АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  

НИЖЕГОРОДСКОЙ  ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-30349/2020

г. Нижний Новгород                                                                                                   20 января 2021 года

Резолютивная часть решения объявлена 13 января 2021 года

Решение изготовлено в полном объеме 20 января 2021 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Мукабенова Игоря Юрьевича (шифр дела 16-394),

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шутовой Н.С.,

при участии в заседании представителей:

от Управления Минкультуры России по ПФО: ФИО1 (доверенность от 26.10.2020),

рассмотрел в открытом судебном заседании заявление

Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области о признании недействительным предписания от 22.06.2020 №03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу.

          Заявитель, надлежащим образом уведомленный о времени и месте судебного заседания, явку своего представителя не обеспечил. В связи с этим и на основании пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дела проведено в отсутствие представителя указанного участника процесса. 

            Согласно позиции заявителя, оспариваемое предписание является неисполнимым, содержит ссылки на нормы общего характера, кроме того, в оспариваемом предписании отсутствуют конкретные указания относительно действий, обязательных к исполнению, в связи с чем является незаконным и подлежит отмене.   

          В ходе судебного разбирательства представитель Управления Минкультуры настаивал на отказе в удовлетворении заявленных требований. Управление Минкультуры полагает, что основания для признания оспариваемого предписания незаконным отсутствуют. Решение о способе исполнения предписания относится к компетенции поднадзорного лица. Орган государственного надзора не вправе ограничивать поднадзорное лицо в выборе способа исполнения предписания, при условии, что действующее законодательство предусматривает несколько вариантов устранения выявленных нарушений. 

          Подробно позиция участников процесса изложена в заявлении и отзыве на заявление.

Изучив материалы дела, суд установил следующие обстоятельства, имеющие правовое значение для правильного его разрешения. 

На основании Распоряжения Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 18.05.2020 №42 в период с 25.05.2020 по 22.06.2020 в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области проведена проверка исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания №03/19/50 от 31.12.2019. 

В ходе проверки установлено неисполнение  Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области пункта 1 указанного предписания, а именно: не обеспечено принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" собственниками и (или) иными законными владельцами объектов культурного наследия федерального назначения «Дом Анфилатова», «Колокольня Преображенского собора», «Дом ФИО2», «Комплекс домов служителей Спасского собора» (д.№67 по ул. Казанская), «Усадьба Гусева», «Часовня-ротонда Иоанна Предтечи», «Покровская церковь», «Казанская церковь», «Усадьба Плюснина», «Усадьба», «Здание театра», «Дом жилой», «Здание лавок», «Воскресенская церковь», «Комплекс сооружений», «Храмовый комплекс Церкви Вознесения Господня», «Дом жилой», «Дом, в котором прошли детские и юношеские годы художников ФИО3» согласно пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N740, пункта 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357.

Результаты проверки отражены в Акте проверки от 22.06.2020 №03/18/13. 

В связи с выявленными нарушениями 22.06.2020 Управлению государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области выдано предписание №03/19/03 об устранении нарушений, согласно которому Управление обязано в срок до 30.09.2020 обеспечить  принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" собственниками и (или) иными законными владельцами объектов культурного наследия федерального назначения «Дом Анфилатова», «Колокольня Преображенского собора», «Дом ФИО2», «Комплекс домов служителей Спасского собора» (д.№67 по ул. Казанская), «Усадьба Гусева», «Часовня-ротонда Иоанна Предтечи», «Покровская церковь», «Казанская церковь», «Усадьба Плюснина», «Усадьба», «Здание театра», «Дом жилой», «Здание лавок», «Воскресенская церковь», «Комплекс сооружений», «Храмовый комплекс Церкви Вознесения Господня», «Дом жилой», «Дом, в котором прошли детские и юношеские годы художников ФИО3» согласно пункта 6 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N740, пункта 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357.

Не согласившись с предписанием, считая его незаконным и нарушающим права, заявитель обратился в суд с рассматриваемым требованием. 

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

В соответствии с пунктом 1 Положения "О Министерстве культуры Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Согласно подпункту 5.4.10 пункта 5 названного Положения к полномочиям Министерства культуры Российской Федерации относятся государственный контроль и надзор.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение) (пункт 1 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ).

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 4 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ).

В силу пункта 6 статьи 11 Федерального закона N 73-ФЗ должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 настоящего Федерального закона.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ).

Следовательно, предписание об устранении нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного контроля (надзора), содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. 

Судом установлено, что по итогам проведенной в отношении заявителя в 2019 году проверки, выдано предписание №03/19/50 об устранении выявленных нарушений. При этом срок исполнения пункта 1 данного предписания установлен до 28.02.2020.

По результатам проведенной на основании Распоряжения Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу от 18.05.2020 №42 проверки исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания установлено неисполнение пункта 1 предписания №03/19/50 от 31.12.2019. В связи с чем заявителю выдано оспариваемое предписание.

Из представленных в материалы дела доказательств следует, что заявитель оспаривает предписание №03/19/03 по двум основаниям, ссылаясь при этом на его неисполнимость и отсутствие конкретных действий, подлежащих исполнению Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области, а также на тот факт, что ранее выданное предписание им исполнено, в связи с чем у Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу не было оснований для выдачи предписание №03/19/03. При этом заявитель отмечает, что требования пункта 1 предписания №03/19/50 от 31.12.2019 аналогичны требованиям предписания №03/19/03.  

Судом установлено, предписание №03/19/50 Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области обжаловано не было, обратного в материалы дела не представлено.

Более того, заявитель пытался его исполнить, о чем свидетельствуют материалы настоящего дела, в частности, Приказ от 09.01.2020 №1а об организации работы по исполнению предписания с Приложением, докладные записки от 28.02.2020, от 10.04.2020, поручение от 26.02.2020. Кроме того, на этот факт указывает и сам заявитель.

Так, Управление государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области в своем заявлении отражает, что воспользовавшись правом выбора меры из числа мер, перечисленных в пункте 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357, предприняло меры, содержащиеся в подпункте 8 пункта 124 Типового Административного регламента, а именно направило руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия представления должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия о назначении внеплановой проверки (л.д. 27-37). 

Таким образом, исполняя предписание №03/19/50, заявитель не оспаривал наличие выявленных нарушений, а пытался их устранить, самостоятельно избрал способ исполнения предписания.  

Тот факт, что предпринятые меры не были приняты Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу в качестве исполнения требований предписания (пункта 1) №03/19/50, не может свидетельствовать о незаконности предписания №03/19/03, выданного по результатам проверки исполнения Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области ранее выданного предписания (№03/19/50).

В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица органа государственного контроля (надзора), в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федераций, обязаны:     выдать     предписание     юридическому    лицу,     индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений, принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В силу пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23.07.2015 N 740, должностные лица государственных органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: а) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц информацию и документы по вопросам охраны объектов культурного наследия; б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки либо задания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия посещать и обследовать используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, а с согласия собственников жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия, и проводить исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю. Дата и время посещения и обследования должностным лицом органа охраны объектов культурного наследия жилого помещения, занимаемого физическим лицом, должны быть предварительно согласованы с указанным физическим лицом; в) выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия; об устранении нарушений особого режима использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; об устранении нарушений требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; о приостановлении работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; г) привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению правонарушений; д) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; е) предъявлять в суд: иски о понуждении исполнить обязательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в натуре; в случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия либо собственник земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения, - иски об изъятии из собственности указанных лиц объекта культурного наследия либо земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия; в случае если объект культурного наследия, включенный в указанный реестр, уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя данным объектом либо по вине владельца земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия, - иски о безвозмездном изъятии у указанных лиц земельного участка в границах территории объекта культурного наследия, являющегося неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия; ж) направлять в орган местного самоуправления уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Пунктом 124 Типового Административного регламента осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утвержденного Приказом Минкультуры России от 01.08.2018 N 1357, установлено, что в случае выявления в результате проведенных мероприятий по систематическому наблюдению нарушений обязательных требований должностное лицо регионального органа охраны объектов культурного наследия, ответственное за выполнение административной процедуры, осуществляет реализацию следующих полномочий, направленных на обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации: 1) фиксация актуального состояния объекта культурного наследия и его территории, а также фактов выявленных нарушений обязательных требований в акте осмотра объекта культурного наследия, оформляемом по итогам мероприятия по надзору; 2) выдача предписания о приостановлении работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; 3) выдача разрешения на возобновление ранее приостановленных предписанием регионального органа охраны объектов культурного наследия работ, указанных в статье 36 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"; 4) направление руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия, выдавшего разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия мотивированного представления для принятия решения о приостановлении работ по сохранению объекта культурного наследия, в случаях, предусмотренных пунктом 11 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625; 5) выдача предписания о приостановлении работ на объекте культурного наследия и устранении нарушений в соответствии с пунктом 12 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625; 6) в случае поступления в региональный орган охраны объектов культурного наследия информации об устранении нарушений, послуживших основанием выдачи предписания о приостановлении работ на объекте культурного наследия и устранении нарушений в соответствии с пунктом 12 порядка выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, утвержденного приказом Минкультуры России от 21 октября 2015 г. N 2625, и подтверждении указанной информации должностными лицами регионального органа охраны объектов культурного наследия при проведении очередного выхода на объект культурного наследия, приостановленные работы могут быть продолжены в соответствии с ранее выданным разрешением на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, о чем должна быть сделана запись в акте осмотра объекта культурного наследия, составленного по результатам мероприятия по систематическому наблюдению; 7) в случае выявления достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, - принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; 8) направление руководителю регионального органа охраны объектов культурного наследия либо уполномоченному заместителю руководителя регионального органа охраны объектов культурного наследия мотивированного представления должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия о назначении внеплановой проверки; 9) направление в уполномоченные органы материалов, связанных с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений; 10) направление в органы государственного контроля (надзора) в соответствии с их компетенцией информации о выявленных при проведении мероприятия по систематическому наблюдению нарушениях нормативных правовых актов Российской Федерации, контроль за соблюдением которых не относится к компетенции регионального органа охраны объектов культурного наследия.

Нормы статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ, пункта 1 Положения №740, в том числе, в силу императивного характера законодательства об осуществлении государственного надзора, не могут быть квалифицированы как управомачивающие, т.е., нормы, предоставляющие право должностным лицам регионального органа охраны памятников действовать по своему разумению, а напротив, являются обязывающими, предоставляя варианты обязательных действий в зависимости от объективной стороны выявленных нарушений.

Пункт 124 Административного регламента №1357 устанавливает перечень полномочий должностного лица регионального органа охраны объектов культурного наследия, ответственного за выполнение административной процедуры, часть из которых аналогичны мерам реагирования, установленным статьей 11 Федерального закона №73-ФЗ, пунктом 11 Положения №740, а часть является должностными обязанностями конкретного государственного служащего.

При этом подготовка и направление сотрудником Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области своему руководителю мотивированного представления о назначении внеплановой проверки правомерно не признано принятием мер реагирования со стороны органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Мотивированное представление (докладная записка), в соответствии с подпунктом 2 пункта 10 Федерального закона №294-ФЗ, является только основанием для проведения внеплановой проверки.

Доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания отклонены судом по следующим основаниям.

Исполнимость предписания является важным требованием данного вида ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, принимается в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

При этом уполномоченный орган при вынесении предписания не вправе возлагать на юридическое лицо дополнительные обязанности, не предусмотренные законом. Требования предписания должны соответствовать установленным в результате проверки нарушениям, принципам правовой определенности и исполнимости. Исполнимость предписания также предполагает, что в момент его выдачи должно быть понятно, что имеется объективная возможность его исполнения.

Следовательно, такое предписание должно содержать только законные требования, то есть, на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований законодательства, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

В рассматриваемом случае требования предписания сформулированы ясно и однозначно, в связи с чем, уяснение их смысла не должно вызвать у заявителя затруднений. При наличии затруднений у заявителя с уяснением смысла требований предписания, он имеет право обратиться в Управление за разъяснением не ясных ему требований предписания.

Надзорный орган в предписании №03/19/03 четко отразил, что не обеспечено принятие мер реагирования по факту нарушений подпункта 1 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Также указал объекты, в отношении которых выявлены нарушения. Какого-либо двоякого толкования требований предписания не усматривается. Надзорный орган не ограничивает заявителя в выборе какого-либо конкретного способа исполнения предписания, а указанные в предписании нормативные акты соотносятся с предполагаемыми нарушениями.

Ссылка заявителя о том, что оспариваемое предписание не несет в себе конкретных указаний на конкретные действия, которые необходимо предпринять для устранения выявленного нарушения отклоняется, поскольку нормы действующего законодательства не возлагают обязанности на контролирующий орган, выдавший предписание, указания в предписании способов его исполнения.

Суд не принимает доводы заявителя, изложенные в дополнении к заявлению, поскольку они фактически свидетельствуют о его несогласии с предписанием №03/19/50. Вместе с тем, как было отмечено ранее, заявителем данное предписание в установленном законом порядке не обжаловалось, кроме того, осуществлялись действия, направленные на его исполнение.  

При этих обстоятельствах, Управление Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, установив факт неисполнения пункта 1 ранее выданного предписания, располагало основаниями для выдачи нового предписания от 22.06.2020 №03/19/03.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд пришел к выводу о том, что у уполномоченного органа имелись фактические и правовые основания для выдачи заявителю оспариваемого предписания, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат.

 Согласно статье 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. После вступления судебного акта в законную силу арбитражный суд по ходатайству лица, участвующего в деле, выносит определение об отмене мер по обеспечению иска или указывает на это в судебных актах об отказе в удовлетворении иска, об оставлении иска без рассмотрения, о прекращении производства по делу.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 №55 «О применении арбитражными судами обеспечительных мер» указано, что исходя из части 5 статьи 96 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае отказа в удовлетворении иска, оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по делу обеспечительные меры сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта. В связи с этим арбитражный суд вправе указать на отмену обеспечительных мер в названных судебных актах либо после их вступления в силу по ходатайству лица, участвующего в деле, вынести определение об отмене обеспечительных мер.

В связи с тем, что требование заявителя оставлено судом без удовлетворения, обеспечительную меру, введенную определением от 25.09.2020 в виде приостановления действия предписания от 22.06.2020 №03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, необходимо отменить с момента вступления настоящего решения в законную силу. 

Руководствуясь статьями 96, 167-170, 180-182, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд 

Р  Е  Ш  И  Л  :

заявленные требования Управления государственной охраны объектов культурного наследия Кировской области о признании недействительным предписания от 22.06.2020 №03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, оставить без удовлетворения.

Обеспечительную меру в виде приостановления действия предписания от 22.06.2020 №03/19/03 об устранении выявленных нарушений, вынесенного Управлением Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу, введенную определением от 25.09.2020, считать отмененной с момента вступления настоящего решения в законную силу.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия, если не будет подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Настоящее решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области.  

       Судья                                      И.Ю. Мукабенов