набор мер определяется исходя из класса защищенности государственных информационных систем; результаты обследования используются в качестве исходных данных для проектирования системы защиты информации ИС; если в техническом задании приведены все необходимые требования по защите информации, то частное техническое задание является избыточным; состав средств защиты информации до этапа проектирования системы защиты информации определить невозможно». Также Управление ФСТЭК России по Приволжскому федеральному округу указало на то, что при отсутствии проектной и эксплуатационной документации на создание системы защиты информации ИС имеется риск неправильного выбора средств защиты информации.

Следовательно, отсутствие информации о мерах защиты информации, подлежащих реализации в информационной системе, класса защищенности информационной системы не позволяет спрогнозировать количественный состав, требования к средствам защиты информации, сертифицированных на соответствие требованиям по безопасности информации, с учетом их стоимости, выбор которых осуществляется на этапе проектирования системы защиты в ходе выполнения работ.

Тогда как, организация, имеющая исключительный доступ к информации (модель угроз, типовая модель угроз, требования), имеет возможность спрогнозировать состав, виды, тип и требования, предъявляемые к средствам защиты информации, включая затраты на выполнение работ, в отличие от иных потенциальных участников аукциона.

В рассматриваемом случае, как указывалось выше, полнотой информации об особенностях исполнения контракта обладало только ФГУП «НПП «Гамма», которое фактически являлось разработчиком модели угроз безопасности персональных данных центрального сегмента, типовой модели угроз безопасности персональных данных удаленного рабочего места, требований к типовому удаленному автоматизированному рабочему месту.

Изъявив желание на подачу заявки на участие в данных торгах, другие участники не обладали вышеназванными сведениями, без которых невозможно объективно оценить возможность выполнения контракта в четком соответствии требованиям заказчика, определить цену предложения и т.д.

Таким образом, отсутствие полной информации об услуге, которую необходимо выполнить по результатам проведенного ГБОУ ДПО «НИРО» аукциона, а также концентрация полной информации об объекте аукциона у одного хозяйствующего субъекта - ФГУП «НПП «Гамма», создает преимущественные условия участия в торгах такому участнику, который по результатам аукциона подал единственную заявку.

Приведенные заявителем доводы не опровергают названного факт наличия у ФГУП «НПП «Гамма» избыточной информации о закупаемой Учреждением услуге в отличие от иных потенциальных участников аукциона.

В силу вышеизложенного суд соглашается с выводом антимонопольного органа о том, что действия заявителя по созданию ФГУП «НПП «Гамма» преимущественных условий участия в аукционе на оказание услуг по созданию системы защиты регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам Нижегородской области (номер извещения 08322000066160011 18) нарушают требования пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Отсутствие на поданной ООО "Центр бюджетного учета "Интерком" в антимонопольный орган жалобе печати данной организации не может является существенным нарушением порядка подачи жалобы и свидетельствовать о недействительности оспариваемогорешения. 

При указанных обстоятельствах суд не находит оснований для признания решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 02.10.2017 №413-ФАС52-02/17 недействительным.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

 Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины в размере 3000 рублей относится на заявителя.     

Руководствуясь статьями  110, 167-170, 180-182, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Государственному бюджетному образовательному учреждению дополнительного профессионального образования «Нижегородский институт развития образования» г.Н.Новгород, в удовлетворении заявления отказать.

Расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей подлежат отнесению на заявителя.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение одного месяца со дня принятия. 

 

Судья                                                                                                             Л.В. Соколова