ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-22727/2017

21 января 2019 года

город Севастополь

 

Резолютивная часть постановления объявлена  17 января  2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме   21 января  2019 года

 

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Яковлева А.С.,

при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии в заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний «Владоград» – ФИО2, доверенность от 01.03.2018 б/н;

от Прокуратуры города Феодосии – ФИО3, доверенность от 30.11.2018 № 8-49-2018;

продолжив после перерыва в судебном заседании рассмотрение апелляционной жалобы Прокуратуры города Феодосии на решение Арбитражного суда Республики Крым от 09 августа 2018 года по делу № А83-22727/2017 (судья Куртлушаев М.И.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Группа компаний «Владоград» к Прокуратуре города Феодосии, при участии заинтересованных лиц: прокурора города Феодосии, Прокуратуры Республики Крым, о признании незаконными действий и представления, 

 

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Группа компаний «Владоград» (далее – заявитель, общество, ООО «ГК «Владоград») обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными действий Прокуратуры города Феодосии Республики Крым (далее - прокуратура) по проведению в отношении общества проверки соблюдения требований законодательства о рекламе, о признании незаконным представления об устранении нарушений требований федерального законодательства от 29.09.2017 № 7-01-2017.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц судом привлечены прокурор города Феодосии и Прокуратура Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 09.08.2018 заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными действия Прокуратуры г. Феодосии в лице прокурора г. Феодосии по проведению в отношении заявителя проверки соблюдения требований законодательства о рекламе, признано незаконным представление Прокуратуры г. Феодосии в лице прокурора г. Феодосии, взысканы  с прокуратуры за счет казны Российской Федерации в пользу заявителя расходы, связанные с уплатой госпошлины в размере 3000 руб.

Не согласившись с принятым решением, Прокуратура г. Феодосии обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела,  неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы прокуратура ссылается на положения статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре в Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которыми прокурор вправе, реализуя предоставленные полномочия, проводить проверки исполнения законов. Кроме того, полагает, что вынесенное по результатам проверки представление, как мера прокурорского реагирования,  само по себе не является ненормативным правовым актом и не порождает экономического спора. Также указывает на пропуск заявителем  установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) срока подачи заявления в арбитражный суд по требованию о признании оспариваемых действий незаконными, о которых общество узнало 22.05.2017.

В отзыве на апелляционную жалобу общество не согласилось с ее доводами,  просит оставить принятый судебный акт без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определением председателя судебного состава от 14.01.2019 в составе суда в порядке статьи 18 АПК РФ произведена замена судьи Карева А.Ю., находящегося в отпуске, на судью Омельченко В.А. для участия в рассмотрении апелляционной жалобы, в связи с чем рассмотрение жалобы начато сначала.

В соответствии со статьей 163 АПК РФ в судебном заседании от 14.01.2019 был объявлен перерыв, заседание продолжено 17.01.2019.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор поддержала доводы апелляционной жалобы, просила обжалуемое судебное решение отменить, в удовлетворении требований отказать. Представитель общества, напротив, возражал против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционным судом в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права при принятии обжалуемого судебного акта, а также соответствие выводов суда установленным фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, исходя из доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта в связи со следующим.

Из установленных фактических обстоятельств дела следует, что 03.05.2017 заместителем прокурора г. Феодосии принято решение № 62 о проведении проверки общества с целью предупреждения, выявления и пресечения фактов нарушения положений Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе), которым установлен срок проведения проверки с 30.05.2017 по 20.06.2017.

Основанием для назначения проверки послужил рапорт старшего помощника прокурора г. Феодосии от 29.03.2017 об установлении факта трансляции в эфире радиопрограммы «Радио Дача» 103.4 FM рекламного ролика следующего характера: «Тепло, уют и счастье, ждут вас в новой квартире от компании «Владоград», а наши согревающие условия покупки, помогут еще и сэкономить. Приходите в отдел продаж Владоград, выбирайте квартиру и способ оплаты и живите счастливо. Все просто! Отдел продаж Владоград +79789999000. Владоград это надежно! Разрешительная документация и условия покупки на сайте: http://vladograd.com», а также в результате осмотра страницы сайта компании в сети «Интернет» установление факта размещения сведений о документах разрешительного характера на выполнение строительных работ по возведению многоквартирного жилого дома «Мотивы» в п. Коктебель - декларации о начале выполнения строительных работ № КР08311063169, действие которой по информации Службы государственного строительного надзора Республики Крым приказом от 30.01.2017 № 3-ПД прекращено.

Установив наличие признаков нарушения требований Закона о рекламе (распространение недостоверной рекламы, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства), с целью проверки установленных фактов заместителем прокурора согласно части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре назначено проведение прокурорской проверки.

Решением заместителя прокурора г. Феодосии от 30.05.2017 № 62/1 проведение проверки на основании части 6 статьи 21 Закона о прокуратуре было приостановлено и возобновлено решением заместителя прокурора г. Феодосии от 28.08.2017 № 62/2, которым установлен новый срок проведения проверки с 28.08.2017 по 25.09.2017.

По результатам проведенной проверки в порядке статьи 24 Закона о прокуратуре и.о. прокурора г. Феодосии внесено представление от 29.09.2017 № 7-01-2017 об устранении нарушений требований пункта 2 части 3 статьи 5, части 7 статьи 28 Закона о рекламе, выразившихся в распространении недостоверной рекламы, направленной на привлечение внимания потенциальных потребителей к квартирам в строящемся многоквартирном доме «Мотивы» и их продвижение на рынке, при отмене органом строительного надзора декларации о начале строительных работ. Представлением обществу предписано незамедлительно принять меры к устранению допущенных нарушений законодательства, а также недопущению их впредь.

Полагая, что действия по проведению проверки и внесенное представление прокурора об устранении нарушений законодательства о рекламе противоречат закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о допущенном нарушении прокурором установленной Законом о прокуратуре процедуры проведения проверки и прав общества, а также отсутствия вмененного нарушения Закона о рекламе и преждевременности выводов прокурора при наличии на момент проведения проверки судебного спора о правомерности приказа Службы государственного строительного надзора Республики Крым № 3-ПД, по результатам рассмотрения которого приказ признан незаконным.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции  и исходит из следующего.

На основании пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 21 Закона о прокуратуре предметом прокурорского надзора является, в том числе соблюдение и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 № 2-П, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятие мер прокурором. По смыслу данного положения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Следовательно, в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (инцидентный характер), но и в инициативном порядке (самостоятельно).

В этой связи полученная прокурором самостоятельно информация о фактах нарушения закона является достаточным основанием для осуществления прокурором контрольных мероприятий в инициативном порядке и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством, с учетом указанного выше конституционного смысла Закона о прокуратуре. Таким образом, решение о проведении проверки было принято при наличии достаточных к тому оснований.

Вместе с тем введенное Федеральным законом от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» правовое регулирование порядка проведения прокурорами проверок предусматривает обязательные требования к проведению таких проверок, в том числе, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки, при этом в решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре); срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки и может быть продлен в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя (пункт 4 статьи 21 Закона о прокуратуре); при проведении проверки прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 Закона о прокуратуре; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (абзац 2 части 1 статьи 22 Закона о прокуратуре).

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Как следует из материалов дела,  решение о  проведении проверки от 03.05.2017 №62 обществу не направлялось, как и последующие решения о приостановлении и возобновлении срока проведения проверки. До сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемой организации как в срок установленный абзацем первым части 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, так и в дальнейшем решение о проведении проверки не доведено.

Полномочия лица, которому вручена 22.05.2017 под роспись копия решения о проведении проверки, на представление проверяемого юридического лица прокурором не  проверялись, не затребовались и не указаны на копии решения. Доказательств того, что данное лицо является работником общества или его уполномоченным представителем, прокурором в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно признал такое уведомление ненадлежащим.

Ссылка в апелляционной жалобе на иные арбитражные дела, в которых интересы ООО «ГК «Владоград» представлял ФИО4, которому и было вручено решение о проведении проверки, не может быть принята в качестве доказательства соблюдения прокурором требований пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, поскольку  обстоятельств надлежащего уведомления проверяемой организации о проведении  проверки на момент ее проведения не подтверждает.

Доводы жалобы о том, что общество на требование о предоставлении документов по факту распространения рекламы от 03.05.2017 № 7/1-30-2017 направило ответ, что, по мнению прокурора, свидетельствует об уведомлении юридического лица о проведении в отношении него проверки, нельзя признать обоснованными, поскольку требование адресовано иному юридическому лицу (ООО «Алион») и в нем не содержится указаний или ссылок на принятое решение о проведении проверки, ее цели, основания, предмета и срока проведения.

Представленное апелляционному суду требование прокурора от 05.04.2017 № 7-03-2017, адресованное  ООО «ГК «Владоград», доказательств его направления или вручения обществу не содержит, в связи с чем не может быть принято в качестве доказательства уведомления последнего о проведении проверки.

Кроме того, в нарушение пункта 11 статьи 21 Закона о прокуратуре руководитель или иной уполномоченный представитель ООО «ГК «Владоград» не был уведомлен прокурором о приостановлении, а затем возобновлении срока проведения проверки.

При таких обстоятельствах, действия прокурора по проведению проверки и внесенное по ее результатам представление в отсутствие надлежащего уведомления проверяемого лица о проведении проверки, ее цели, предмета, основания и срока проверки, о ее приостановлении и возобновлении  правомерно признаны судом незаконными, нарушающими права заявителя, гарантированные положениями статьи 21 Закона о прокуратуре.

Признавая оспариваемые действия незаконными, суд первой инстанции обоснованно руководствовался разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, согласно которым основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные выше положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Реализация правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17.02.2015 № 2-П, нашла свое закрепление в Федеральном законе от 07.03.2017 № 27-ФЗ, которым были внесены изменения в статью 21 Закона о прокуратуре.

В этой связи доводы апелляционной жалобы о том, что названное постановление Конституционного Суда Российской Федерации не применимо в отношении коммерческой организации, являются ошибочными.

Ошибочными являются и доводы жалобы относительно пропуска заявителем срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, на обжалование действий прокурора по проведению проверки, который исчислен прокурором от 22.05.2017 – даты получения лицом, полномочия которого не установлены прокурором, решения о проведении проверки.

Как указывалось выше, о  назначении в отношении общества проверки общество не уведомлялось, более того, срок проверки был изменен и согласно решению о возобновлении проведения проверки от 28.08.2017 № 62/2 проверка была завершена 25.09.2017. Принятое по ее результатам представление от 29.09.2017 получено обществом 06.10.2017. С заявлением в арбитражный суд общество обратилось посредством его направления через учреждение почтовой связи 22.12.2017.

Таким образом, трехмесячный срок на обжалование оспариваемых действий, предусмотренный частью 4 статьи 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции об отсутствии вменяемого нарушения обществу.

Недостоверность рекламы прокурор связывает с приказом Службы государственного строительного надзора Республики Крым об отмене декларации о начале выполнения строительных работ № 08311063169 от 24.10.2011 по объекту «Строительство многоквартирного жилого дома по пер. Долинному в пгт. Коктебель», заказчиком которого является  ООО «Алион».

Однако, на момент проведения проверки правомерность принятого приказа Службы оспаривалась в судебном порядке и в дальнейшем постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2018, оставленным без изменений постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 30.07.2018  по делу № А83-5130/2017, приказ Службы государственного строительного надзора Республики Крым от 30.01.2017 № 3-ПД «О прекращении действия декларации» признан недействительным.

При таких обстоятельствах, суд верно указал, что выводы прокурора, изложенные в оспариваемом представлении, о допущенном обществом нарушении Закона о рекламе при наличии судебного спора являлись преждевременными и не отвечают требованиям закона.

Доводы апелляционной жалобы о том, что представление прокурора как мера прокурорского реагирования не является ненормативным правовым актом и не порождает экономического спора, подлежат отклонению в связи со следующим.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно статье 24 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, подлежащее  безотлагательному рассмотрению.

За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении должностных лиц и юридических лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.

При таких обстоятельствах, учитывая правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Обзоре судебной практики Верховного суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015 (ответ на вопрос № 19), представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Довод о том, что расходы, связанные с уплатой государственной пошлины не могут быть взысканы с прокуратуры за счет казны Российской Федерации в пользу заявителя, поскольку судебные издержки возмещаются при разрешении судами материально-правовых споров,  подлежит отклонению.

Согласно пункту 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» в случае рассмотрения дела с участием в качестве стороны по делу органов прокуратуры судебные расходы стороны, в пользу которой принят судебный акт, подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации. Положениями статей 165 и 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что судебные акты по искам к Российской Федерации, в том числе о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, исполняет Министерство финансов Российской Федерации.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела», принцип распределения судебных расходов заключается в возмещении судебных расходов лицу, которое их понесло, за счет лица, не в пользу которого принят итоговый судебный акт по делу.

Судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом (статья 101 АПК РФ).

При этом положениями статьи 110 АПК РФ право на возмещение понесенных расходов лицом, участвующим в деле, в пользу которого принят судебный акт, не ставиться в зависимость от категории спора или характера требований.

При таких обстоятельствах требования заявителя удовлетворены судом правомерно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта у судебной коллегии не имеется.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, которым дана надлежащая правовая оценка. Нарушений или неправильного применения норм материального права, норм процессуального права, повлекшего принятие неправильного судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями  266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 09 августа 2018 года по делу №А83-22727/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры города Феодосии – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                                А.В. Привалова

Судьи                                                                                                                            В.А. Омельченко

А.С. Яковлев