АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

03 февраля 2022 года

Дело №

А26-5201/2021

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе  председательствующего Толкунова В.М., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью «Центр ЭКО» ФИО1 (доверенность от 01.07.2021),

рассмотрев 31.01.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2021 по делу № А26-5201/2021,    

 

у с т а н о в и л :

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Карелия, адрес: 185035, 

<

...> (центр р-н), д. 29А, ОГРН 

<

***>,                  ИНН 

<

***> (далее - Служба), обратился в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Центр ЭКО», адрес: 185035, 

<

...>, пом. 12-Н и 13-Н, ОГРН 

<

***>,  ИНН 

<

***> (далее - Общество), к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях                (далее - КоАП РФ).

Решением суда первой инстанции от 02.08.2021 Общество привлечено к административной ответственности согласно указанной квалификации с назначением наказания в виде штрафа в размере 120 000 руб.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 14.10.2021 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано               в связи с малозначительностью правонарушения.

В кассационной жалобе Служба просит отменить постановление суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции оставить в силе, ссылаясь на то, что административное правонарушение, совершенное Обществом, повлекло за собой угрозу жизни и здоровью ФИО2, несоблюдение порядков оказания медицинской помощи не позволяет гарантировать качество оказания медицинских услуг населению и может привести к причинению вреда здоровью граждан и их жизни. В ходе проверки выявлено несоблюдение порядков оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», утвержденных приказами Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20.10.2020 № 1130н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология» (далее - Порядок № 1130н) и от 01.11.2012 № 572н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология (за исключением использования вспомогательных репродуктивных технологий)» (далее – Порядок № 572н).

В судебном заседании представитель Общества против доводов жалобы возразила. 

От Службы поступило ходатайство о рассмотрении жалобы без участия своего представителя и возражения на отзыв Общества.

Служба о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещена надлежащим образом, однако своего представителя в судебное заседание                                         не направила, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в ее отсутствие.

Новые доказательства на стадии кассационного производства                                   не приобщаются и не рассматриваются (глава 35 АПК РФ).  

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. 

Как следует из материалов дела и установлено судами, основным видом осуществляемой Обществом деятельности является общая врачебная практика (код ОКВЭД 86.21).

В соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона                          от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»  (далее - Закон № 99-ФЗ) медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию.

Обществу Министерством здравоохранения Республики Карелия выдана бессрочная лицензия от 17.12.2018 № ЛО-10-01-001226 на осуществление медицинской деятельности по адресу: 

<

...>, пом. 12-Н и 13-Н. В перечень предоставляемых на основании данной лицензии работ (услуг) включены работы (услуги) при оказании первичной, в том числе доврачебной, врачебной и специализированной, медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях, в условиях дневного стационара, в том числе по акушерству и гинекологии.

Согласно подпункту «а» пункта 2 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации                              от 16.04.2012 № 291 (далее – Положение № 291), Служба осуществляет лицензионный контроль в отношении организаций, осуществляющих медицинскую деятельность.

В Службу 19.05.2021 поступило обращение государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Карелия «Республиканский перинатальный центр» (далее – Перинатальный центр) от 17.05.2021 № 01-27/386 о том, что при наблюдении гражданки ФИО2 по поводу беременности Обществом были допущены нарушения порядка оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», приведшие к тяжелым осложнениям здоровья пациентки.

В целях проверки достоверности данных фактов Службой  был издан приказ                       от 24.05.2021 № 101-пр о проведении в отношении Общества внеплановой документарной проверки, по итогам которой составлен акт от 25.06.2021 № 104 и установлены следующие нарушения:

1) непредставление документов, подтверждающих наличие у руководителя (управляющего) Общества ФИО3 высшего медицинского образования, послевузовского и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, сертификата специалиста, а также дополнительного профессионального образования и сертификата специалиста по специальности «Организация здравоохранения и общественное здоровье»;

2) непредставление документов, подтверждающих наличие у                       ФИО3 необходимого стажа работы по специальности (не менее 5 лет при наличии высшего медицинского образования);

3) непредставление документов, подтверждающих наличие дополнительного профессионального образования в соответствии с направлением профессиональной деятельности у эмбриологов ФИО4, ФИО5 и ФИО6;

4) нарушение положений Порядка № 1130н и Порядка № 572н при оказании медицинских услуг ФИО2

Пунктами 4 и 5 Положения № 291 установлены лицензионные требования, предъявляемые к лицензиату при осуществлении им медицинской деятельности.

Расценив вышеназванные обстоятельства как нарушение Обществом требований подпунктов «в», «г» и «д» пункта 4 и подпункта «а» пункта 5 Положения № 291, 25.06.2021 Служба составила в отношении Общества протокол № 40 об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 14.1                   КоАП РФ.

Руководствуясь частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении Общества к административной ответственности по названной квалификации.

Суд первой инстанции посчитал доказанным событие вмененного Обществу административного правонарушения и вину Общества, не установил нарушений процедуры и срока давности привлечения к административной ответственности, а также оснований для применения положений статей 2.9 и 4.1.1 КоАП РФ, в связи              с чем привлек Общество к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ, назначив наказание в виде штрафа в                      размере 120 000 руб.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, поскольку, подтвердив допущенные Обществом нарушения, счел возможным применить положения статьи 2.9 КоАП РФ, и в удовлетворении заявленных требований отказал.

Суд кассационной инстанции, изучив доводы жалобы, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В примечании к статье 14.1 КоАП РФ определено, что понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В силу пункта 7 статьи 3 Закона № 99-ФЗ лицензионные                                  требования – совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

На основании подпункта 46 пункта 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ лицензированию подлежит медицинская деятельность.

В силу пункта 6 Положения № 291 под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований, предусмотренных пунктом 4 и подпунктами «а», «б» и «в(1)» пункта 5 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 11 статьи 19 Закона № 99-ФЗ.

Согласно части 11 статьи 19 Закона № 99-ФЗ к грубым нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие за собой, в том числе: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Положением № 291 установлены следующие лицензионные требования: 

- наличие у руководителя медицинской организации, заместителей руководителя медицинской организации, ответственных за осуществление медицинской деятельности, высшего медицинского образования, послевузовского и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения, сертификата специалиста, а также дополнительного профессионального образования и сертификата специалиста по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье» (подпункт «в» пункта 4); 

- наличие у лиц, указанных в подпункте «в» настоящего пункта, стажа работы по специальности не менее 5 лет – при наличии высшего медицинского образования или не менее 3 лет – при наличии среднего медицинского образования (подпункт «г» пункта 4); 

- наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, имеющих среднее, высшее, послевузовское и (или) дополнительное медицинское или иное необходимое для выполнения заявленных работ (услуг) профессиональное образование и сертификат специалиста (для специалистов с медицинским образованием) (подпункт «д» пункта 4); 

- соблюдение порядков оказания медицинской помощи (подпункт «а» пункта 5).

Решением единственного участника Общества от 18.12.2017 № 1-2017 досрочно прекращены полномочия генерального директора ФИО3 и в качестве управляющего Общества утвержден индивидуальный предприниматель ФИО3

Материалами дела подтверждается и не оспаривается Обществом отсутствие у ФИО3 документов, подтверждающий наличие высшего медицинского образования, послевузовского и (или) дополнительного профессионального образования, предусмотренного квалификационными требованиями к специалистам с высшим и послевузовским медицинским образованием в сфере здравоохранения сертификата специалиста, а также дополнительного профессионального образования и сертификата специалиста по специальности «организация здравоохранения и общественное здоровье».

Довод Общества о применении части 6 раздела I приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23.07.2010                № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» правомерно отклонен судами, поскольку в ходе проведения проверки Обществом                                  не предоставлено информации, при наличии которой можно применить данную норму законодательства, а именно Общество не предоставило информацию о том, какие конкретные принимает меры по дальнейшей профессиональной подготовке ФИО4, ФИО5, ФИО7, несмотря на достаточно длительный период после их назначения на должности. Сведений о наличии у указанных работников медицинского образования материалы дела не содержат.

Факт наличия рекомендаций аттестационной комиссии на назначение  ФИО4, ФИО5 и ФИО6 на должности эмбриологов в виде исключений суд верно не расценил как возможность неисполнения требований подпункта «д» пункта 4 Положения, поскольку в пункте 6 раздела «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» прямо указано, что работодатель принимает меры по дальнейшей профессиональной подготовке упомянутых лиц. Решение                              же аттестационной комиссии в отношении ФИО4 было принято 28.04.2021 (после настоящей проверки), в отношении ФИО5 – 28.01.2020, в отношении ФИО6 – 01.07.2019. Между тем сведений о профессиональной подготовке этих работников по медицинской специальности Общество не представило.

Из материалов дела следует, что ФИО2 обследовалась в Обществе с октября 2020 года по март 2021 года, 19.04.2021 она поступила в Перинатальный центр с преждевременными родами, беременность пациентки наступила в результате применения вспомогательных репродуктивных технологий, пациентка наблюдалась в клинике Общества.     

До 01.01.2021 действовал Порядок № 572н, с 01.01.2021 действует Порядок  № 1130н.

Как указано в протоколе об административном правонарушении, при оказании ФИО2 в Обществе медицинских услуг были допущены нарушения требований пункта 18 и раздела II Порядка № 572н, пунктов 6 и 20 Порядка                     № 1130н. 

Так, в нарушение Порядка № 572н:  

- пункт 18 - беременная пациентка ФИО2, 51 года, с отягощенным акушерско-гинекологическим анамнезом, после ЭКО, с многоплодной беременностью, хронической экстрагенитальной патологией не была отнесена к группе высокого риска по развитию акушерских и перинатальных                         осложнений и не была направлена на консультацию и наблюдение в консультационно-диагностическое отделение Перинатального центра;

- Раздел II Порядка «Беременность патологическая (акушерская патология). Рвота беременных легкая или умеренная» - при установлении пациентке диагноза «Рвота беременных» при сроке 11 недель не выполнен контроль клинического анализа крови, биохимического анализа крови, определения ацетона и кетоновых тел в моче, анализ крови на ТТГ;

-  Раздел II Порядка «Отеки, протеинурия и гипертензивные расстройства во время беременности и в послеродовом периоде» - при наличии у беременной гипертензивных расстройств, отеков диагностические уточняющие исследования, показанные пациентке: эхокардиография; определение суточного белка в моче; триглицериды; электролиты крови (кальций, магний); консультация                            врача-кардиолога не назначены и не проведены.

В нарушение Порядка № 1130н: 

- пункт 20 - беременная пациентка ФИО2, 51 года, с отягощенным акушерско-гинекологическим анамнезом, после ЭКО, с многоплодной беременностью, хронической экстрагенитальной патологией не была отнесена к группе высокого риска по развитию акушерских и перинатальных осложнений                       и не была    направлена    на     консультацию     и     наблюдение     в     консультационно-диагностическое отделение Перинатального центра;

-   пункт 6 - беременная ФИО2 с хронической соматической патологией терапевтом осмотрена однократно только при сроке беременности 10 недель, повторный осмотр в сроке 28 недель не выполнен.

Общество не привело возражений относительно обстоятельств, квалифицированных как невыполнение требований Порядков оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», и указало лишь на то, что вопрос о качестве оказания ФИО2 медицинской помощи может быть решен только в рамках гражданского судопроизводства с обязательным проведением судебно-медицинской экспертизы. Отметило, что проверяющие лица, изучив медицинскую документацию ФИО2, сделали вывод об оказании некачественных медицинских услуг, не имея при этом специальных познаний в области акушерства и гинекологии. С данной позицией согласился суд апелляционной инстанции.  

Между тем в силу действующего законодательства, в том числе приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13.08.2020 № 844н                  «Об утверждении типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения» в полномочия Службы входит проведение проверок применения медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи.

На основании части 9 статьи 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере охраны здоровья, обеспечивает соблюдение лицензионных требований лицензиатами посредством осуществления государственного контроля (надзора) (за исключением лицензиатов, представивших заявления о переоформлении лицензий).

Частью 1 статьи 79 названного выше закона установлено, что медицинская организация обязана организовывать и осуществлять медицинскую деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе порядками оказания медицинской помощи.

Поскольку выявленные нарушения предусмотрены Порядком оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология», а в полномочия специалистов Службы входит государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок применения медицинскими организациями, осуществляющими медицинскую деятельность, порядков оказания медицинской помощи, привлечение экспертов в данном случае                  не требовалось. Кроме того, в соответствии с квалификационными требованиями к должности лицо, проводившее внеплановую проверку в отношении Общества, имеет высшее медицинское образование.

         В связи с указанными конкретными нарушениями  вывод апелляционного суда о том, что вопросы, отраженные Службой в акте и протоколе, связанные с качеством оказания медицинской помощи ФИО2, могут быть рассмотрены лишь в рамках гражданского судопроизводства с обязательным проведением судебно-медицинской экспертизы, а выводы проверяющего выходят за рамки проверки, произведены без привлечения профильных специалистов, ошибочен. 

Общество никоим образом, в том числе медицинской документацией,                         не опровергло нарушения  Порядков оказания медицинской помощи по профилю «акушерство и гинекология». 

Таким образом, факт нарушения Обществом лицензионных требований при осуществлении медицинской деятельности, предусмотренных подпунктами «в», «г» и «д» пункта 4 и подпунктом «а» пункта 5 Положения № 291, установлен судами и подтверждается материалами дела. 

Виновность Общества суды посчитали доказанной (часть 2 статьи 2.1                  КоАП РФ).

Вопреки позиции Общества протокол об административном правонарушении соответствует требованиям статьи 28.2 КоАП РФ и наравне с иными доказательствам позволяет установить событие и время совершения правонарушения.   

При этом апелляционный суд установил основания для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Служба настаивает на невозможности применения к настоящему случаю статьи 2.9 КоАП РФ, соглашаясь в этом вопросе с позицией суда первой инстанции.  

Суд округа не может согласиться с указанным выводом суда апелляционной инстанции в применении нормы права.

В рассматриваемой ситуации выявленные нарушения требований признаны судами согласно законодательству как грубые, поскольку отсутствие у руководителя медицинской организации необходимого образования, включая специальное образование по организации здравоохранения, и, как следствие, стажа работы, а также отсутствие у работников медицинской организации медицинского образования, нарушение порядка оказания медицинской помощи              не могут не влиять на жизнь и здоровье потребителей, обратившихся в Общество за медицинской помощью. Фактически, как указал суд первой инстанции, на момент проверки в Обществе сложилась ситуация, когда гражданам могли быть предоставлены медицинские услуги некомпетентными специалистами и без должного реагирования на процедуру и результаты их оказания со стороны руководителя клиники. 

Судом первой инстанции также учтено, что вмененное нарушение требований подпункта «а» пункта 5 Положения № 291 напрямую создало угрозу жизни и здоровью ФИО2, что подтверждено информацией Перинатального центра. 

Обстоятельств, объективно препятствовавших Обществу соблюсти лицензионные требования при осуществлении медицинской деятельности, судами не установлено.

Вопреки мнению суда апелляционной инстанции исключительных обстоятельств для признания совершенного Обществом правонарушения малозначительным не имеется. Суд первой инстанции обоснованно отметил, что рассматриваемое поведение Общества несет особую социальную опасность. 

Апелляционный суд, оценивая возможность применения статьи 2.9 КоАП РФ, принял во внимание возраст ФИО2 (51 год), успешное проведение манипуляции по переносу эмбрионов, закончившееся благополучными родами, что свидетельствует об отсутствии негативных последствий для пациентки. 

Между тем возраст пациентки и имеющиеся заболевания, напротив, требовали от Общества дополнительного внимания при оказании медицинской помощи, прошедшие роды не отменяют нарушений Обществом порядка оказания медицинской помощи и существовавшей угрозы причинения вреда жизни и здоровью.  

Произвольное применение статьи 2.9 КоАП РФ вопреки ее целям, в отсутствие исключительности случая, при особо охраняемых государством общественных отношениях, угрозе причинения вреда жизни и здоровью пациентов порождает  ситуацию безнаказанности и правового нигилизма, не способно эффективным образом предупредить совершение новых правонарушений.

Ошибочный вывод апелляционного суда привел к принятию неправильного судебного акта об освобождении от административного наказания.   

Нарушений порядка и срока давности привлечения к административной ответственности не установлено.

Определяя конкретную меру наказания, суд первой инстанции, приняв во внимание конкретные обстоятельства, характер совершенного правонарушения, степень вины правонарушителя, принципы соразмерности и индивидуализации, посчитал возможным назначить штраф в размере 120 000 руб. (выше минимального размера санкции). Выводы суда первой инстанции в этой части являются обоснованными.     

Исходя из изложенного решение суда первой инстанции является правильным, в связи с чем у суда апелляционной инстанции не имелось правовых оснований для его отмены. Судом апелляционной инстанции допущено существенное нарушение норм материального права, повлиявшее  на исход дела. 

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ постановление апелляционного суда от 14.10.2021 подлежит отмене, а решение суда первой инстанции от 02.08.2021 - оставлению в силе. 

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд                   Северо-Западного округа 

п о с т а н о в и л:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда                                 от 14.10.2021 по делу № А26-5201/2021  отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Республики Карелия                            от 02.08.2021 по настоящему делу.

 

Председательствующий

В.М. Толкунов

 

Судьи

О.А. Алешкевич

Л.Б. Мунтян