ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, г. Саратов, ул. Лермонтова д. 30 корп. 2 тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-11106/2022

г. Саратов

19 января 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена  16 января 2023 года.

 

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Пузиной Е.В.,

судей Акимовой М.А., Степуры С.М.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Двенадцатого арбитражного апелляционного суда: 

<

...>

апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Газпром энерго» (117647, г. Москва, вн.тер.г. муниципальный округ Ясенево, ул. Профсоюзная, д. 125, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 17 октября 2022 года по делу № А57-11106/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром энерго» (117647, г. Москва, вн.тер.г. муниципальный округ Ясенево, ул. Профсоюзная, д. 125, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным представления, 

заинтересованные лица: прокуратура Гагаринского административного района г. Саратова (410052, 

<

...>), Саратовский ЦНТИ - филиал Федерального государственного бюджетного учреждения «Российское энергетическое агентство» Министерства энергетики Российской Федерации (410039, 

<

...>), Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Саратовской области (410056, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по  Саратовской области (410012, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Отдел надзорной деятельности и профилактической работы по Саратовскому и Воскресенскому районам Саратовской области Главного Управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области (410039, 

<

...>), Министерство промышленности и энергетики Саратовской области (410042, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Прокуратура Саратовской области (410002, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Главное Управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области (410028, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Федеральное государственное бюджетное учреждение «Российское энергетическое агентство» Министерства энергетики Российской Федерации (129085, 

<

...>, ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>),

 

при участии в судебном заседании представителей прокуратуры Гагаринского административного района г. Саратова – ФИО2, по доверенности от 16.01.2023, общества с ограниченной ответственностью «Газпром энерго» - ФИО3, по доверенности от 01.10.2020, ФИО4, по доверенности от 10.01.2023, Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Саратовской области – ФИО5, по доверенности от 09.01.2023, ФИО6, по доверенности от 12.01.2023, 

 

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «Газпром энерго» (далее общество, ООО «Газпром энерго») обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным представления прокуратуры Саратовского района (в последующем переименована в прокуратуру Гагаринского административного района г. Саратова, далее – прокуратура) об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму № прдр20630035- 254-22/-20630035 от 04.04.2022.

Решением Арбитражного суда Саратовской области 17 октября 2022 года в удовлетворении заявленных ООО «Газпром энерго» требований отказано.

ООО «Газпром энерго», не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Саратовской области от 17 октября 2022 года по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что оспариваемым представлением нарушены права общества. Акт подписан всеми членами комиссии по категорированию спорного объекта ТЭК, все члены комиссии выразили своё мнение. По мнению апеллянта, паспорт безопасности утрачивает силу с момента вынесения решения комиссии, 07.12.2021 объект исключён из реестра объектов ТЭК. Представление об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму от 04.04.2022 № прдр-20630035-254-22/-2063035 является неисполнимым. Кроме того, как указывает ООО «Газпром энерго», с 28.06.2022 действует новая редакция пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которой не требуется согласование паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса с антитеррористической комиссией в субъекте Российской Федерации.

В судебное заседание явились представители прокуратуры Гагаринского административного района г. Саратова, общества с ограниченной ответственностью «Газпром энерго», Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Саратовской области.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в порядке статей 121-123, 186 АПК РФ.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru), что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции проверяется апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании предложения Саратовского филиала ООО «Газпром энерго» от 28.06.2012 объект ПС 110/6 кВ «Водозабор газовик» включен в перечень объектов топливно-энергетического комплекса Саратовской области, подлежащих процедуре проведения категорирования. 

07 декабря 2012 года решением антитеррористической комиссии в Саратовской области (далее - АТК) объект ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков» Саратовского филиала ООО «Газпром энерго» включен в Перечень объектов топливно-энергетического комплекса Саратовской области, подлежащих категорированию (далее - Перечень объектов ТЭК).

Согласно паспорту безопасности объекта ТЭК ПС 110/6 кВ «Водозабор газовиков», объекту присвоена низкая категория опасности.

В рамках процедуры по актуализации ранее разработанного паспорта безопасности объекта ТЭК «низкой» категории опасности - ПС 110/6 кВ «Водозабор газовиков» приказом от 18.08.2020 № 210 была создана комиссия по категорированию объекта, состоявшая из 13 человек, в том числе руководителя Филиала, работников Филиала, представителей Министерства энергетики РФ, войск национальной гвардии РФ, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти субъекта РФ.

Согласно акту категорирования от 24.08.2020 и Акту обследования от 24.08.2020 комиссией принято решение об изменении категории опасности объекта ПС 110/6 кВ «Водозабор газовиков» на  «не присвоена».

При подписании актов обследования и категорирования объекта представители Управления Росгвардии по Саратовской области и УФСБ по Саратовской области с данными выводами не согласились, изложив возражения в Особых мнениях, являющихся приложением к актам.

Согласно особому мнению названных органов, Обществом, вопреки части 1 статьи 5 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», а также Требованиям к обеспечению безопасности линейных объектов ТЭК, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.09.2015 № 993дсп, решение о присвоении категории опасности объекта принято без учета показателей зоны чрезвычайной ситуации, которая может возникнуть в результате совершения акта незаконного вмешательства, возможного количества пострадавших и размера материального ущерба (ввиду того, что объект расположен в с. Пристанное Саратовского района Саратовской области, в непосредственной близости с СНТ).

Кроме того, актуализация имеющегося паспорта безопасности объекта и его согласование с антитеррористической комиссией  области не производились.

14 января 2022 года в адрес Управления Росгвардии по Саратовской области от Саратовского филиала ООО «Газпром энерго» поступила информация об исключении принадлежащего обществу объекта ТЭК - ПС 110/6 кВ «Водозабор-газовиков» из реестра объектов ТЭК и снятии с него ранее присвоенной категории опасности – «низкая».

Управление Росгвардии по Саратовской области направило в адрес Губернатора Саратовской области - Председателя антитеррористической комиссии в Саратовской области и Прокуратуру Саратовской области сведения о нарушении установленного законодательством Российской Федерации порядка проведения категорирования и актуализации паспорта безопасности объекта ТЭК (исх. № 536/9-494 от 18.02.2022 и исх. № 536/9-493 от 18.02.2022).  

Прокуратурой Саратовского района по поручению Прокуратуры Саратовской области от 17.03.2022 № 27-12-2022/2430-22-20630001 проведена проверка по факту проведения Саратовским филиалом ООО «Газпром энерго» мероприятий по актуализации паспорта безопасности ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков», в ходе которой установлены нарушения требований статьи 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Проверкой установлены следующие нарушения: в нарушение п.3 Правил № 460, п.8, 18, 19 Положения № 459 решение комиссии по категорированию объекта о не подтверждении низкой категории опасности и ее снятие принято в отсутствие единогласного решения всех членов (при наличии особых мнений); решение о присвоении категории опасности объекта (отсутствие таковой) принято без учета показателей зоны чрезвычайной ситуации в нарушение ч.1 ст.5 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ, Постановления Правительства РФ от 19.09.2015 № 993дсп, т.е. процедура актуализации паспорта безопасности была нарушена, вопрос о снятии категории указанного объекта не выносился на обсуждение в рамках заседания АТК по Саратовской области.

По результатам прокурорской проверки в адрес Саратовского филиала ООО «Газпром энерго» Прокуратурой Саратовского района вынесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму от 04 апреля 2022 года № Прдр-20630035-254- 22/20630035.

ООО «Газпром энерго» не согласившись с указанным представлением прокуратуры, обратилось в суд с заявленными требованиями, указав, что закон не требует принятия единогласного решения по вопросам категорирования объекта и ее снятии; никаких оснований для присвоения категории опасности у спорного объекта не было; представление является неисполнимым, так как на момент его вынесения объект исключен из Реестра объектов ТЭК 07.12.2021, представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что оспариваемое представление является законным и обоснованным, права общества не нарушены.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Согласно ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) государственных органов не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из смысла указанных норм права усматривается, что для признания ненормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, необходимо наличие одновременно двух условий: не соответствие этого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этим ненормативным актом прав и законных интересов обратившегося в арбитражный суд лица.

Положениями пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22, статьями 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

В соответствии с положениями ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как отмечается в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО7 на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

С учетом правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015г. № 2-П, в пункте 3 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Федеральным законом от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" (далее - Закон N 256-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов ТЭК в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами ТЭК.

Согласно части 1 статьи 5 Закона N 256-ФЗ для установления дифференцированных требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса с учетом степени потенциальной опасности совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий проводится категорирование объектов. При проведении категорирования учитываются: 

1) информация о том, является ли объект топливно-энергетического комплекса критически важным объектом топливно-энергетического комплекса для инфраструктуры и жизнеобеспечения топливно-энергетического комплекса;

2) масштабы возможных социально-экономических последствий вследствие аварий на объекте топливно-энергетического комплекса;

3) наличие критических элементов объекта топливно-энергетического комплекса;

4) наличие потенциально опасных участков объекта топливно-энергетического комплекса;

5) наличие на объекте уязвимых мест.

Частью 2 статьи 5 Закона N 256-ФЗ предусмотрено, что с учетом того, является ли объект топливно-энергетического комплекса критически важным, и в зависимости от степени потенциальной опасности объекта топливно-энергетического комплекса устанавливаются три категории объектов топливно-энергетического комплекса: объекты высокой категории опасности; объекты средней категории опасности; объекты низкой категории опасности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 459 утверждено Положение об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования (далее - Положение N 459). 

В соответствии с пунктом 3 Положения N 459 категорирование объектов осуществляется на основании критериев категорирования, которые определяются исходя из значений показателей зоны чрезвычайной ситуации, которая может возникнуть в результате совершения акта незаконного вмешательства, возможного количества пострадавших и размера материального ущерба. В качестве значений показателей критериев категорирования объектов используются значения, определенные в постановлении Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которым чрезвычайная ситуация муниципального характера - в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного муниципального образования, при этом количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 12 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера.

Согласно пункту 4 Положения N 459 к низкой категории опасности относится объект, на котором в результате совершения акта незаконного вмешательства возникает чрезвычайная ситуация муниципального характера. 

Частью 2 статьи 8 Закона N 256-ФЗ предусмотрено, что на основании результатов категорирования объекта ТЭК составляется паспорт безопасности данного объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности, а также на основании оценки достаточности инженерно-технических мероприятий, мероприятий по физической защите и охране объекта при террористических угрозах согласно требованиям, определенным Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона.

Из указанных норм следует строгая зависимость объема мер безопасности от присвоенной объекту ТЭК категории опасности.

Исходя из пункта 3 Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 460 (далее - Правила N 460), актуализация паспорта субъектами топливно-энергетического комплекса осуществляется при изменении: основного вида деятельности объекта; общей площади и периметра территории объекта; количества потенциально опасных участков и критических элементов на объекте; моделей нарушителей в отношении объекта; базовых угроз для критических элементов объекта; компонентов организации охраны и защиты объекта (в том числе пропускного и внутриобъектового режимов) и инженерно-технических средств его охраны (в соответствии с требованиями обеспечения безопасности объектов и требованиями антитеррористической защищенности объектов), оказывающих влияние на эффективность системы физической защиты объекта.

В соответствии с пунктом 4 Правила N 460 в случае актуализации паспорта по основаниям, предусмотренным пунктом 3 указанных Правил, категория опасности объекта подлежит подтверждению (изменению) в порядке, установленном Положением N 459.

Согласно пункту 8 Положения N 459 для проведения категорирования объекта решением субъекта топливно-энергетического комплекса создается комиссия по категорированию объекта (далее - комиссия), в состав которой включаются:

а) представители Министерства энергетики Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления (по согласованию);

б) руководитель субъекта топливно-энергетического комплекса;

в) работники объекта, являющиеся специалистами в области основного технологического оборудования, технологической (промышленной) и пожарной безопасности, контроля за опасными веществами и материалами, учета опасных веществ и материалов, а также в области инженерно-технических средств охраны и защиты информации;

г) представители режимно-секретного отдела и подразделения безопасности (в случае их наличия);

д) представители структурного подразделения (работники) по гражданской обороне объекта, уполномоченные на решение задач в области гражданской обороны.

Комиссией осуществляется анализ информации об объекте на основании изучения исходных данных об объекте, указанных в пункте 2 настоящего Положения, опроса специалистов и обследования объекта. В ходе работы комиссия выявляет: наличие потенциально опасных участков объекта; критические элементы объекта и наличие уязвимых мест объекта, защита которых может предотвратить совершение акта незаконного вмешательства; возможные пути отхода и места укрытия нарушителей. Комиссия проводит сравнительный анализ всех выявленных критических элементов объекта и с учетом их взаимовлияния выделяет те из них, совершение акта незаконного вмешательства на которых может привести к возникновению чрезвычайной ситуации (пункты 11 - 14 Положения N 459).

В силу пункта 18 Положения N 459 по результатам работы комиссия подтверждает или изменяет категорию опасности объекта в зависимости от степени его потенциальной опасности.

В соответствии с пунктом 19 Положения N 459 решение комиссии оформляется актом, который является основанием для подтверждения или изменения категории опасности ТЭК.

Согласно пункту 4 Правила N 460 в случае актуализации паспорта по основаниям, предусмотренным пунктом 3 указанных Правил, категория опасности объекта подлежит подтверждению (изменению) в порядке, установленном Положением об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования, утвержденным ПП РФ №459.

Пунктом 5 Правил № 460 установлено, что после проведения актуализации паспорт утверждается руководителем субъекта ТЭК по согласованию с антитеррористической комиссией в субъекте Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Саратовского района по поручению прокуратуры области от №27-12-2022/2430-22-20630001 проведена проверка по факту проведения Саратовским филиалом ООО «Газпром энерго» мероприятий по актуализации паспорта безопасности объекта ПС 110/6 «Водозабор Газовиков», принадлежащего филиалу вышеназванной организации, в ходе которой установлены нарушения требований ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", ст.8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ, пп.18, 19 Постановления Правительства РФ № 459 от 05.05.2012, п.4, 5 Постановления Правительства РФ № 460.

В рамках процедуры по актуализации ранее разработанного паспорта безопасности объекта ТЭК «низкой» категории опасности – ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков», принадлежащего Саратовскому филиалу ООО «Газпром энерго», приказом Саратовского филиала ООО «Газпром энерго» от 18.08.2020 № 210 создана комиссия по категорированию объекта в соответствии с пунктами 8, 18, 19 Положения № 459.

По результатам работы комиссией в августе 2020 года  составлены акт обследования объекта топливно-энергетического комплекса ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков» (т.2 л.д.31-41) и акт категорирования узлового элемента линейного объекта топливно-энергетического комплекса ПС 110/6 кВ «Водозабор-газовиков» инв. № 139811 (т.1 л.д.60-74) и сделан вывод о не подтверждении присвоенной в 2012 году «низкой» категории опасности и ее снятии.

Материалами дела установлено, что при подписании актов обследования и категорирования объекта представители Управления Росгвардии и УФСБ по Саратовской области с данными выводами комиссии не согласились, что отражено в особом мнении (т.2 л.д.9-13).

Согласно особому мнению Управления Росгвардии и УФСБ по Саратовской области, вопреки ч. 1 с. 5 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», а также «Требованиям к обеспечению безопасности линейных объектов ТЭК», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 №993дсп, решение о присвоении категории опасности объекта принято без учета показателей зоны чрезвычайной ситуации, которая может возникнуть в результате совершения акта незаконного вмешательства, возможного количества пострадавших и размера материального ущерба, поскольку ПС 110/6 «Водозабор Газовиков», расположенная в с. Пристанное Саратовского района Саратовской области, находится в непосредственной близости с садоводческими товариществами и имеет одно смежное ограждение с участком СНТ «Энергия-1». ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков» является непосредственным и единственным источником электроснабжения насосной станции 2-го подъема водозабора. В акте  категорирования Обществом умышленно не предусмотрена  чрезвычайная ситуация по прекращению электроснабжения насосной станции 2-го подъема и соответственно прекращению водоснабжения потребителей в результате акта незаконного вмешательства в отношении ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков» В акте категорирования при оценке социально-экономических последствий не учтены санитарные и безвозвратные потери среди персонала предприятия и персонала подразделения охраны, а также местных жителей с. Пристанное. Ущерб согласно расчетно-пояснительной записке к акту категорирования составляет 768 тыс. руб., что соответствует чрезвычайной ситуации муниципального характера. В результате проведенной процедуры категорирования не учтены установленные дифференцированные требования обеспечения безопасности объекта с учетом степени потенциальной опасности при совершении акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.   

Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции и Прокуратуры о нарушении ООО «Газпром энерго» процедуры актуализации паспорта безопасности объекта ТЭК ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков», поскольку членами комиссии не принято единогласное решение об изменении категории объекта, ранее внесенного в Реестр объектов ТЭК. 

Установив данное обстоятельство, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что работа комиссии по категорированию спорного объекта ТЭК и актуализации паспорта безопасности не была завершена, так как акт категорирования должен быть подписан всеми членами комиссии.

Обжалуя решение суда, общество указывает, что акт категорирования подписан всеми членами комиссии по категорированию спорного объекта ТЭК, акт не обжалован. На основании указанного акта Минэнерго России внесены соответствующие изменения в Реестр объектов ТЭК. 

Данный довод заявлен обществом при рассмотрении дела в суде первой инстанции и правомерно отклонён судом.

Суд апелляционной инстанции считает, что изложенные в Особом мнении доводы свидетельствуют о категорическом несогласии с выводами данного акта категорирования указанного объекта ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков».

Апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции, а также позицию Прокуратуры и Росгвардии, считая что акт категорирования должен быть подписан всеми членами комиссии единогласно без замечаний и возражений.

Принимая во внимание сложность, комплексность и ответственность работы комиссии по категорированию, общественную опасность принятия неверного решения и необходимость всестороннего рассмотрения вопроса о присвоении той или иной категории опасности объекту ТЭК; отсутствие в Положении N 459 порядка, позволяющего принимать решение комиссии простым большинством голосов ее членов, участвующих на заседании, свидетельствует о необходимости рассмотрения вопроса о присвоении опасному объекту конкретной категории всеми членами комиссии. 

Те или иные позволения или упрощения порядка в административных правоотношениях применимы лишь тогда, когда на возможность их применения специально указано нормативным актом.

Апелляционный суд признает верными выводы прокуратуры и суда первой инстанции о незавершенности работы комиссии и невозможности признания акта комиссии от августа 2020 г. как основание изменения категории опасности объекта ТЭК.

Доводы апелляционной жалобы об обратном, отклоняются апелляционной коллегией.

Согласно части 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в редакции, действующей на момент проведения Прокуратурой проверки (в период с 29.03.2022 по 31.03.2022), паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса по согласованию с коллегиальным органом по противодействию терроризму, сформированным в субъекте Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 5 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 5 Правил № 460 после проведения актуализации паспорт утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса по согласованию с антитеррористической комиссией в субъекте Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что вопрос о снятии категории указанного объекта не выносился на обсуждение в рамках заседания антитеррористической комиссии по Саратовской области.

Таким образом, принимая во внимание незавершенность процедуры категорирования объекта ТЭК, отсутствие решения антитеррористической комиссии по Саратовской области о снятии категории объекта, не имелось оснований для исключения объекта ТЭК из реестра.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о недоказанности изменения категории опасности рассматриваемого объекта ТЭК.

Заявитель жалобы считает, что согласованию подлежит паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, а не снятие категории объекта.  После изменения категории объекта на «не присвоена» паспорт безопасности объекта утрачивает силу.  Кроме того,  с 28.06.2022 действует новая редакция части 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», согласно которой, не требуется согласование паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса с антитеррористической комиссией в субъекте Российской Федерации, не может служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Федеральным законом от 28.06.2022 N 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». 

Часть 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ изложена в следующей редакции: «Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса, владеющего на праве собственности или ином законном основании объектом, после согласования с председателем органа, сформированного в субъекте Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации в целях обеспечения координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", или уполномоченным им лицом. Копия паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса направляется субъектом топливно-энергетического комплекса, владеющим на праве собственности или ином законном основании таким объектом, в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, которым присвоена категория опасности, и уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган публичной власти федеральной территории».

Из статьи 7 Федерального закона от 28.06.2022 N 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» следует, что указанный Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, то есть с 28.06.2022, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлен иной срок вступления их в силу.

Исходя из общих положений и принципов действия закона во времени, законы применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

С учётом внесения оспариваемого представления Прокуратуры Саратовского района 04.04.2022, апелляционный суд приходит к выводу о неприменении части 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ в редакции от 28.06.2022.

На дату вынесения  04.04.2022г. и исполнения (30 дней) представления, требования, указанные в представлении соответствовали нормам действующего законодательства.

Отсутствие в настоящее время необходимости согласования паспорта  безопасности  объекта с антитеррористической комиссией по Саратовской области, не свидетельствует о незаконности вынесенного прокуратурой представления. 

Федеральным законом от 28.06.2022 N 230-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон от 21.07.2011 N 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» часть 5 статьи 8 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ изложена в следующей редакции: «Паспорт безопасности объекта топливно-энергетического комплекса утверждается руководителем субъекта топливно-энергетического комплекса, владеющего на праве собственности или ином законном основании объектом, после согласования с председателем органа, сформированного в субъекте Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации.

Установленная незавершенность процедуры категорирования объекта ТЭК, а также отсутствие решения антитеррористической комиссии по Саратовской области о снятии категории объекта (утрата паспорта безопасности) свидетельствуют о недоказанности изменения категории опасности рассматриваемого объекта ТЭК, в связи с чем, не имелось оснований для исключения объекта ТЭК из реестра.

Кроме того, следует отметить, что  в 2018г.  Управлением Росгвардии по Саратовской области была проведена плановая выездная проверка в отношении категорированного объекта ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков», по результатам которой ООО «Газпром энерго»  выдано предписание от 22.11.2018г. № 10/2018 об устранении выявленных нарушений. Согласно требований предписания Обществу предписано, в т.ч., в срок до 19.10.2025г. привести часть основного ограждения на объекте привести в соответствие с п.п. 36-43 Требований к обеспечению безопасности линейных объектов ТЭК; установить верхнее дополнительное ограждение на крышах  одноэтажных зданий,  примыкающих к ограждению;  установить под половиной основного ограждения объекта нижнее дополнительное ограждение для защиты от подкопа; установить на объекте систему охранной сигнализации; установить на объекте систему охранную телевизионную; установить на объекте охранное освещение; установить на объекте стационарную кнопку для подачи извещения о тревоге с выводом на пункт централизованной охраны подразделения вневедомственной охраны Росгвардии. 

Согласно акту обследования от 24.08.2020 и акту категорирования от 24.08.2020  комиссией принято решение об изменении категории опасности объекта ПС 110/6 кВ «Водозабор газовиков» с низкой  категории  на  «не присвоена».

В материалах дела отсутствуют доказательства незаконности вынесенного прокуратурой представления.

ООО «Газпром энерго» ссылается в апелляционной жалобе на неисполнимость оспариваемого представления.

Суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В данном случае, прокуратурой на основании поступившей от Управления Росгвардии по Саратовской области в её адрес информации проведена проверка антитеррористической защищённости объекта ПС 110/6 кВ «Водозабор Газовиков» Саратовского филиала ООО «Газпром энерго».

Из материалов дела следует, что порядок и сроки проведения рассматриваемой проверки соблюдены.

Оспариваемым представлением прокуратуры обществу предложено устранить нарушения, указанные в представлении, а именно, повторно создать комиссию по категорированию объекта и провести процедуру категорирования и обследования с учётом принятия единогласного мнения членов комиссии и направить на обсуждение вопрос снятия категории указанного объекта в антитеррористическую комиссию по Саратовской области.

Как верно отметил суд первой инстанции, указанная в представлении формулировка оставляет за юридическим лицом право выбора способа исполнения оспариваемого ненормативного правового акта.

Рассматриваемое представление содержит общие указания по принятию мер, направленных на выполнение требований законодательства. Выбор способов устранения нарушений законодательства осуществляется Обществом.

Указание в пункте 3 представления на рассмотрение вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях, не противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.

Апелляционная коллегия считает необходимым обратить внимание общества, на то, что в оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

При указанных обстоятельствах, представление прокуратуры об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму является законным, обоснованным и исполнимым, прав и законных интересов заявителя не нарушает.

На основании изложенного, апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого, не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции и отклоняя доводы апелляционной жалобы, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд принимает во внимание, что приведенные в апелляционной жалобе доводы не нашли правового и документального обоснования, фактически направлены на переоценку выводов суда первой инстанции и не могут являться основанием к отмене судебного акта.

Апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции,  

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 17 октября 2022 года по делу № А57-11106/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                                            Е.В. Пузина

 

Судьи                                                                                                           М.А. Акимова

 

С.М. Степура