ДВЕНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410002, 

<

...>) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: 

<

***>,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А57-32850/2024

г. Саратов

28 июля 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2025 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе 

председательствующего судьи Акимовой М.А., 

судей Землянниковой В.В., Комнатной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1 

при участии в судебном заседании представителя Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу  ФИО2, действующего на основании доверенности от 13.12.2024 № 52.01.04-05/353, представителя индивидуального предпринимателя ФИО3 ФИО4, действующей на основании доверенности от 15.10.2024,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 июня 2025 года по делу № А57-32850/2024  

по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО3 (ОГРНИП 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

заинтересованные лица: территориальный отдел государственного автодорожного надзора по Саратовской области Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (410005, 

<

...>), Межрегиональное территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (603034, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), ФИО5 (г. Саратов), Министерство транспорта Саратовской области (410005, 

<

...> зд. 104, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

о признании незаконным и отмене постановления,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратился индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее – ИП ФИО3, предприниматель, заявитель) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления территориального отдела государственного автодорожного надзора по Саратовской области Межрегионального территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Приволжскому федеральному округу (далее – ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО, территориальный отдел, административный орган) от 28.10.2024 № 641000531 о привлечении ИП ФИО3 к административной ответственности по части 5 статьи 11.14.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде предупреждения. 

Решением суда первой инстанции от 10 июня 2025 года заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил постановление ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО от 28.10.2024 № 641000531.

Не согласившись с принятым судебным актом, МТУ Ространснадзора по ПФО обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

  Отзывы в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не предоставлены. 

  Информация о месте и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (kad.arbitr.ru) 1 июля 2025 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что  30 сентября 2024 года в соответствии со статьёй 97.1 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 248-ФЗ) и Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2021 № 1043, начальником МТУ Ространснадзора по ПФО принято решение № 6 о проведении постоянного рейда. 

2 октября 2024 года в 12 часов 37 минут в ходе постоянного рейда по адресу: 

<

...>, выявлены нарушения Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта  и городского наземного электрического транспорта» (далее – Устав). 

Установлено, что ИП ФИО3 (фрахтовщик) осуществляет заказную перевозку пассажиров по маршруту «г. Саратов Ж/д – г. Маркс» на автотранспортном средстве марки YUTONG ZK6938НВ9 гос.рег.знак 

<

***>, под управлением водителя ФИО6 согласно заказу-наряду на выполнение рейса по заказам пассажиров от 02.10.2024 № СЕН-003214 12 час. 15 мин. по договору фрахтования, заключённому с гражданами согласно прилагаемому списку.

Указанное, по мнению административного органа, свидетельствует о нарушении предпринимателем части 1.1 статьи 27 Устава. 

По результатам рейда составлен акт от 02.10.2024.

Действия заявителя квалифицированы административным органом по части 5 статьи 11.14.2 КоАП РФ. 

2 октября 2024 года государственным инспектором ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО ФИО7 вынесено определение о возбуждении административного дела и проведении административного расследования. 

21 октября 2024 года государственным инспектором ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО ФИО7 в отношении ИП ФИО3  и в его присутствии составлен протокол № 641000531 об административном правонарушении (т.1 л.д.15-17).  

28 октября  2024 года территориальным отделом вынесено постановление № 6411000531 по делу об административном правонарушении, которым ИП ФИО3  привлечён к административной ответственности по части 5 статьи 11.14.2 КоАП РФ в виде предупреждения (т.1 л.д.11-14). 

Не согласившись с постановлением административного органа, предприниматель оспорил его в судебном порядке. 

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из отсутствия события административного правонарушения. Суд также пришёл к выводу о нарушении процедуры привлечения к административной ответственности. Проведение в отношении заявителя контрольного (надзорного) мероприятия, возбуждение дела об административном правонарушении и его рассмотрение осуществлены одним и тем же должностным лицом, что является нарушением требований части 8 статьи 22.2 КоАП РФ.

Выявленное нарушение процедуры неустранимо и является самостоятельным основанием для удовлетворения требований о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности. 

            Согласно доводам апелляционной жалобы административный орган считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что для квалификации действий предпринимателя по части 5 статьи 11.42.2 КоАП РФ необходимо наличие отдельных письменных договоров фрахтования (заказов-нарядов), подписанных каждым фрахтователем отдельно.  Доказательства того, что диспетчер ФИО8 является уполномоченным лицом от пассажиров (фрахтователей) на заключение договора фрахтования, заявитель не предоставил. Кроме того, диспетчер не оплачивал поездку. Оплата произведена каждым пассажиром самостоятельно. Оформление заказа-наряда в данном случае, по мнению ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО, сделано с целью ухода от административной ответственности. Административный орган считает, что поскольку постоянный рейд не является контрольным (надзорным) мероприятием в силу Федерального закона № 248-ФЗ, то правила части 8 статьи 22.2 КоАП РФ в данном случае не применимы, процессуальные нарушения им не допущены. 

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции в части выявленного нарушения процедуры привлечения к ответственности, и по этому основанию решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения. 

Вместе с тем, апелляционная коллегия считает неверными выводы суда относительно недоказанности заключения договора фрахтования с каждым пассажиром отдельно. 

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. 

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме. 

Частью 5 статьи 11.14.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за заключение при осуществлении перевозки пассажиров и багажа по заказу договора фрахтования с каждым пассажиром в отдельности. 

Объектом указанного правонарушения является установленный порядок перевозки пассажиров и багажа. 

Объективная сторона указанного правонарушения заключается в совершении действий, нарушающих установленный порядок заключения договора фрахтования транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа. 

Субъектами указанного правонарушения являются водители, должностные и юридические лица, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Согласно примечанию к статье 11.14.2 КоАП РФ за административные правонарушения, предусмотренные статьёй, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.

Субъективная сторона указанного правонарушения может быть выражена как в форме умысла, так и в форме неосторожности.

Указание на форму вины применительно к юридическим лицам не может расцениваться как несовместимое с их качественными характеристиками как субъектов права. Вместе с тем, использование широкого подхода к определению виновности юридического лица предполагает, что невозможность установления конкретной формы вины не исключает привлечение юридического лица к ответственности (Постановления Конституционного Суда РФ от 14.04.2020 № 17-П, от 21.07.2021 № 39-П).

Наше законодательство отождествило фрахтование и чартер. 

Статьёй 787 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) определено, что по договору фрахтования (чартер) одна сторона (фрахтовщик) обязуется предоставить другой стороне (фрахтователю) за плату всю или часть вместимости одного или нескольких транспортных средств на один или несколько рейсов для перевозки грузов, пассажиров и багажа.

Порядок заключения договора фрахтования, а также форма указанного договора устанавливаются транспортными уставами, кодексами и иными законами.

Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта  и городского наземного электрического транспорта» (далее - Устав) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также - транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур.

Согласно части 1 статьи 27 Устава перевозка пассажиров и багажа по заказу осуществляется транспортным средством, предоставленным на основании договора фрахтования, заключённого в письменной форме. Договор фрахтования оформляется на бумажном носителе или формируется в виде электронного договора фрахтования. Порядок оформления или формирования договора фрахтования устанавливается правилами перевозок пассажиров. Формат электронного договора фрахтования утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Если иное не предусмотрено законом, заключение договора фрахтования, указанного в части 1 статьи, с каждым пассажиром в отдельности не допускается (часть 1.1 статьи 27 Устава). 

В силу части 2  статьи 27 Устава договор фрахтования, указанный в части 1 статьи, должен включать в себя:

1) сведения о фрахтовщике и фрахтователе;

2) тип предоставляемого транспортного средства (при необходимости - количество транспортных средств);

3) маршрут и место подачи транспортного средства;

4) определённый или неопределённый круг лиц, для перевозки которых предоставляется транспортное средство;

5) сроки выполнения перевозки;

6) размер платы за пользование транспортным средством;

7) порядок допуска пассажиров для посадки в транспортное средство, установленный с учётом требований, предусмотренных правилами перевозок пассажиров (в случае, если транспортное средство предоставляется для перевозки определённого круга лиц).

При отсутствии необходимости осуществления систематических перевозок пассажиров и багажа по заказу договор фрахтования, указанный в части 1 статьи, заключается в форме заказа-наряда на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа. Реквизиты и порядок заполнения такого заказа-наряда устанавливаются правилами перевозок пассажиров.

Заказ-наряд на предоставление транспортного средства для перевозки пассажиров и багажа должен содержать следующие обязательные реквизиты:

а) наименование документа и дата его оформления (число, месяц и год);

б) наименование, адрес, номер телефона и ИНН фрахтователя, а если фрахтователем является физическое лицо, - фамилия, инициалы, паспортные данные, адрес и номер телефона фрахтователя;

в) наименование, адрес, номер телефона и ИНН фрахтовщика;

г) марка транспортного средства и его государственный регистрационный знак;

д) фамилии и инициалы водителей;

е) адрес пункта подачи транспортного средства, дата и время подачи транспортного средства в этот пункт;

ж) наименования конечного и промежуточных пунктов маршрута, в которых предполагается остановка транспортного средства в пути следования;

з) стоимость пользования предоставленным транспортным средством в рублях и копейках;

и) должность, фамилия, инициалы и подпись лица, уполномоченного на проведение расчётов за пользование предоставленным транспортным средством;

к) часы и минуты прибытия транспортного средства в пункт подачи;

л) часы и минуты убытия транспортного средства после завершения перевозки;

м) количество перевезённых пассажиров;

н) должность, фамилия, инициалы и подпись фрахтователя или уполномоченного им лица, удостоверяющего выполнение заказа-наряда (приложение № 4 к Правилам перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утверждённым постановлением Правительства РФ от 01.10.2020 № 1586). 

Внесение последних изменений в статью 27 Устава преследовало цель максимально затруднить получившие широкое распространение незаконные по факту регулярные перевозки под видом заказных и пресечь практику, при которой перевозчики за фрахтователя выдавали каждого пассажира. 

Из материалов дела следует, что перевозка пассажиров осуществлялась на основании заказ-наряда от 02.10.2024 № СЕН-003214, согласно которому фрахтователем являются граждане, указанные в списке, фрахтовщиком – ИП ФИО3 (т.1 л.д.18). Заказ-наряд подписан диспетчером ФИО9 

Исходя из формулировки пункта 1 статьи 787 ГК РФ, фрахтователь - это сторона по договору фрахтования (чартера), приобретающая за плату у другой стороны (фрахтовщика) вместимость транспортного средства, осуществляющего рейс, для целей организации перевозки грузов, пассажиров или багажа. Таким образом, оплата должна производиться самим фрахтователем (заказчиком). В данном случае оплату произвели сами пассажиры каждый за себя отдельно (т.1 л.д.19). В заказе-наряде они также указаны в качестве фрахтователей (т.1 л.д.18).

ФИО9, оформившая заказ-наряд, является сотрудником агента предпринимателя-перевозчика (агентский договор т.1 л.д.55-61), следовательно, действует в договорных отношениях на его стороне, выступает именно его представителем.

Никаких оснований полагать, что она имела полномочия представлять пассажиров при заключении договора, из материалов дела не усматривается. 

В данном случае граждане оплатили представителю перевозчика свою поездку каждый самостоятельно, и в этот момент автономно вступили в отношения с другой стороной договора перевозки в лице агента перевозчика без посредников со своей стороны. И, следовательно, каждый из них самостоятельно заключил договор. Важно, что в заказе-наряде также указаны условия оплаты для каждого пассажира отдельно, а не за всю вместимость транспортного средства.

То, что затем агент перечислил их списком в заказе-наряде, никак не изменяет факта заключения договора с каждым пассажиром в отдельности. Заказ-наряд составлен агентом перевозчика без их участия. Указание же сотрудника агента в качестве представителя фрахтователей без каких-либо к тому правовых и фактических оснований является попыткой создать видимость соответствия требованию, запрещающему заключение договора с каждым пассажиром в отдельности.   

Таким образом, административный орган дал правильную оценку структуре гражданско-правовых отношений в данной ситуации, если учесть, что доводов о притворности данного договора полномочный орган не заявил. 

Ожидать, что при наличии прямого запрета, перевозчик или его агент оформят рассматриваемые правоотношения с каждым пассажиром отдельным договором, нереалистично. Поэтому чрезмерно требование, ставящее доказанность факта заключения договоров с каждым пассажиром в зависимость от их исполнения в письменной форме. 

Представитель заявителя привёл аргумент о неправильной квалификации нарушения, по его мнению, оно могло бы подпадать под часть 3 той же нормы. Данный довод на выводы апелляционной коллегии не повлиял, поскольку нет здесь конкуренции между составами части 3 и 5 статьи 11.14.2 КоАП РФ, они различны, а совокупность нарушений в данном случае не вменялась. 

            Вместе с тем, суд первой инстанции правильно констатировал нарушение процедуры, которое привело к невозможности привлечения к ответственности.

Согласно части 8 статьи 22.2 КоАП РФ должностное лицо, непосредственно участвовавшее в проведении контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и возбудившее дело об административном правонарушении на основании признаков, указывающих на наличие события административного правонарушения и выявленных в ходе проведения указанных контрольного (надзорного) мероприятия, проверки, не вправе рассматривать дело о таком административном правонарушении, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 28.6 Кодекса.

Из материалов дела следует, что проведение в отношении заявителя постоянного рейда, возбуждение дела об административном правонарушении и его рассмотрение осуществлены одним и тем же должностным лицом –  государственным инспектором ТОГАДН по Саратовской области МТУ Ространснадзора по ПФО ФИО7  Указанный факт административным органом не отрицается. 

Суд первой инстанции пришёл к выводу, что проведение рейда, возбуждение дела об административном правонарушении и его рассмотрение одним и тем же должным лицом является нарушением части 8 статьи 22.2 КоАП РФ. 

Административный орган считает, что поскольку постоянный рейд не является контрольным (надзорным) мероприятием в силу Федерального закона № 248-ФЗ, то правила части 8 статьи 22.2 КоАП РФ в данном случае не применимы, процессуальные нарушения им не допущены. 

Действительно, в перечне контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных статьёй 56 Федерального закона № 248-ФЗ постоянный рейд отсутствует. 

В силу статьи 97.1 Федерального закона № 248-ФЗ постоянный рейд является режимом государственного контроля (надзора), который заключается в возможности постоянного нахождения инспекторов в пунктах контроля и (или) перемещения инспекторов по определенной территории (акватории) в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений обязательных требований.

Однако понятие «государственный контроль (надзор), муниципальный контроль» следует рассматривать в широком смысле, не ограничивая его только рамками действия Федерального закона № 248-ФЗ. В КоАП РФ под осуществлением государственного контроля (надзора), муниципального контроля понимается деятельность всех уполномоченных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции и выявляют правонарушения в отдельных сферах.

Таким образом, используемое в статье 22.2 КоАП РФ  понятие «контрольное (надзорное) мероприятие» следует рассматривать в широком смысле, не ограничиваясь установленными толкованием и перечнем контрольных (надзорных) мероприятий, перечисленных в статье 56 Федерального закона № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», поскольку ограничительное толкование данной нормы приводит к нарушению принципа равенства субъектов, привлекаемых к административной ответственности за совершение одних и тех же административных правонарушений, выявленных в различных процедурах осуществления государственного контроля (надзора) (определение Верховного Суда Российской Федерации от 02.08.2019 № 307-ЭС19-12049). 

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.03.2025 по делу № А05-11267/2023, постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 21.03.2025 по делу № А65-9672/2024, постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 07.07.2025 по делу № А50-18276/2024. 

Поскольку постоянный рейд является одним из видов государственного контроля (надзора), запрет, установленный частью 8 статьи 22.2 КоАП РФ, распространяется и на дела об административных правонарушениях, возбужденные по результатам его проведения. 

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о нарушении административным органом требований части 8 статьи 22.2 КоАП РФ. 

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В данном случае административный орган нарушил предусмотренные статьёй 24.1 КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела, тем самым допустил существенное нарушение процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, что является самостоятельным основанием для отмены оспариваемого постановления административного органа. 

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем предоставленным доказательствам дана правовая оценка.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены судебного акта ввиду установленного неустранимого нарушения процедуры административным органом.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным. Апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 177 АПК РФ постановление, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 10 июня 2025 года по делу № А57-32850/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий                                                                                М.А. Акимова

Судьи                                                                                                                В.В. Землянникова

                                                                                                                        Ю.А. Комнатная