АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А20-4313/2021

г. Краснодар

16 января 2024 года

Резолютивная  часть постановления объявлена 11 января 2024 года

Постановление изготовлено в полном объеме   16 января 2024 года    

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Гиданкиной А.В., в отсутствие в судебном заседании заявителя – общества с ограниченной ответственностью «Сельскохозяйственное предприятие "Алма"»  (ИНН 

<

***>   ОГРН 

<

***>), от заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы Кабардино – Балкарской Республики  (ИНН 

<

***>  ОГРН 

<

***>),  третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, – местной администрации Чегемского муниципального района Кабардино – Балкарской Республики, местной администрации  городского поселка Чегем Чегемского района Кабардино – Балкарской Республики,  общества с ограниченной ответственностью «АПАЖ»,  рассмотрев кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кабардино – Балкарской Республике на решение Арбитражного суда от 23.05.2023 и постановление Шестнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 28.08.2023 по делу № А20-4313/2021 , установил следующее. 

Общество с ограниченной ответственностью «Сельскохозяйственное предприятие "Алма"» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Кабардино – Балкарской Республики к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кабардино –Балкарской Республике (далее – управление) с заявлением  признании недействительными решения от 08.09.2021 по делу № 007/01/16- 249/2021 и предписания № 007/01/16-249/2021. К участию в деле третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация Чегемского муниципального района Кабардино – Балкарской Республики (далее – администрация Чегемского района), администрация городского поселка Чегем Чегемского района Кабардино – Балкарской Республики (далее – администрация поселка Чегем) и ООО «АПАЖ» (далее – АПАЖ). 

Решением суда от 23.05.2023, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 28.08.2023, требования удовлетворены по мотиву его неполного рассмотрения управлением, что повлекло ограничение процессуальных прав администраций поселка Чегем и АПАЖа. Отмечено, что договор аренды от 19.06.2018 общество заключило не с администрацией Чегемского района, а с администрацией поселка  Чегем. Общество уступило права и обязанности по договору иному лицу, арендатором земельного участка оно не является. 

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось управление, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и отказать в удовлетворении требований. Указывает, что принятыми судебными актами и предписанием не затронуты права ООО «Сады Кавказа плюс» и администрации поселка  Чегем. Суд  дал неверную правовую оценку  основаниям принятия решения и предписания управления, изменению цели предоставленного в аренду земельного участка. 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы,  считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции  по следующим основаниям.

При рассмотрении дела суд установил, что администрация поселка Чегем и сельскохозяйственный производственный кооператив имени Калабекова (далее – кооператив)  11.09.2019 в порядке переоформления постоянного (бессрочного) пользования  без проведения аукциона  в порядке пункта 19 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) заключили договор № 36-18 аренды  земельного участка  для выпаса сельскохозяйственных животных с кадастровым номером 07:08:1200000:246, площадью 789 204 кв.м., категории «земли сельскохозяйственного назначения», видом разрешенного использования «скотоводство (выпас сельскохозяйственных животных)», по адресу: Кабардино – Балкарская Республика Чегемский район город Чегем 4500 метров на северо-восток от восточной границы населенного пункта (далее – участок), располагается на межселенной территории, то есть входит в состав муниципального образования городского поселка Чегем, но находится за границами этого населенного пункта (далее – земельный участок). Кооператив 19.06.2019 передал право аренды участка по договору уступки  права пользования обществу. Общество обратилось в администрацию  поселка Чегем с заявлением об изменении вида разрешенного использования со скотоводства (выпас животных) на сельскохозяйственное назначение, на что получило отказ. Поле этого общество  11.07.2019  обратилось в администрацию Чегемского района с тем же вопросом (изменение вида разрешенного использования участка со скотоводства (выпаса сельскохозяйственных животных) на сельскохозяйственное использование. Постановлением  от 29.07.2019 № 749-па администрация Чегемского   района изменила вид разрешенного использования земельного участка со скотоводства (код 1.8) на сельскохозяйственное использование (код 1.0) без проведения торгов, что признано управлением нарушением   установленного пунктом 1,  подпунктом  19  пункта 2  статьи 39.6,  статьей 39.11  Земельного кодекса запрета. Общество 14.12.2020 передало право пользования участком АПАЖу. 

По сообщению Управления Федеральной службы безопасности по Кабардино –Балкарской Республике в управление о проверке действий администрации Чегемского  района при распоряжении участком, приказу «О проведении внеплановой выездной проверки» от 04.03.2021 № 34 управление провело внеплановую проверку соблюдения  администрацией Чегемского района статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ), составило акт  от 11.03.2021 № 34, приказом от 05.04.2021 № 72  возбудило дело № 007/01/16-249/2021 по признакам нарушения  администрацией Чегемского района и обществом признаков нарушения статьи 16 Закона № 135-ФЗ, определением от 12.04.2021 № 06/1581 управление привлекло к участию в рассмотрении дела названных лиц. Решением управления от 08.09.2021 управление признало администрацию Чегемского района нарушившей пункт 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ – в достижении и реализации ограничивающего конкуренцию соглашения, направленного на приобретение земельного участка в обход конкурентных процедур путем изменения вида его разрешенного использования, что привело к необоснованному ограничению доступа граждан и хозяйствующих субъектов на соответствующий товарный рынок, которые могли реализовать право на получение земельного участка и могли бы приобрести его в аренду на общих условиях при проведении аукциона (торгов). В качестве нарушения со стороны администрация Чегемского района статьи 16 Закона № 135-ФЗ управление признало согласие администрацией изменения вида разрешенного использования земельного участка со «скотоводства» на «сельскохозяйственное использование» в обход конкурсных процедур, без проведения торгов. В тот же день управление выдало  администрации Чегемского района предписание № 007/01/16-249/2021 о совершении ею и обществом действий по расторжению договора аренды и возврату земельного участка в распоряжение Чегемского  района, которое оно обжаловало в арбитражный суд.  

Удовлетворяя заявленное требование, суд сослался на приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 № 540 об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков (далее – Классификатор), которым в числе видов разрешенного использования земельного участка «сельскохозяйственное использование» (1.0)  отражено в том числе скотоводство (1.8). Включение кода 1.8  код 1.0 не влечет изменения арендной платы при сохранении целевого назначении земельного участка, что признано судом не свидетельствующим о наличии в действиях участников рассматриваемых по делу отношений признаков антиконкурентного соглашения, которое могло привести либо привело к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов. 

Суд указал, что спорный земельный участок находится за пределами границ города Чегем – в 4500 метрах от границы поселка и относится к  землям сельскохозяйственного назначения, что исключает его включение в территорию поселка Чегем (городского  поселения). Поскольку земельный участок не разграничен и не входит в состав поселка  Чегем, полномочия по изменению вида разрешенного использования осуществляет орган местного самоуправления Чегемского района (его администрация). 

Суд также отметил, что о возбуждении в порядке  части 12 статьи 44 Закона № 135-ФЗ дела об антимонопольном нарушении № 007/01/16-249/2021 по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ, привлечении   рассмотрении этого дела как ответчиков администрация Чегемского района и общества, управление не учло, что общество договор аренды  спорного земельного участка от 19.06.2018 заключило не с администрацией Чегемского района, а с администрацией поселка Чегем. Общество, в свою очередь, уступило права и обязанности по договору аренды земельного участка от 11.09.2018 АПАЖу, поэтому решение и предписание управления вынесены в отношении земельного участка, арендатором которого являлось иное лицо. В нарушение требований статей 42 и 44 Закона № 135-ФЗ управление не привлекло к рассмотрению материалов дела об антимонопольном нарушении администрацию поселка Чегем,  кооператив (предшествующий обществу и АПАЖу землепользователь). Определение по делу № 007/01/16-249/2021 о привлечении  администрации поселка Чегем, кооператива и ООО «Сады Кавказа плюс» (АПАЖ) в качестве ответчиков   управление не выносило, соответствующие уведомления о времени и месте рассмотрения дела об антимонопольном нарушении с участием указанных лиц в качестве ответчиков не направляло. По этим причинам дело о нарушении антимонопольного законодательства не могло быть рассмотрено управлением полно, всесторонне и объективно. Принятие оспариваемых решения и предписания по неполно выясненным обстоятельствам и в отсутствие доказательств, полученных с соблюдением процедуры, установленной Законом № 135-ФЗ, признаны судом основаниями для признания недействительными решения и предписания управления. 

Суд проверил и отклонил довод управления об отсутствии обязанности привлечения к рассмотрению дела об антимонопольном нарушении  ООО «Сады Кавказа плюс» (АПАЖа) и администрации поселка Чегем, несмотря на передачу обществом 14.12.2020 права землепользования спорным земельным участком по договору аренды  от 11.09.2018 № 36-18  АПАЖу (ООО «Сады Кавказа плюс»).  

Отклоняя названый довод управления, суд, в свою очередь, не указал  нормы права, препятствующие антимонопольному органу рассматривать в отношении определенных им лиц, участвовавших по его мнению, в  антиконкурентных соглашений, дел о нарушении антимонопольного законодательства в пределах определенных законом сроков и процедурах, и решать вопросы о передаче таких дел в том числе для рассмотрения всех виновных в совершении антиконкурентных соглашений  участников к ответственности. Не назвал суд и нормы права, обязывающие принимать решения о нарушении антимонопольного законодательства  и основанные на них предписания только последним участникам антиконкурентных соглашений (в данной ситуации, – последнему землепользователю, получившему в результате совершения цепочки соглашений право аренды спорным земельным участком).   

   В  числе лиц, определенных в пункте 2 части 1 статьи 42 Закона № 135-ФЗ, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, указаны ответчики по делу, к которым отнесены лица, в отношении которых  подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого антимонопольным органом обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства; к  заинтересованным лицам отнесены лица, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 3 части 1 статьи 42 Закона № 135-ФЗ). Если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия установит, что признаки нарушения антимонопольного законодательства содержатся в действиях (бездействии) иного лица, чем ответчик по делу, комиссия привлекает такое лицо в качестве ответчика по делу (часть 3 статьи 42 Закона № 135-ФЗ).

При отсутствии в судебных актах доводов  о неисполнимости предписания управления в части расторжения договора аренды и возврате земельного участка администрации (что само по себе не исключает  вынесение решения о нарушении антимонопольного законодательства) и правовой оценки изложенного в  предписании поведения участников антиконкурентного соглашения, выводы суда о наличии оснований для  признания недействительным решения и предписания управления  по мотиву выдачи  предписания, по сути,  не тем субъектам, участвующим в антиконкурентных соглашениях, является преждевременным и требует дополнительной правой оценки применительно к действиям каждого из участников вмененного управлением соглашения.

Кроме того, ссылаясь на установленные решением  Чегемского районного суда Кабардино – Балкарской Республики от 16.06.2021 обстоятельства, которые суд посчитал свидетельством нахождения спорного земельного участка в собственности Чегемского района и за пределами поселка Чегем, судебные инстанции не учли,  что в названном судебном акте отражено, что представленная в материалы гражданского дела схема границ городского поселения Чегем и иные документа не позволяют с уверенностью утверждать, что спорный земельный участок расположен в пределах границ этого населенного пункта, а схема градостроительного зонирования, публичная кадастровая карта «однозначно» отражают его нахождения за пределами поселка Чегем, участок расположен на межселенной территории Чегемского района. В иске администрации поселка Чегем к администрации Чегемского района о признании незаконным постановления главы администрации Чегемского района от 29.07.2019 № 749-па об изменении вида разрешенного использования  спорного земельного участка и записи в ЕГРН об этом отказано в том числе в связи с пропуском срока исковой давности обращения в суд. При этом в рассмотрении названного гражданского дела принимал  участие иной, от настоящего дела,  круг участвующих  в деле лиц.  По правилам, установленным статьей 71 Арбитражного процессуального  кодекса Российской Федерации, арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.  Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы. Результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений. Доказательства,  опровергающие выводы управления о расположении спорного земельного участка,  в материалах дела отсутствуют. Непредставление таких доказательств в другом деле не исключает возможность их представления при рассмотрения настоящего дела.  

Неполно суд проверил и доводы управления о том, что   изменение вида разрешенного использования земельного участка с кодами 1.1 – 1.7, 1.9, 1.10, 1.13, 1.15, 1.17, 1.18 Классификатора  не может изменить  установленный Земельным кодексом  конкурентный порядок предоставления земельных участков.  

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом (пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ)). 

По общему правилу, установленному пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 указанной статьи (определение Верховного Суда Российской Федерации от 08.09.2020 № 308-ЭС20-11154).

Статьями 1, 7, 39.6, 42 Земельного кодекса, статьей 10 Закона № 101-ФЗ,  разъяснениями, приведенными в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», разрешена передача земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, в аренду без торгов по правилам подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных; пунктом 5 статьи 10 Закона № 101-ФЗ установлен запрет на выкуп земельных участков, предоставленных гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном земельным законодательством. 

При этом подпункт 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса, пункт 5 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» предусматривают исключение из общего правила о предоставлении на торгах права аренды определенных видов земельных участков при соблюдении справедливого распределения участков между гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. Эти требования обусловлены целевым назначением указанных земельных участков, призванным удовлетворить исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объемах и на больших площадях земли, характерным для коммерческой деятельности. Иные  исключения  предоставления без проведения конкурентных процедур в пользование земель для сенокошения и выпаса животных применительно к рассматриваемым в деле обстоятельствам закон не предусматривает, выводы о наличии таких обстоятельств в обжалуемых судебных актах отсутствуют. Следовательно,  доводам управления о совершении  администрацией и обществом действий по передаче в аренду  спорного земельного участка в обход установленных законом конкурентных процедур  суд дал неполную оценку.

В числе других соглашений частью 4 статьи 16 Закона № 135-ФЗ запрещены  соглашения между органами местного самоуправления или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции – в частности,  ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Закон № 135-ФЗ  направлен на предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков. Его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков  (статья 1 Закона № 135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ  конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. 

Из решения управления следует, что постановив  вывод о нарушении администрацией этого императивного запрета  на совершение действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, антимонопольный орган счел, что установленный администрацией Чегемского района  порядок согласования изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка создает препятствие для претендентов на участие в конкурсе по предоставлению права землепользования исходя из заявленного обществом его изменения, что не соответствует целям конкурентных процедур, которые, в свою очередь, направлены на привлечение наибольшего числа заинтересованных лиц. Все  хозяйствующие субъекты должны быть поставлены в равные условия без предоставления преимуществ организатором торгов или заказчиком. При этом какие-либо исключения из правил, определенных частью 1 статьи 17 Закона № 135-ФЗ, не установлены.

Непроведение предусмотренных законом конкурентных процедур в данном случае может обладать признаками ухода от выполнения установленных законом запретов, может свидетельствовать о создании преимущественных условий в получении права временного владения и (или) пользования муниципальным имуществом,  необоснованному препятствованию осуществления хозяйствующими субъектами землепользования. Непроведение администрацией конкурентных процедур исключает возможность иных хозяйствующих субъектов права землепользования землями сельскохозяйственного назначения. Этим обстоятельствам суд дал неполную оценку.

Суд также неполно проверил доводы управления о том, что фактическая пролонгация ранее заключенных соглашений другими пользователями спорного земельного участка, изменение вида разрешенного использования вмененными администрации Чегемского района действиями   неразрывно связаны и вытекают из предшествующих и последующих действиях администрации, так как вменяемое нарушение антимонопольного законодательства не было окончено на момент вынесения обжалуемых ненормативных правовых актов.  Сходный подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2022 № 310-ЭС20-18767.

Поскольку выводы суда об отсутствии у управления оснований для вынесения обжалуемых по делу решения и предписания основаны на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц,  обжалуемые судебные акты подлежат отмене как основанные на неполном исследовании имеющих значение для правильного рассмотрения дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения названных недостатков.

Руководствуясь статьями 286 ? 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда от 23.05.2023 и постановление Шестнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 28.08.2023 по делу № А20-4313/2021 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Кабардино – Балкарской Республики.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок со дня его принятия в Верховный Суд Российской Федерации в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

 

Председательствующий                                                                                 Л.А. Черных

Судьи                                                                                                               А.Н. Герасименко

                                                                                                                          А.В. Гиданкина