ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-33579/2016

город Ростов-на-Дону

05 мая 2017 года

15АП-5483/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Филимоновой С.С., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем с/з ФИО1,   

при участии:

от Администрации: представитель по доверенности от 16.01.2017, ФИО2, удостоверение;

от Управления: представитель по доверенности от 28.12.2016, ФИО3, удостоверение; представитель по доверенности от 28.12.2016, ФИО4, удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ростовской области, 

на решение Арбитражного суда Ростовской области 

от  22.03.2017 по делу № А53-33579/2016,

по заявлению Администрации города Гуково,

к Управлению Федерального Казначейства по Ростовской области,

о признании недействительным предписания от 18.11.2016 №58-23-09/23-16,

принятое судьей Воловой Н.И.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Гуково (далее –  администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с иском (заявлением) к Управлению Федерального Казначейства по Ростовской области (далее – управление)   о   признании недействительным предписания от 18.11.2016 № 58-23-09/23-16.

Решением Арбитражного суда  Ростовской области от 22.03.2017 заявленные требования администрации удовлетворены. Решение мотивировано незаконностью оспариваемого предписания о возмещении части затрат, поскольку признаки, определяющие нецелевой характер направления средств, отсутствуют.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что перечисление субсидии в целях возмещения части затрат начинающим предпринимателям по организации собственного дела в сумме 5 953 570 руб., что на 938 902,60 руб. больше суммы, установленной условиями соглашения, является нецелевым использованием бюджетных средств - направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения. В решение суд сослался на статью 289 БК РФ в редакции, которая утратила силу.

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании управления доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.  

Представитель администрации возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Управления ти от 05.09.2016 № 883 в период с 12.09.2016 29.09.2016 в отношении Администрации   проведена плановая (выездная) проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» за период с 01.01.2015 по 31.12.2015.

По результатам проверки управлением составлен акт от 07.10.2016, согласно которому в ходе проверки было выявлено нарушение в виде нецелевого расходования бюджетных средств, что отражено в предписании управления от 18.11.2016 № 58 -23-09/23-16.

В акте проверки от 07.10.2016 указано, что, согласно платежным поручениям за счет субсидии федерального бюджета для реализации мероприятия «Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг)» перечислено 2 404,130 тыс. руб. для реализации мероприятия «Поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства» в размере 5 953, 570 тыс. руб. В общей сложности перечислено средств субсидии федерального бюджета на поддержку малого и среднего предпринимательства в размере 8 357, 7 тыс. руб., что соответствует заключенному соглашению.

По мнению управления, указанное нарушение, выразившееся в перераспределении средств субсидии из федерального бюджета между двумя мероприятиями предусмотренными соглашением, является нецелевым расходованием бюджетных средств.

В предписании от 18.11.2016 № 58-23-09/23-16 управление требует возместить в доход сумму средств, использованных не по назначению, в размере 938 902,60 руб. в срок до 30.12.2016.

Не согласившись с указанным предписанием от 18.11.2016 №58-23-09/23-16, используя право на обжалование, администрация обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 указанного Кодекса для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействий) незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействий) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействиями) прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в основе использования денежных средств заложен принцип адресности и целевого характера    бюджетных    средств,    который    означает,    что    бюджетные    средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств позволяет гарантировать направление бюджетных средств на покрытие именно тех расходов, которые были общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов.

Получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В силу пункта 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым указанного пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым указанного пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 179 БК РФ государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Согласно части 4 статьи 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов    субъектов    Российской    Федерации    и    бюджетов    территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Администрации Управлением Ф проведена плановая (выездная) проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика» за период с 01.01.2015 по 31.12.2015.

По результатам проверки управлением составлен акт от 07.10.2016, согласно которому в ходе проверки было выявлено нарушение в виде нецелевого расходования бюджетных средств, что отражено в предписании управления от 18.11.2016 № 58-23-09/23-16.

В целях реализации Федерального закона от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» государственной программой Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 25.09.2013 № 599 определена подпрограмма «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области», согласно пункту 9.3. которой, основной целью подпрограммы является повышение темпов развития малого и среднего предпринимательства, как одного из стратегических факторов социально-экономического развития области. В рамках указанной цели запланировано мероприятие по распределению средств по муниципальным образованиям Ростовской области согласно приложению № 9 к государственной программе. Данным приложением городу Гуково на 2015 год распределена субсидия в размере 10 000 тыс. руб.

В соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 30.08.2012 № 834 «О порядке расходования субсидий и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета», между Департаментом инвестиций и предпринимательства Ростовской области и Администрацией г.Гуково заключено соглашение от 21.09.2015 № 4 о предоставлении субсидии за счет областного и федерального бюджетов муниципальному образованию «Город Гуково» на реализацию программ о развитии субъектов малого и среднего предпринимательства. Общий объём субсидий составляет 10 000 тыс. руб.

Согласно таблице № 4 муниципальной программы г. Гуково «Экономическое развитие», утвержденной постановлением Администрации г. Гуково от 30.09.2013 № 1560 на реализацию подпрограммы развитие малого и среднего предпринимательства без разбивки по мероприятиям за счет средств федерального и областного бюджета заложено выделение средств в размере 10 000 тыс. руб.

Пунктом 1.2 указанного соглашения определены конкретные цели направления бюджетных средств, а именно: поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг); поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства.

Указанным пунктом соглашения (1.2) установлено, что субсидирование за счет средств областного бюджета осуществляется по коду Главного распорядителя средств 827, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 12 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье расходов 1427344 «Субсидии на реализацию муниципальных программ, в сферу реализации которых входит развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках подпрограммы «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области» государственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика», виду расходов 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности», статье классификации операций сектора государственного управления 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Субсидирование за счет средств, выделенных на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства из федерального бюджета, осуществляется по коду Главного распорядителя средств 827, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 12 «Другие вопросы в области национальной экономики», целевой статье расходов 1425064 «Расходы на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства в рамках подпрограммы «Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области» государственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика», виду расходов 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности», статье классификации операций сектора государственного управления 251 «Перечисления другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации».

Согласно решению городской Думы от 25.12.2014 № 555 «О бюджете города Гуково на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» расходы по полученным по соглашению денежным средствам шли по кодам бюджетной классификации аналогично указанным в соглашении.

Однако, как указано в акте проверки от 07.10.2016, согласно платежным поручениям за счет субсидии федерального бюджета для реализации мероприятия «Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере производства товаров (работ, услуг)» перечислено 2 404,130 тыс. руб. для реализации мероприятия «Поддержка начинающих субъектов малого предпринимательства» в размере 5 953,570 тыс. руб. В общей сложности перечислено средств субсидии федерального бюджета на поддержку малого и среднего предпринимательства в размере 8 357,7 тыс. руб., что соответствует заключенному соглашению и утвержденному бюджета в полном объеме.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Администрацией были перераспределены бюджетные средства между мероприятиями, но с сохранением целевого назначения указанного соглашения. Денежные средства были потрачены с целью реализации мероприятий по поддержке предпринимательства.

Сам факт перераспределения средств субсидии из федерального бюджета в рамках одного соглашения не является нецелевым использованием бюджетных средств.

Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В силу статьи 369.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

проводятся проверки, ревизии и обследования;

направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 БК РФ для составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В силу статьи 19 БК РФ в состав бюджетной классификации Российской Федерации входит классификация операций сектора государственного управления (далее - Классификация). Порядок применения названной Классификации исходя из пункта 4 статьи 23.1 БК РФ устанавливается Министерством финансов Российской Федерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Федерации определяет порядок применения статей и подстатей Классификации. В частности, Министерством финансов Российской Федерации устанавливаются перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащих отнесению на определенные статьи и подстатьи Классификации.

Таким образом, если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных перечней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (т.е. когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Классификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Кроме того, не может быть применена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году.

Согласно ст. 306.4 БК РФ следует, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно п. 1.2 заключенного соглашения о предоставление субсидии, финансирование осуществлялось для целей развития малого и среднего предпринимательства. Перечисление денежных средств было реализовано в рамках заключенного соглашения, в предусмотренных им целях. Так, состава нарушения бюджетного законодательства в виде нецелевого расходования бюджетных средств, в данном случае, не имеется.

Для определения нецелевого характера использования средств необходимо учитывать, во-первых, соотнесение результата использования с целью, преследуемой при выделении этих средств, во-вторых, отклонение от регламентируемого режима использования. Указанные признаки, определяющие нецелевой характер направления средств, в данном случае отсутствуют.

В соответствии со ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

При определении адресности использования бюджетных средств необходимо исходить не из конкретного перечня мероприятий, а из целей самой программы, а в рассматриваемом случае программы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика», где целью является именно развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, суд пришел к выводу, что Управлением  не доказано наличие существенных нарушений условий предоставления субсидии, необходимых для ее частичного возврата.

Судом также верно отклонены доводу управления о том, что изменений в Соглашение № 4 не вносилось, а самим соглашением не предусмотрено право Администрации перераспределять получаемую субсидию.

Ссылки управления на неверное указание судом в тексте решения номер статьи БК РФ и на пункт соглашение, являются несущественными и не влияющими на законность принятого решения. 

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания о возмещении части затрат, поскольку признаки, определяющие нецелевой характер направления средств, отсутствуют.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Решение суда от 22.03.2017 является законным и обоснованным. Основания для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.03.2017 по делу № А53-33579/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд  Ростовской области.

ПредседательствующийН.Н. Смотрова

СудьиМ.В. Соловьева

С.С. Филимонова