ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-3184/2021

г. Челябинск

16 апреля 2021 года

Дело № А76-32391/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2021 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 апреля 2021 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П., 

судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,  рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.02.2021 по делу № А76-32391/2020. 

В судебном заседании приняли участие представители:

Государственного автономного учреждения по организации отдыха и оздоровления «Метеор» - ФИО2 (паспорт, доверенность от 21.01.2021, диплом),

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области: ФИО3 (служебное удостоверение, доверенность от 14.05.2020).

Государственное автономное учреждение по организации отдыха и оздоровления «Метеор» (далее – ГАУ «Метеор», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее – ответчик, ГУ МЧС России по Челябинской области, заинтересованное лицо):

о признании недействительным предписания от 28.07.2020 № 122/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности;

о признании незаконными действий должностных лиц ГУ МЧС России по Челябинской области по проведению проверки СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» 17 и 23.07.2020 (с учетом дополнений заявления от 30.11.2020 № 469 и от 14.12.2020 № 485, 488, которые с соблюдением положений статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приняты арбитражным судом, т. 2 л.д. 13, 36-41).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 01.02.2021 признано недействительным предписание Главного управления МЧС России по Челябинской области от 28.07.2020 № 122/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности. Признаны незаконными действия, совершенные Главным управлением МЧС России по Челябинской области 17.07.2020 и 23.07.2020 в отношении государственного автономного учреждения по организации отдыха и оздоровления «Метеор» (спортивно-оздоровительный лагерь «Бригантина»).

Не согласившись с принятым судебным актом ГУ МЧС России по Челябинской области (далее также – апеллянт, податель жалобы)  обжаловало его в апелляционном порядке. Просит решение суда первой инстанции в части признания незаконным действий должностных лиц ГУ МЧС России по Челябинской области отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов податель жалобы сослался на то, что во исполнения поручения межведомственной комиссии, в рамках представленных полномочий, главой Карабашского городского округа создана межведомственная комиссия в границах Карабашского городского округа. Постановлением от 19.06.2020 №496 определен состав межведомственной комиссии, приложением №2 установлен акт, в котором, по итогам проведения межведомственной комиссии излагаются фактические обстоятельства. По окончанию проведения межведомственной комиссии непосредственно заявителем составлен акт проверки готовности организации отдыха детей и их оздоровления на территории муниципального образования Челябинской области. Таким образом, апеллянт полагает, что у администрации Карабашского городского округа имелись полномочия по созданию межведомственной комиссии. 

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ГУ МЧС по Челябинской области издано распоряжение от 13.07.2020 № 122 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении заявителя с целью исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 25.06.2020 № ЮБ-П4-6808 и указания заместителя Министра - главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору генерал-лейтенанта внутренней службы ФИО4 от 29.06.2020 № ИТ-313 (т. 1, л.д. 92-94).

Срок проведения проверки - не более 20 рабочих дней.

Период проверки - с 16.07.2020 по 31.07.2020.

Правовые основания проведения проверки: часть 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон №294-ФЗ»); приказа МЧС России от 30.11.2016 № 644 «Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности».

В ходе проведения настоящей проверки ГУ МЧС России по Челябинской области выявлены нарушения требований и мероприятий в области гражданской обороны, установленные законодательством Российской Федерации, по итогам которой составлен акт проверки от 28.07.2020 № 122 (т. 1, л.д. 123-130).

По итогам проверки ГУ МЧС России по Челябинской области, вынесено оспариваемое предписание от 28.07.2020 № 122/1/1 (т.1, л.д. 16-21).

Не согласившись с действиями, совершенными ГУ МЧС России по Челябинской области 17.07.2020 и 23.07.2020 в отношении заявителя (СОЛ «Бригантина») и вынесенным заинтересованным лицом предписанием от 28.07.2020 № 122/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, полагая, что последние нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере, с соблюдением срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ГАУ «Метеор» обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.   

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица регламентирован Федеральным законом от № 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Полномочия должностных лиц по осуществлению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности установлены Административным регламентом МЧС России (далее - Административный регламент) по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденным приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644.

Согласно пункту 13 Административного регламента исполнение государственной функции включает в себя, в числе прочего следующие административные процедуры: проведение проверок; оформление результатов проверок и принятие мер по их результатам.

Выполнение административных процедур исполнения государственной функции, предусмотренных пунктом 13 Административного регламента, заканчивается, в числе прочего, составлением и вручением органом государственного пожарного надзора акта проверки, выдачей предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара и о проведении мероприятий в отношении реализуемой продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ) и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе: правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Согласно статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ требования пожарной безопасности представляют собой специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Статьей 2 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. Главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право, в частности, давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Таким образом, оспариваемое предписание ГУ МЧС России по Челябинской области от 28.07.2020 № 122/1/1 по устранению нарушений требований в области пожарной безопасности вынесено уполномоченным органом (заинтересованным лицом) в рамках своей компетенции.

Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора определены статьей 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, согласно которой к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ, с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ). Аналогичные нормы права содержатся в пункте 4 абз. 5 статьи 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ, в подп. 4 пункта 47 Административного регламента.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений (часть 3 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ).

Положениями пунктов 3, 8, 9 статьи 18 Федерального закона № 294-ФЗ установлено, что при применении к юридическим лицам мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением, не допускать необоснованного ограничения прав и законных интересов проверяемых юридических лиц.

Вышеизложенные положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ являются обязательными для выполнения административными органами при осуществлении предоставленных им законом полномочий и являются гарантией защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых выносится соответствующий ненормативный правовой акт.

Таким образом, как верно указано судом первой инстанции, само по себе наличие полномочий у заинтересованного лица на выдачу предписания не освобождает должностных лиц административного органа от соблюдения ими установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

Из материалов дела следует, что основанием для проведения оспариваемых действий по проведению проверки соблюдения СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» требований пожарной безопасности, установленных законодательством Российской Федерации, является распоряжение ГУ МЧС по Челябинской области от 13.07.2020 № 122 о проведении внеплановой выездной проверки с целью исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 25.06.2020 № ЮБ-П4-6808 и указания заместителя Министра - главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору генерал-лейтенанта внутренней службы ФИО4 от 29.06.2020 № ИТ-313 (т. 1, л.д. 92-94).

Однако, решением заместителя директора Департамента надзорной деятельности и профилактической работы (заместитель главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору) ФИО5 распоряжение ГУ МЧС по Челябинской области от 13.07.2020 № 122 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ГАУ «Метеор» и Акт проверки от 28.07.2020 № 122 отменены по мотиву грубого нарушения установленных Федеральным законом № 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок с (т. 2, л.д. 30-31).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу пункта 4 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Таким образом, действия, совершенные ГУ МЧС России по Челябинской области 23.07.2020 по проведению проверки СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» и вынесенное по ее результатам предписание от 28.07.2020 № 122/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности (в отсутствие правомерного основания проведения проверки - распоряжения, и правомерно зафиксированных результатов такой проверки - акта проверки), также являются неправомерными и нарушают права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

В своей жалобе апеллянт указывает на то, что межведомственная комиссия в границах Карабашского городского округа создана в рамках представленных полномочий. 

Межведомственная комиссия по определению готовности к летнему сезону 2020 года детских оздоровительных учреждений, расположенных на территории Карабашского городского округа создана на основании постановления администрации от 19.06.2020 № 496.  В состав комиссии вошли, в том числе: начальник ОНД и ПР по городам Кыштым и Карабаш, Аргаяшскому району, майор внутренней службы (по согласованию) (т. 2, л.д. 45-48).

17.07.2020 межведомственная комиссия, в состав которой входили, в том числе: представители ОНД и ПР по городам Кыштым и Карабаш, Аргаяшскому району, осуществила выход на территорию ГАУ «Метеор» с целью проверки объектов СОЛ «Бригантина», о чем составлены соответствующие протоколы испытаний и проверки системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (т. 4, л.д. 64-69).

Выявленные, в том числе: и при обследовании 17.07.2020 межведомственной комиссией нарушения требований пожарной безопасности на объектах СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» послужило основанием принятия решения о неготовности обследуемых объектов к приему детей, что отражено в протоколе внепланового заседания антитеррористической комиссии Карабашского городского округа от 24.07.2020 № 1 (т. 2, л.д. 49-53). 

Однако как обоснованно указано судом первой инстанции, ГУ МЧС России по Челябинской области не предоставило какого-либо правового обоснования правомерности своих действий по обследованию 17.07.2020 объектов СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» на предмет соответствия их требованиям пожарной безопасности. Ссылка подателя жалобы на Акт проверки готовности организации отдыха детей и их оздоровления на территории муниципального образования Челябинской области, который составлен непосредственно Заявителем, в настоящем случае не имеет правового значения. 

Таким образом, суд пришел к верному выводу о том, что действия, совершенные ГУ МЧС России по Челябинской области 17.07.2020 по проведению проверочных мероприятий в отношении объектов СОЛ «Бригантина» ГАУ «Метеор» на предмет соответствия их требованиям пожарной безопасности, не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя при осуществлении им своей предпринимательской деятельности.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.02.2021 по делу № А76-32391/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области - без удовлетворения. 

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья        А.П. Скобелкин 

СудьиА.А. Арямов 

Н.Г. Плаксина