РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-83625/23-21-636

г. Москва

13 сентября 2023 г.

Резолютивная часть объявлена 12 сентября 2023 г.

Решение изготовлено в полном объеме 13 сентября 2023 г.

Арбитражный суд города Москвы в составе судьи – Гилаева Д.А. 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению 

ПАО  "РОССЕТИ СЕВЕРО-ЗАПАД" (196247, ГОРОД САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, КОНСТИТУЦИИ ПЛОЩАДЬ, ДОМ 3, ЛИТЕР А, ПОМЕЩЕНИЕ 16Н, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 23.12.2004, ИНН: 

<

***>)

к ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЕ (123001, 

<

...>, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 19.04.2004, ИНН: 

<

***>)

третье лицо: 

АГЕНТСТВО ПО ТАРИФАМ И ЦЕНАМ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ (163000, АРХАНГЕЛЬСКАЯ ОБЛАСТЬ, АРХАНГЕЛЬСК ГОРОД, ВЫУЧЕЙСКОГО УЛИЦА, ДОМ 18, ОГРН: 

<

***>, Дата присвоения ОГРН: 18.10.2004, ИНН: 

<

***>)

о признании незаконным решение от 12.01.2023 г. № СП/767/23 об установлении нового срока исполнения агентством предписания от 13.12.2021 г. №СП/106085/21

При участии:

от заявителя: Песковская О .Г. (паспорт, диплом, дов. от 30.12.2022); 

ФИО2 (паспорт, диплом, дов. от 30.12.2022)

от ответчика: ФИО3 (удост., диплом, дов. от 22.12.2022); ФИО4 (удост., диплом, дов. от 02.05.2023)

от третьего лица: не явился, извещен

УСТАНОВИЛ:

ПАО «Россети Северо-Запад» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к  ФАС России о признании незаконным и отмене решения от 12.01.2023 г. № СП/767/23 об установлении нового срока исполнения агентством предписания от 13.12.2021 г. №СП/106085/21.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования. 

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в отзыве.

Ответчик представил материалы антимонопольного дела, приобщены судом в порядке ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ. 

В судебное заседание не явился представитель Агентства по тарифам и ценам Архангельской области, в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении указанного лица о времени и месте проведения судебного заседания. Дело рассмотрено в порядке ст. ст. 123, 156 АПК РФ в его отсутствии. 

Выслушав объяснения представителей заявителя, заинтересованного лица, исследовав материалы дела и оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности, арбитражный суд первой инстанции приходит к выводу, что требования заявителя подлежат удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы, необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как следует из материалов дела, ФАС России по результатам проверки в отношении тарифов, установленных Агентством по тарифам и ценам Архангельской области (далее также — Агентство, орган регулирования, Агентство по тарифам) на 2019-2021 годы для ПАО «Россети Северо-Запад», проведённой на основании приказа ФАС России от 31.03.2021 № 277/21, органу регулирования было выдано предписание от 13.12.2021 № СП/106085/21 (далее — Предписание).

ФАС России в рамках указанной выше проверки были проанализированы материалы тарифных дел за 2019, 2020, 2021 годы в разрезе отдельных статей затрат на предмет их экономической обоснованности, а также Экспертное заключение по расчету долгосрочных параметров регулирования, НВВ и тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые ПАО «МРСК Северо-Запада», на долгосрочный период регулирования 2019-2023 годы, экспертные заключения по расчету корректировки НВВ и тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые ПАО «МРСК Северо-Запада», на 2020, 2021 годы.

В соответствии с Предписанием органу регулирования было указано на необходимость:

- исключить из необходимой валовой выручки (далее — НВВ) Общества расходы по статье затрат «Налог на прибыль» на 2019-2021 годы» в сумме ПО 828,50 тыс. руб.;

- произвести дополнительный анализ и расчет расходов (показателей), включенных в НВВ ПАО «Россети Северо-Запад» на основании мотивировочной части предписания и отразить соответствующий анализ в Экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималось решение, причин учета (неучета) представленных регулируемой организацией документов и расчетов) в соответствии с пунктом 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее — Правила регулирования), по следующим статьям затрат:

- «Эффективный уровень подконтрольных расходов» на 2019 год;

- «Базовый уровень подконтрольных расходов» на 2019 год;

- «Материальные затраты» на 2019 год;

- «Прочие подконтрольные расходы» на 2019 год;

- «Подконтрольные расходы из прибыли» на 2019 год;

- «Оплата налогов» на 2019-2021 годы;

- «Расходы на обслуживание заемных средств» на 2019-2021 годы;

- «Расходы на формирование резерва по сомнительным долгам» на 2021 год;

- «Корректировки НВВ» на 2019-2021 годы.

- по результатам исполнения пункта 2 предписания пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов ПАО «Россети Северо-Запад» на 2019 год в соответствии с пунктом 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 (далее — Основы ценообразования), а также величину НВВ ПАО «Россети Северо-Запад» в соответствии с положениями Основ ценообразования, а также Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом ФСТ России от 17.02.2012 № 98-э (далее - Методические указания № 98-э);

- по результатам исполнения пунктов 2, 3 предписания исключить выявленные (неподтвержденные) экономически необоснованные расходы (доходы) из НВВ ПАО «Россети Северо-Запад», установленной на 2022-2024 годы.

По итогам анализа представленных Агентством во исполнение Предписания документов антимонопольным органом было установлено, что предписанные органу регулирования меры им в полном объёме не исполнены, в связи с чем ФАС России было принято оспариваемое в рамках настоящего дела решение об установлении нового срока исполнения указанного предписания.

Не согласившись с указанными решением, Заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными. 

В обосновании заявленного требования заявитель пояснил суду, что оспариваемое решением фактически представляет собой самостоятельное предписание, выдача которого вне проведения в установленном порядке проверки, является грубым нарушением законодательства и влечет признание оспариваемого акта недействительным. 

Кроме того, заявитель отметил, что оспариваемым решением на Комитет были возложены дополнительные обязанности, не предусмотренные ранее выданным предписанием.

Согласно правовой позиции заявителя, оспариваемое решение по своим признакам является ни чем иным как предписанием, поскольку в нем содержится обязательное для исполнения требование ФАС России об устранении Комитетом указанных в нем нарушений законодательства с указанием срока их устранения, антимонопольный орган предписывает Комитету устранить нарушения, допущенные в связи с некорректным исполнением выданного ранее предписания, а не продлевает срок его исполнения.

По мнению заявителя, оспариваемое решением является самостоятельным предписанием, в связи с чем должно выноситься в надлежащей административной процедуре.

Возражая против удовлетворения заявленных требований, представитель ФАС России пояснил суду, что Решение является отражением результата проверки исполнения Предписания, оно не устанавливает новые факты и нарушения, допущенные Агентством, а направлено на обеспечение исполнения Предписания, признанного законным в рамках дела № А40-44662/22, принятие антимонопольным органом решений об установлении новых сроков исполнения ранее выданных предписаний соответствует задачам и функциям ФАС России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов и осуществляющего государственный контроль (надзор) за установлением и (или) применением регулируемых государством цен (тарифов), и не противоречит нормам законодательства, в том числе нормам Административного регламента ФАС России по осуществлению государственного контроля (надзора) при проведении проверок соблюдения требований законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов), утвержденного приказом ФАС России от 19.10.2018 № 1443/18, касающихся полномочий службы при осуществлении такого контроля.

Рассмотрев доводы сторон, удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из следующего. 

Судом проверено и установлено, что срок, предусмотренный ч. 4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), заявителем не пропущен.

В соответствии с пунктом 1 статьи 29.2 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ) государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в электроэнергетике осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (федеральный государственный контроль (надзор) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Общий порядок осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью органов, входящих в единую систему публичной власти в субъектах Российской Федерации, и их должностных лиц предусмотрен в положениях ст. 63 Федерального закона № 414-ФЗ.

Судом отмечает, что в соответствии с частью 15 статьи 63 Закона № 414-ФЗ к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной указанной статьёй, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения законодательства Российской Федерации о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ).

В соответствии с пунктом 5.3.2.3 Положения о ФАС России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331 (далее — Положение о ФАС России), служба выдаёт (направляет) предписания, обязательные для исполнения, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации   в   случаях,   предусмотренных   законодательством   о   государственном регулировании тарифов. 

Судом установлено, в нарушении части 2 статьи 95 Закона № 248-ФЗ, антимонопольный орган нарушил порядок принятия оспариваемого решения, в силу следующего. 

Так, в части 2 статьи 95 Закона N 248-ФЗ разъяснено, что в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения. 

Частью 1 статьи 95 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что по истечении срока исполнения контролируемым лицом решения, принятого в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 данного Федерального закона, либо при представлении контролируемым лицом до истечения указанного срока документов и сведений, представление которых установлено указанным решением, либо в случае получения информации в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации.

Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 указанного Федерального закона.

Судом установлено, что срок для исполнения предписания ФАС России от 13 декабря 2021 г. № СП/106085/21 для  третьего лица был установлен до 01.03.2023 г..

Третье лицо в рамках исполнения предписания подготовило экспертное заключение Агентства от 28.02.2022 г. и направило документы в адрес антимонопольного органа.

Суд отмечает, что в соответствии частью 1 статьи 95 Закона N 248-ФЗ в случае,  если представленные третьим лицом документы и сведения не позволяют сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 указанного Федерального закона.

Частью 2 статьи 56 Федерального закона N 248-ФЗ взаимодействие с контролируемым лицом осуществляется при проведении следующих контрольных (надзорных) мероприятий: контрольная закупка; мониторинговая закупка;  выборочный контроль; инспекционный визит;  рейдовый осмотр; документарная проверка; выездная проверка.

Как следует из материалов дела, ФАС России установило, что третье лицо не исполнило требования предписания от 13 декабря 2021 г. № СП/106085/21.

Таким образом, поскольку антимонопольный орган пришел к выводу, что представленные третьим лицом документы и сведения не позволяют сделать вывод об исполнении решения, дальнейшее взаимодействие с контролируемым лицом должно было осуществляться путем проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

В настоящем случае, вопреки доводам антимонопольного органа,  решения об установлении нового срока возможно принять согласно  части 2 статьи 95 Закона N 248-ФЗ лишь в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом.

Таким образом, законодатель установил обязательный порядок принятия решения об установлении нового срока, исключительно по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Из материалов антимонопольного дела следует, что внеплановая документарная проверка антимонопольным органом не проводилась. 

 Кроме этого, судом установлено, что Решением ФАС России от 12.01.2023 установлен не только новый срок (до 01.04.2023) исполнения агентством по тарифам и ценам Архангельской области (далее - Агентство) предписания ФАС России от 13 декабря 2021 г. № СП/106085/21, но и указаны новые требования, в части новых подходов к проведению анализа Агентством соответствующих статей расходов, а также требования об исключении из НВВ Общества конкретных сумм статей расходов.

При этом частью 1 статьи 95 Закона N 248-ФЗ не позволяет контролирующему органу принять решение с указанием новых сроков для исполнения ранее выданного предписания (решения), дополнительно предписывая в нем новые требования об устранении выявленных нарушений.

Кроме того, суд отмечает, что в соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 указанной статьи, может быть, в том числе, истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95 указанного Федерального закона.

Суд также учитывает, что одним из оснований для проведения внеплановой проверки является контроль за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований (ч. 9 ст. 63 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», ч. 5 ст. 73, п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона о государственном контроле).

Так, согласно ч. 9 ст. 63 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» внеплановые проверки могут также проводиться в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушения обязательных требований. 

Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Исходя из указанных норм законодательства, ФАС России была обязана провести в рамках контрольных мероприятий внеплановую проверку исполнения Агентством предписания от 13 декабря 2021 г. № СП/106085/21, оформив соответствующие акт проверки и предписание, определив новый срок для его исполнения с соблюдением процедур, предусмотренных Положением о государственном контроле (надзоре) за реализацией исполнительными органами субъектов Российской Федерации полномочий в области регулирования цен (тарифов), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.013 № 543 (далее - Положение о государственном контроле), Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по осуществлению государственного контроля (надзора) при проведении проверок соблюдения требований законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов), утвержденного приказом ФАС России от 19.10.2018 № 1443/18 (оформление приказа о проведении проверки, уведомление о проведении внеплановой проверки контролируемого лица, предоставить контролируемому лицу возможность представить возражения (материалы, документы) и т.п).

Таким образом, суд пришел к выводу, оспариваемое решением  является самостоятельным предписанием, в связи с чем должно выноситься в надлежащей административной процедуре.

В рассматриваемом случае ФАС России рассмотрела представленные Комитетом материалы по исполнению выданного ему предписания без проведения проверки по установленным правилам, в связи с чем Агентство фактически было лишено возможности реализовать свои права, предусмотренные данным Законом, связанные с участием в этой процедуре и представить свои возражения по содержанию выявленных ФАС России нарушений, указанных в оспариваемом решении.

Указанные нарушения являются существенными и влекут безусловную недействительность принятого ФАС России вне законной процедуры ненормативного акта, независимо от фактической обоснованности содержащихся в нем требований.

Данный вывод соответствует позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 307-КГ18-22209.

Учитывая изложенное, требования заявителя являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Учитывая, что решение по данному делу принято в пользу заявителя, в соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине взыскиваются с ответчика в пользу заявителя, поскольку законодательством не предусмотрено освобождение государственных или муниципальных органов от возмещения судебных расходов в случае, если решение принято не в их пользу (п.21 Постановление Пленума ВАС РФ от 11.07.2014 №46).

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 65, 68, 71,110, 167 - 170, 176, 197-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Проверив на соответствие требованиям   Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации",  признать незаконным и отменить решение ФАС России от 12.01.2023 г. № СП/767/23 об установлении нового срока исполнения агентством предписания от 13.12.2021 г. №СП/106085/21.

Обязать ФАС России устранить нарушение прав и законных интересов заявителя в тридцатидневный срок со дня вступления в законную силу судебного акта в  установленном законом порядке. 

Взыскать с ФАС России в пользу ПАО  "РОССЕТИ СЕВЕРО-ЗАПАД" расходы по оплате госпошлины в размере 3 000 (три тысячи) рублей. 

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

Д.А. Гилаев