100/2018-8117(1) 

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА 

Кремль, корпус 4, Нижний Новгород, 603082  

 http://fasvvo.arbitr.ru/ E-mail: info@fasvvo.arbitr.ru 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции  

Нижний Новгород Дело № А31-1088/2017  27 апреля 2018 года  

(дата изготовления постановления в полном объеме) Резолютивная часть постановления объявлена 25.04.2018. 

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе: председательствующего Забурдаевой И.Л., судей Александровой О.В., Чигракова А.И., 

при участии представителя от заинтересованного лица: Макаровой Ю.А. (доверенность от 25.10.2017 № 32/04) 

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области 

на решение Арбитражного суда Костромской области от 30.08.2017, принятое судьей Стрельниковой О.А., и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017, принятое судьями Ившиной Г.Г., Кононовым П.И., Минаевой Е.В., по делу № А31-1088/2017 

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области  

(ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)  к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области  

(ИНН: 4401004867, ОГРН: 1024400537556)  о признании недействительными решения и предписания,  

третьи лица – департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области,  индивидуальный предприниматель Шумилов Сергей Витальевич, Межрегиональная  ассоциация перевозчиков,  

и у с т а н о в и л : 

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее –  Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о  признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной  

службы по Костромской области (далее – Управление, антимонопольный орган) от  29.12.2016 № 04-14/13 (в полном объеме изготовлено 30.12.2016), в соответствии с  которым в действиях (бездействии) Администрации установлено нарушение части 1 статьи  15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о  защите конкуренции), и выданного на его основании обязательного для исполнения  предписания.  

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных  требований относительно предмета спора, привлечены департамент транспорта и  дорожного хозяйства Костромской области (далее – Департамент), индивидуальный  предприниматель Шумилов Сергей Витальевич (далее – Предприниматель),  Межрегиональная ассоциация перевозчиков (далее – МАП).  

Решением суда от 30.08.2017 заявленное требование удовлетворено.  

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017 решение  оставлено без изменения.  

Управление не согласилось с принятыми судебными актами и обратилось в  Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит  отменить их.  

По мнению заявителя, суды неправильно применили положения Закона о защите  конкуренции, Федерального закона № 220-ФЗ; нарушили нормы Арбитражного  процессуального кодекса, так как не провели проверку решения и предписания  антимонопольного органа по существу; сделали выводы, не соответствующие  обстоятельствам дела.  

Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе и поддержана его  представителем в судебном заседании.  

Администрация в отзыве не согласилась с доводами, изложенными в жалобе. 

Администрация и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте  рассмотрения жалобы, представителей в судебное заседание не направили.  

Законность принятых Арбитражным судом Костромской области и Вторым  арбитражным апелляционным судом решения и постановления проверена Арбитражным  судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.  

Как следует из материалов дела, 27.06.2016, 04.07.2016 в Управление поступили  коллективные обращения частных пассажирских перевозчиков в отношении действий  Администрации, связанных с реализацией Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ  «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом  и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении  изменений в законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон   № 220-ФЗ), по установлению муниципальными нормативными правовыми актами порядка  отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок.  

По фактам, изложенным в жалобах, Управление провело проверку. 

В ходе проведения проверочных мероприятий Управление установило, что  решением Думы города Костромы от 30.10.2014 № 190 утвержден Порядок организации  транспортного обслуживания населения на территории города Костромы (далее – Порядок   № 190), регулирующий отношения, связанные с установлением, изменением, временным  закрытием, отменой маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа  автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в  городском сообщении, проходящих в границах города Костромы (далее – муниципальные  маршруты), организацией остановочных пунктов на указанных маршрутах; с организацией  регулярных перевозок по регулируемым тарифам и нерегулируемым тарифам, в том числе  

с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению  регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок  объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за  осуществлением регулярных перевозок; с обеспечением соблюдения требований,  установленных данным порядком.  

Согласно пункту 2 части 3 статьи 5 Порядка № 190 муниципальные маршруты  формируются исходя из численности населения и структуры районов (территорий) города  Костромы, расчета кратчайших расстояний между всеми объектами, анализа  пассажиропотоков между основными объектами, пешеходных путей движения к  остановочным пунктам, изучения реальной скорости движения, ограничений по  организации дорожного движения.  

В соответствии со статьей 6 Порядка № 190 для каждого муниципального маршрута  в порядке, установленном Администрацией, разрабатываются и утверждаются технико- эксплуатационные условия транспортного обслуживания населения на муниципальном  маршруте, определяющие минимальное и максимальное количество транспортных средств  каждого класса, их класс, категорию, вместимость, количество рейсов на маршруте,  временной интервал между ними и другие параметры, влияющие на безопасность,  комфортность и доступность транспортного обслуживания населения, в том числе для лиц  с ограниченными возможностями здоровья.  

Во исполнение требований приведенных положений Порядка № 190  постановлением Администрации от 23.12.2015 № 3872 утвержден Порядок разработки и  утверждения технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на  маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и  городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в  границах города Костромы (далее – Порядок № 3872).  

Усмотрев в действиях Администрации по установлению Порядком № 3872  положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий  транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме в  отсутствие соответствующего обоснования, без учета требований положений  Федерального закона № 220-ФЗ, в том числе части 1 статьи 12 данного закона, признаки  нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15  Закона о защите конкуренции, которые привели или могли привести к недопущению,  ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган на основании статьи 39.1  Закона о защите конкуренции выдал Администрации города Костромы предупреждение от  09.08.2016 № 2010/04 о необходимости принятия действий, направленных на прекращение  указанного нарушения антимонопольного законодательства, путем приведения положений  Порядка № 3872 в соответствие с указанными нормами, приведение иных муниципальных  нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с положениями  Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), в срок до 30.08.2016.  

Ввиду неисполнения Администрацией предупреждения от 09.08.2016 № 2010/04  Управление издало приказ 19.09.2016 № 55 о возбуждении дела и создании комиссии по  рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам  нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.  

Антимонопольный орган счел, что указание органом местного самоуправления в  муниципальных правовых актах на определение конкретной категории (в том числе массы)  транспортных средств при организации регулярных перевозок пассажиров и багажа  автомобильным транспортом противоречит нормам Федерального закона № 220-ФЗ,  ограничивает перечень транспортных средств, с использованием которых могут  осуществляться регулярные перевозки.  

Так, до момента вступления в законную силу постановления Администрации от  17.02.2016 № 351 «Об изменении пути следования автомобильного транспорта по  маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в  городском сообщении, проходящим в границах города Костромы и отмене некоторых  маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в  городском сообщении, проходящим в границах города Костромы», постановления  Администрации от 05.07.2016 № 1790 «Об изменении пути следования автомобильного  транспорта по маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным  транспортом в городском сообщении, проходящим в границах города Костромы» и  распоряжения Управления городского пассажирского транспорта Администрации города  Костромы от 08.07.2016 № 20/1 «О внесении изменений в распоряжение Управления  городского пассажирского транспорта Администрации от 18.05.2016 № 41/1 «Об  утверждении технико-эксплуатационных условий транспортного обслуживания на  маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и  городским наземным электрическим транспортом в городском сообщении, проходящих в  границах города Костромы» деятельность на рынке оказания услуг по перевозке  пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим  транспортом по муниципальным маршрутам на территории города Костромы осуществлял  41 хозяйствующий субъект (01.01.2015 – 30.09.2016). После вступления в силу названных  муниципальных правовых актов количество хозяйствующих субъектов на  рассматриваемом рынке сократилось до 13.  

Из обращений частных перевозчиков следовало, что именно в результате внесения  изменений в ТЭУ транспортного обслуживания на маршрутах регулярных перевозок  пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим  транспортом в городском сообщении, проходящих в границах города Костромы, они не  могли участвовать в аукционах на право заключения муниципального контракта на  выполнение работ по осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по  муниципальным маршрутам города Костромы.  

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, Управление пришло к выводу о  наличии в указанных действиях Администрации признаков ограничения конкуренции,  предусмотренных пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции. По результатам  рассмотрения представленных в дело доказательств Комиссия Управления уточнила  квалификацию вменяемого заявителю нарушения антимонопольного законодательства.  

Управление вынесло решение от 29.12.2016 по делу № 04-14/1313 (в полном объеме  изготовлено 30.12.2016), в соответствии с пунктом 1 которого в действиях (бездействии)  Администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции,  выразившееся в действиях (бездействии) заявителя по установлению Порядком № 3872  положений по определению, установлению, порядку изменения в составе технико- эксплуатационных условий категории транспортных средств, других параметров  транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме,  без учета требований положений Федерального закона № 220-ФЗ, в том числе статьи 12  данного закона, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению,  устранению конкуренции. В пункте 2 данного решения Управление указало на выдачу  Администрации предписания об устранении выявленного нарушения путем принятия мер,  направленных на приведение положений Порядка № 3872 и иных муниципальных  нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с требованиями  Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), Закона о защите  конкуренции и указанным решением Управления по делу № 04-14/1313 со сроком  исполнения до 01.03.2017. В пункте 3 решения определено передать материалы дела  

уполномоченному должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о  возбуждении административного производства по выявленному факту нарушения  антимонопольного законодательства.  

В этот же день в адрес заявителя выдано обязательное для исполнения предписание,  в соответствии с которым на Администрацию возложена обязанность устранить  выявленное нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции путем принятия  мер, направленных на приведение положений Порядка № 3872 и иных муниципальных  нормативных правовых актов города Костромы в соответствие с требованиями  Федерального закона № 220-ФЗ (в том числе части 1 статьи 12), Закона о защите  конкуренции и указанным решением Управления по делу № 04-14/1313 со сроком  исполнения до 01.03.2017.  

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного  органа и обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.  

Руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации, пунктом 7 статьи 4, частью 1 статьи 15, частями 1, 2, 4 статьи 39.1,  частью 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, суд первой инстанции удовлетворил  заявленное требование.  

Второй арбитражный апелляционный суд оставил решение суда первой инстанции  без изменения.  

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не  нашел оснований для отмены принятых судебных актов.  

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с  заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов,  незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные  полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный  правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному  нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере  предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них  какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления  предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).  

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного  самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия  (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению,  устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами  случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).  

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что  предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее  положение, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 данного закона. Принятие  антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении статьи 15  названного закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения  не допускается.  

В соответствии с частью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции при условии  выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не  возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной  ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его  устранением.  

В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии  признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан  

принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в  срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для  выполнения предупреждения (часть 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).  

Таким образом, по смыслу указанных норм хозяйствующему субъекту должна быть  предоставлена возможность исполнения предупреждения в целях избежания привлечения  к публично-правовой ответственности.  

Управление усмотрело признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите  конкуренции в действиях (бездействии) Администрации по утверждению в Порядке  

 № 3872 положений об установлении и изменении технико-эксплуатационных условий  транспортного обслуживания населения на муниципальном маршруте в городе Костроме и  выдало Администрации предупреждение.  

Указанное предупреждение было оспорено Администрацией в Арбитражном суде  Костромской области.  

Решением суда от 06.03.2017 по делу № А31-9188/2016, оставленным без изменения  постановлениями Второго арбитражного апелляционного суда от 20.07.2017 и  Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21.11.2017, предупреждение признано  недействительным. Арбитражный суд Костромской области установил, что Порядок  

 № 3872 был подготовлен и утвержден на основе муниципального нормативного правового  акта – Порядка № 190, который является действующим и подлежит исполнению. Порядок   № 3872 определяет лишь общие правила и процедуру разработки и утверждения технико- эксплуатационных условий транспортного обслуживания на маршрутах регулярных  перевозок пассажиров и багажа в границах города Костромы, общие требования к  установлению и изменению указанных технико-эксплуатационных условий, факторы,  которые подлежат учету при определении технико-эксплуатационных условий. При этом  Порядок № 3872 не устанавливает технико-эксплуатационных условий транспортного  обслуживания на конкретных маршрутах. Сами по себе нормы, установленные Порядком   № 3872, без учета анализа практики их применения к конкретным маршрутам, то есть без  утверждения ТЭУ конкретных маршрутов движения общественного транспорта, не могут  быть признаны нарушающими антимонопольное законодательство, приводящими или  могущими привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке  перевозок пассажиров автомобильным транспортном. В предупреждении не указаны,  какие именно признаки нарушения антимонопольного законодательства, в частности части  1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, имели место при утверждении Администрацией  Порядка № 3872 и в чем именно они выразились; отсутствует четкий перечень действий,  которые следует совершить Администрации в целях прекращения нарушения  антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших  возникновению такого нарушения, в частности, в предупреждении не указано, какие  именно положения Порядка № 3872 и в какой части следует привести в соответствие с  нормами Федерального закона № 220-ФЗ и Закона о защите конкуренции. Установив  указанные обстоятельства, суды признали, что вывод Управления о наличии в действиях  (бездействии) Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства,  в частности части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является преждевременным и  необоснованным.  

Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства и  приняло оспоренные в настоящем деле решение и предписание ввиду неисполнения  Администрацией указанного предупреждения, которое было признано судом  недействительным.  

На основании изложенного суды, оценив представленные в материалы дела  документы, установили, что Управление возбудило дело о нарушении антимонопольного  

законодательства, в то время как у Администрации не было возможности для исполнения  предупреждения; поскольку выданное Управлением предупреждение было признано  судом не соответствующим положениям Закона о защите конкуренции, у  антимонопольного органа отсутствовали основания для возбуждения дела о нарушения  антимонопольного законодательства.  

При таких обстоятельствах суды правомерно удовлетворили заявленное требование.  

Доводы, приведенные в жалобе, не опровергают выводы судов и, по существу,  направлены на переоценку представленных в дело доказательств и установленных судами  обстоятельств, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции (статья 286  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).  

Несогласие заявителя жалобы с установленными по делу обстоятельствами и с  оценкой судами доказательств, а также иное толкование заявителем норм права не  является основанием для отмены принятого судебного акта в суде кассационной  инстанции.  

Арбитражный суд Костромской области и Второй арбитражный апелляционный суд  правильно применили нормы материального права и не допустили нарушений норм  процессуального права, являющихся в любом случае основаниями для отмены принятых  судебных актов в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса  Российской Федерации.  

Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению. 

Вопрос о взыскании государственной пошлины по кассационной жалобе  Управления не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37  Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от уплаты  государственной пошлины.  

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного  процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского  округа  

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 30.08.2017 и постановление Второго  арбитражного апелляционного суда от 25.12.2017 по делу № А31-1088/2017 оставить без  изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по  Костромской области – без удовлетворения.  

Постановление арбитражного суда кассационной инстанции вступает в законную  силу со дня его принятия.  

 Председательствующий  И.Л. Забурдаева 

 Судьи  О.В. Александрова 

А.И. Чиграков