Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

 

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А59-7272/2018

г. Владивосток

29 октября 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 октября 2019 года.

 

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей О.Ю. Еремеевой, Г.Н. Палагеша,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу апелляционную жалобу Сахалинской региональной организации общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо»,

апелляционное производство № 05АП-5617/2019 

на решение от 19.06.2019 

судьи Е.С. Логиновой

по делу № А59-7272/2018  Арбитражного суда Сахалинской области 

по заявлению Сахалинской региональной организации общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

третьи лица: Министерство имущественных и земельных отношений Сахалинской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Сахалинской области (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании незаконными распоряжения №363 от 08.10.2018 о проведении внеплановой выездной проверки, предписания №129 от 15.10.2018 об устранении нарушения земельного законодательства, об отмене результатов проверки, оформленных актом проверки №129 от 15.10.2018,

при участии: стороны и третьи лица не явились, извещены,

УСТАНОВИЛ:

Сахалинская региональная организация общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество «Динамо» (далее – заявитель, организация, СРО «Динамо») обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконными распоряжения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области (далее – управление, Росреестр, административный орган, орган земельного контроля) от 08.10.2018 №363 о проведении внеплановой выездной проверки, предписания от 15.10.2018 №129 об устранении нарушения земельного законодательства и об отмене результатов проверки, оформленных актом проверки № 129 от 15.10.2018.

          Определениями суда от 27.11.2018 и от 11.12.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне управления были привлечены Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Сахалинской области (далее – третье лицо, ТУ ФАУГИ, Росимущество) и Министерство земельных и имущественных отношений Сахалинской области (далее – третье лицо, министерство). 

          Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 19.06.2019 производство по делу в части требования об отмене результатов проверки, оформленных актом проверки №129 от 15.10.2018, прекращено, в остальной части в удовлетворении требований отказано.

          Не согласившись с вынесенным судебным актом, организация обратилась с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Считает ошибочным применение судом первой инстанции положений пункта 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), поскольку предметом проверки являлось соблюдение норм земельного законодательства в части использования земельного участка по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель, проверка соблюдений условий договора не входит в компетенцию административного органа. Также ссылается на положения Правил землепользования и застройки на территории городского округа «Город Южно-Сахалинск»», утвержденных Решением Городского собрания г. Южно-Сахалинск от 30.01.2013 №744/44-13-4, в соответствии с которыми спорный земельный участок отнесен к зоне спортивного назначения Р-3, и указывает, что статья 65 данных Правил не содержит каких-либо запретов относительно возможности размещения временных строений, в том числе строений для реализации посетителям готовых блюд, напитков, помещений для переодевания, проката спортивного инвентаря и пр. По мнению заявителя, судом первой инстанции не принят во внимание акт проверки от 29.08.2016, составленный ТУ ФАУГИ, в ходе которой было проверено соблюдение условий договора, и нарушений установлено не было, хотя все спорные объекты уже имели место. Кроме того, ссылаясь на положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ), полагает необоснованным прекращение производства по делу в части  оспаривания результатов проверки, оформленных актом.

          В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе организация указала, что объекты некапитального строительства в составе лыжной базы существовали как по состоянию на 1997 год, так и по состоянию на 2012 год, когда был заключен договор аренды. Отмечает, что объект капитального строения с надписью «Берлога» в своей конструктивной строительной основе как раз и является зданием лыжной базы, существующей с момента ее основания с незначительными усовершенствованиями. Считает, что в силу статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) именно проверяющий орган должен опровергнуть названное обстоятельство. Кроме того, указывает, что исполнение предписания  предполагает прекращение оказания основного вида услуг и учебно-тренировочных занятий, поскольку «строение с признаками объекта капитального строительства с надписью «Берлога» (то есть сама лыжная база «Динамо») является единственным на территории участка отапливаемым помещением, пригодным для переодевания и обогрева спортсменов.

          Управление по тексту представленного в материалы дела отзыва, доводы апелляционной жалобы оспорило, указав на обоснованность и законность вынесенного судебного акта. В удовлетворении апелляционной жалобы просило отказать. 

          Стороны и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, заявлений, ходатайств не представили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу без их участия по имеющимся в материалах дела документам.

          При этом в судебном составе, рассматривающем настоящее дело, в связи с нахождением судьи А.В. Гончаровой в отпуске на основании определения суда от 22.10.2019 была произведена её замена на судью О.Ю. Еремееву, и рассмотрение апелляционной жалобы в порядке части 5 статьи 18 АПК РФ начато сначала.

          Из материалов дела коллегией установлено следующее.

          Согласно акту приемки в эксплуатацию лыжной базы при подразделении «Динамо» 30.12.1962, утвержденного председателем Президиума Сахалинского облсовета «Динамо», лыжная база имеет основные данные – здание одноэтажное объемом 216 кв.м, полезной площадью 67 кв.м, материал фундамента, стен, перекрытий – дерево.

          Согласно акту приемки в эксплуатацию из реконструкции лыжной базы от 27.07.1977, утвержденного председателем Сахалинского областного совета «Динамо», в состав реконструированной лыжной базы вошло здание объемом 2498,4 кв.м, двухэтажное, полезной площадью 150 кв.м, фундамент железобетонный, материал крыши – железный, материал стен и перекрытий – деревянные. Имеются четыре надворных постройки.

          В паспорте объекта – лыжная база, утвержденном 27.07.1977 и зарегистрированном в Сахалинском облисполкоме 27.07.1977, указаны следующие сведения: в разделе «Б», именуемом «Основные сооружения и помещения», указаны два объекта: лыжная база (длина – 13,50, ширина – 11, высота – 8, этажа - 2); прокатная база с прокатом 200 пар (длина – 14, ширина – 6, высота – 4, этажа - 1); в разделе «В», именуемом «Вспомогательные сооружения и помещения», указано на наличие: раздевальной в количестве 1, площадью 25 кв.м, 200 крючков; туалета в количестве 1; фойе в количестве 1, площадью 54 кв.м; комнаты обслуживающего персонала в количестве 1, площадью 24 кв.м, тренерская в количестве 1, площадью 7 кв.м; медицинский кабинет в количестве 1, площадью 7 кв.м, кладовые в количестве 1, площадью 24 кв.м, склады в количестве 1, площадью 24 кв.м, инвентарные в количестве 1, площадью 7 кв.м; в разделе «Г», именуемом «Жилые помещения и другие здания», указано на наличие общежития с двумя комнатами, на 12 мест, площадью 39 кв.м, количество этажей 1; комната отдыха площадью 24 кв.м.

          При этом из паспорта следует, что в 1977 году на лыжной базе отсутствовали такие объекты, как пищеблок, столовая, клуб, баня, массажная, душевые, буфет. Также в паспорте в строке «культивируемые виды спорта, пропускная способность (одновременная)» указано следующее: «Лыжная база принята из реконструкции. Здание деревянное на железобетонном фундаменте, крыша железная, стены внутри обшиты ДВП. Лыжные гонки и биатлон. Пропускная способность 200 человек».

          Согласно государственному акту на право бессрочного (постоянного) пользования землей №3650 организации постановлением мэра г. Южно-Сахалинска от 24.07.1997 №1178 было предоставлено 0,9989 га земель в границах, указанных на чертеже под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями.

          02.03.1998 в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о земельном участке с кадастровым номером 65:01:0000000:6, общей площадью 9989 кв.м, месторасположение установлено относительно ориентира восточная часть города, по южной стороне автомобильной дороги на турбазу «Горный воздух», расположенного в границах участка, адрес ориентира: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, разрешенное использование – под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями. 

          16.08.2012 между организацией (арендатор) и Росимуществом (арендодатель) заключен договор аренды №334 земельного участка, находящегося в федеральной собственности, согласно которому арендодатель предоставил арендатору в аренду земельный участок из земель категории «земли населенных пунктов» с кадастровым номером 65:01:0000000:6, общей площадью 9989 кв.м, находящийся по адресу: установлено относительно ориентира восточная часть города, по южной стороне автомобильной дороги на турбазу «Горный воздух», расположенного в границах участка, адрес ориентира: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, в границах указанных в кадастровом паспорте земельного участка, прилагаемом к договору (пункт 1.1 договора). 

          В соответствии с пунктами 1.2, 2.1 договора земельный участок используется под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями. Договор вступает в законную силу с даты его государственной регистрации и действует 49 лет с даты регистрации договора. 

          По условиям пункта 4.4.2 договора арендатор обязан использовать участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. 

          16.08.2012 между сторонами договора подписан акт приема-передачи земельного участка, а 17.09.2012 договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном законом порядке.

          11.01.2017 Росимуществом принято распоряжение №1-р «О безвозмездной передаче земельного участка, находящегося в собственности Российской Федерации, в собственность Сахалинской области», на основании которого земельный участок с кадастровым номером 65:01:0000000:6 передан в собственность Сахалинской области, о чём между третьими лицами подписан акт приема-передачи земельного участка.

          Распоряжением от 10.03.2017 №207-р «О приеме в государственную собственность Сахалинской области имущества, находящегося в собственности Российской Федерации» министерство осуществило прием земельного участка с кадастровым номером 65:01:0000000:6 в собственность Сахалинской области.

          Письмом прокуратуры г. Южно-Сахалинска от 03.09.2018 в адрес управления было направлено обращение департамента землепользования города Южно-Сахалинска от 20.08.2018 о принятии мер прокурорского реагирования вследствие наличия у него информации о неиспользовании организацией земельного участка с кадастровым номером 65:01:0000000:6 по целевому назначению.

          Данное обстоятельство послужило основанием для проведения Росреестром на основании задания №6 от 27.09.2018 административного обследования объекта земельных отношений, результаты которого были оформлены соответствующим актом №6 от 02.10.2018.

          В ходе административного обследования управление установило, что на земельном участке с кадастровым номером 65:01:0000000:6 расположено строение с признаками объекта капитального строительства с надписью «Берлога» (предположительно кафе), пронумерованные площадки с навесами для отдыха и приема пищи с размещенными на площадках мангалами. На день осмотра строение с надписью «Берлога» открыто, посетители отсутствуют. При изучении сведений, содержащихся в свободном доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на сайте «Динамо-берлога.рф» размещена информация о предоставляемых услугах базы отдыха «Динамо», кафе-бар «Берлога», согласно которой любой желающий может по указанному на сайте телефону забронировать беседку, банкетный зал, караоке, комнаты отдыха. На указанном сайте размещена схема проезда к базе отдыха и кафе-бару с адресом: 

<

...>/1, а также прейскурант цен на предоставляемые услуги (почасовую аренду, приготовление мяса и плова, обслуживание в банкетном зале и предоставление посуды, комнат отдыха). 

          Полагая, что имеются признаки использования земельного участка не по целевому назначению, должностным лицом было вынесено мотивированное представление от 02.10.2018 о принятии решения о проведении в отношении организации внеплановой проверки.

          Рассмотрев указанное представление, управлением было принято распоряжение от 08.10.2018 №363 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении организации в рамках государственного земельного надзора с целью соблюдения земельного законодательства, которое было согласовано прокурором решением от 09.10.2018 №7/2-8-2018.

          Несогласие с данным решением послужило основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением, которое вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Сахалинской области от 11.02.2019 по делу №А59-7537/2018 было оставлено без удовлетворения.

          В ходе контрольных мероприятий Росреестр установил, что земельный участок с кадастровым номером 65:01:0000000:6, расположенный: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, восточная часть города, по южной стороне автомобильной дороги на турбазу «Горный воздух», общей площадью 9989 кв.м предоставлен на праве аренды заявителю согласно договору аренды №334 от 16.08.2012, о чем в Едином государственном реестре недвижимости имеется запись 65:01:0000000:6-65/001/2017-4 от 17.09.2012. Категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями. 

          На день осмотра установлено, что земельный участок по периметру не огорожен. Доступ на земельный участок возможен с любого направления. На земельном участке расположены деревянные беседки для отдыха, волейбольная площадка, строение проката лыж с надписью «Лыжи», строение проката коньков, строение с признаками объекта капитального строительства с надписью «Берлога» (предположительно кафе), пронумерованные площадки с навесами и строениями для отдыха и приема пищи с размещенными на площадках мангалами, хозяйственные постройки, два огороженных спортивных корта, на одном из которых размещено строение для отдыха и приема пищи с расположенным вблизи навесом с мангалом. На день осмотра строение с признаками объекта капитального строительства с надписью «Берлога» (предположительно кафе) открыто, доступ внутрь строения возможен с южной, северной и восточной сторон. На первом этаже при входе расположены следующие помещения: помещение администратора, гардеробная, женский и мужской туалет, центральный зал, кухня, барная стойка, на которой на момент осмотра продукты питания либо алкогольная продукция, отсутствует, также в зале были размещены столы и стулья (предположительно для приема пищи). На кухне на момент осмотра производилась готовка блюд. На втором этаже здания расположены комнаты отдыха, а также комната с музыкальным оборудованием, микрофонами, телевизором (предположительно комната караоке). На третьем этаже расположено две комнаты отдыха. С восточной стороны строение с признаками объекта капитального строительства с надписью «Берлога» расположены хозяйственные постройки, строение проката коньков, батут в сдутом состоянии. В ходе осмотра территории земельного участка установлено не менее 13 мест для приема пищи и отдыха, оборудованных мангалами. Часть указанных мест оборудована расположенными рядом некапитальными строениями, а часть навесами от непогоды. В строении проката лыж с надписью «Лыжи», состоящего из двух этажей, имеется комната с ботинками и лыжами, разложенными по стеллажам. 

          Кроме того, при изучении сведений, содержащихся в свободном доступе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», на сайте «Динамо-берлога.рф» размещена информация о предоставляемых услугах базы отдыха «Динамо», кафе-бар «Берлога».

          Посчитав, что в состав открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений не входят строения и сооружения для отдыха и приема пищи, административный орган пришел к выводу о том, что земельный участок с кадастровым номером 65:01:0000000:6 используется организацией не по целевому назначению, определенному договором аренды №334 от 16.08.2012.

          В этой связи по результатам проверки заявителю выдано предписание №129 от 15.10.2018 об устранении нарушения земельного законодательства в срок до 12.03.2019.

          Не согласившись с распоряжением о проведении проверки, ее результатами, зафиксированными в акте проверки, и с предписанием управления, организация обратилась в суд с настоящим заявлением.

          Суд первой инстанции, установив, что акт проверки не обладает признаками ненормативного правового акта, а также не нарушает права и законные интересы организации, прекратил производство по делу в части  требования об отмене результатов проверки, оформленных указанным актом проверки №129 от 15.10.2018. В отношении требований заявителя об оспаривании распоряжения о проведении проверки и выданного по результатам проверки предписания суд пришел к выводу о соблюдении органом земельного контроля положений земельного законодательства РФ и законодательства РФ о порядке проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в связи с чем отказал в удовлетворении указанных требований. 

          Исследовав материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения решения в связи со следующим.

          В соответствии с пунктом 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

          Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (пункт 2 статьи 71 ЗК РФ).

          При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом (пункт 4 статьи 71 ЗК РФ).

          Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства определены в статье 71.1 ЗК РФ, в соответствии с подпунктом 4 пункта 5 которой должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом.

          Согласно пункту 2 названной статьи под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

          Пункт 3 статьи 71.2 ЗК РФ предусматривает, что в случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.

          Случаи проведения внеплановых проверок оговорены в пункте 6 статьи 71.1 ЗК РФ, из подпункта 2 которой следует, что внеплановые проверки соблюдения юридическими лицами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

          Кроме того, поводом для проведения внеплановой проверки на основании подпункта 3 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ также является поступление в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан также является таким случаем.

          При этом пунктом 7 статьи 71.1 ЗК РФ предусмотрено, что внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпункта 2 и 3 пункта 6 указанной статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки.

          В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации.

          По правилам части 16 статьи 10 Закона №294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 данной статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

          Как следует из материалов дела, в отношении земельного участка с кадастровым номером 65:01:0000000:6 Росреестром было проведено административное обследование в связи с поступившим в управление обращением Департамента землепользования г. Южно-Сахалинска, перенаправленным прокурором, по вопросу возможного неиспользования земельного участка по целевому назначению.

          По итогам административного обследования должностным лицом управления был сделан вывод о наличии признаков нарушения земельного законодательства, составлен акт административного обследования, подготовлено мотивированное представление и вынесено распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки. Данное распоряжение было согласовано с прокурором, что также нашло отражение в судебном акте по делу №А59-7537/2018, и доведено до сведения организации 10.10.2018. 

          Учитывая изложенное, следует признать, что в действиях управления не усматривается нарушения порядка принятия распоряжения №363 от 08.10.2018 о проведении внеплановой выездной проверки, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о соответствии оспариваемого распоряжения положениям земельного законодательства и законодательства, регулирующего вопросы проведения контрольно-надзорных мероприятий.  

          Доводы апелляционной жалобы названные выводы арбитражного суда не опровергают и фактически сводятся к несогласию с результатами проверки, что не может свидетельствовать о незаконности распоряжения управления, принятого в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением процедуры назначения внеплановых контрольных мероприятий.

          Что касается требований заявителя об оспаривании результатов проверки, оформленных актом, со ссылками на положения статьи 20 Закона №294-ФЗ, то судебная коллегия отмечает следующее.

          На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативно правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

          Ненормативным правовым актом государственного или иного органа является документ властного характера любого наименования, подписанный руководителем или иным компетентным должностным лицом этого органа и адресованный конкретному лицу, в котором содержится указание о возложении на него исполнения какой-либо обязанности, возникновении, изменении или прекращении его прав. Этот акт всегда имеет правовой характер, то есть содержит обязательное правило поведения для конкретного лица.

          Из материалов дела усматривается, что оспариваемый заявителем акт проверки №129 от 15.10.2018 по своему содержанию представляет собой документ, в котором зафиксированы результаты внеплановой выездной проверки организации.

          При этом данный акт не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не является обязательным для исполнения, а носит исключительно информационный характер.

          В этой связи, соглашаясь с позицией суда первой инстанции, судебная коллегия также не усматривает в нем признаков ненормативного правового акта, поскольку данный документ предназначен лишь для оформления результатов внеплановой проверки, проведенной управлением, и фактически не является тем актом уполномоченного органа, который нарушает права и законные интересы общества, в связи с чем не может быть оспорен согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ.

          Учитывая, что оспариваемый акт проверки не имеет признаков ненормативного правового акта, то суд первой инстанции правомерно на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу в части требования об оспаривании указанного акта проверки, так как заявление организации в данной части не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

          При этом ссылки заявителя жалобы на статью 20 Закона №294-ФЗ в обоснование своей позиции о наличии правовых оснований для отмены результатов проверки, оформленных соответствующим актом, судебной коллегией не принимаются вследствие неправильного толкования названной нормы права, поскольку норма части 1 статьи 20 Закона №294-ФЗ применима исключительно к ненормативным правовым актам и решениям уполномоченного органа, к которым акт проверки, не содержащий каких-либо властных предписаний, не относится.

          Относительно требования заявителя о признании недействительным предписания органа земельного контроля, которое обжалуемым решением суда было оставлено без удовлетворения, суд апелляционной инстанции установил следующее.

          В силу подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

          Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

          В силу абзаца 2 статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

          Пунктом 1 статьи 615 ГК РФ установлено, что арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

          Как установлено судебной коллегией, по условиям заключенного договора аренды земельного участка №334 от 16.08.2012 земельный участок с кадастровым номером 65:01:0000000:6 предоставлен в аренду для использования под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями с возложением на арендатора обязанности использовать участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

          Анализ имеющихся в материалах дела кадастрового паспорта земельного участка от 04.06.2010 №6501/201/10-8803 и выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 25.12.2018 показывает, что земельный участок с кадастровым номером 65:01:0000000:6 был поставлен на кадастровый учет 02.03.1998 с видом разрешенного использования - под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями.

          Таким образом, целевым назначением и видом разрешенного использования спорного земельного участка является его использование под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями

          Вместе с тем в ходе проверки соблюдения земельного законодательства административным органом было установлено, что на указанном земельном участке имеются площадки с навесами для отдыха и приема пищи с расположенными вблизи строениями от непогоды и мангалами, а также размещено кафе «Берлога». При этом размещение указанных объектов и сооружений в границах предоставленного в аренду земельного участка, а равно их использование арендатором земельного участка договором аренды не предусмотрено.

          При таких обстоятельствах вывод органа земельного контроля о том, что спорный земельный участок используется не по целевому назначению, нашёл подтверждение материалами дела.

          Отклоняя довод апелляционной жалобы о том, что строение с надписью «Берлога» в своей конструктивной особенности и является тем самым зданием лыжной базы с учетом его усовершенствования, судебная коллегия учитывает следующее.

          Как было указано ранее, земельный участок, арендуемый заявителем, был поставлен на кадастровый учет 02.03.1998 уже с разрешенным использованием «под существующую территорию лыжной базы», а заявителю предоставлен на праве бессрочного (постоянного) пользования 24.07.1997, что следует из государственного акта №3650, также под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями.

          Совокупный анализ имеющихся в материалах дела документов показывает, что лыжная база на спорном земельном участке возведена в декабре 1962 года, что следует из акта приемки в эксплуатацию лыжной базы при подразделении «Динамо» 30.12.1962. При этом на момент приемки в состав лыжной базы включено было деревянное одноэтажное здание, объемом 216 кв.м, полезной площадью 67 кв.м. 

          В июле 1977 года была проведена реконструкция лыжной базы, в результате чего в ее составе появилось несколько зданий (сооружений). Так согласно акту приемки в эксплуатацию из реконструкции лыжной базы от 27.07.1977 в состав лыжной базы входило двухэтажное здание и четыре надворные постройки. При этом из паспорта объекта – лыжная база, утвержденного 27.07.1977, следует, что в 1977 году на лыжной базе отсутствовали такие объекты, как пищеблок, столовая, клуб, баня, массажная, душевые, буфет. Более того, основными направлениями деятельности (культивируемыми видами спорта) были лыжные гонки и биатлон.

          С 1997 года с момента издания государственного акта, которым земельный участок предоставлен организации на праве постоянного бессрочного пользования, было установлено целевое назначение его использование «под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями».

          Доказательств того, что на момент определения целевого назначения земельного участка (1997 год) в состав лыжной базы «Динамо», под существующую территорию которой предоставлен в аренду спорный земельный участок, входили указанные выше строения, включая размещение кафе в трехэтажном здании, не представлено. Соответственно их возведение и эксплуатация свидетельствуют о нецелевом использовании участка.

          Данный вывод суда согласуется с положениями раздела 3 Свода правил по проектированию и строительству 31-115-2006 «Открытые плоскостные физкультурно-спортивные сооружения», в силу которого в качестве открытых игровых плоскостных сооружений определены игровые площадки, игровые поля и места для легкой атлетики. 

          Таблицей №10 «Плоскостные сооружения» приказа Минрегиона России от 28.05.2010 №260 «Об утверждении Справочников базовых цен на проектные работы в строительстве «Территориальное планирование и планировка территорий» определен исчерпывающий перечень плоскостных сооружений (тропа здоровья, кроссовая трасса, площадка для метания гранат и мяча, площадки для игровых видов спорта и иные).

          При этом такие объекты, как кафе и площадки с навесами для отдыха и приема пищи, в силу положений приведенных выше не относятся к плоскостным сооружениям или составным частям лыжной базы.

          Ссылки заявителя на Правила землепользования и застройки на территории городского округа город Южно-Сахалинск, допускающие размещение временных строений на земельном участке, расположенном в территориальной зоне Р-3, в том числе строений для реализации посетителям готовых блюд, помещений для переодевания, проката спортивного инвентаря, а также ссылки на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 №540, коллегией не принимаются.

          Как установлено пунктами 2, 3 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

          На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Грк РФ).

          В силу пункта 1 части 6 названной статьи в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

          По правилам части 2 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

          Согласно части 3 этой же статьи изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

          Из буквального содержания названных норм права следует, что градостроительный регламент каждой территориальной зоны имеет несколько видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые выбираются землепользователем самостоятельно.

          В этой связи учитывая, что на дату проведения контрольных мероприятий вид разрешенного использования спорного земельного участка был определен как «под существующую территорию лыжной базы «Динамо» с плоскостными сооружениями», и каких-либо изменений организацией в данный вид использования не вносилось (выбор иного вида разрешенного использования не осуществлялся), следует признать, что нормативное содержание Правил землепользования и застройки и Классификатора видов разрешенного использования земельных участков не подтверждает отсутствие в действиях заявителя нарушений земельного законодательства.

          Что касается утверждения заявителя жалобы о том, что обустройство на земельном участке спорных объектов, а также предоставление во временное пользование посетителей отдельных помещений для отдыха и приготовления пищи отвечает требованиям законодательства и является необходимым условием функционирования базы отдыха как таковой, то судебная коллегия отмечает, что СРО «Динамо» по результатам проверки не вменяется в качестве нарушения организация услуг общественного питания, предоставление гостиничных услуг, организация досуга и т.д.

          При этом вопреки доводам апелляционной жалобы о возможности использования территории спортивных комплексов с открытыми плоскостными сооружениями для отдыха населения с размещением на ней кафе, мест отдыха, заявителем оставлено без внимание то, что технический паспорт спортивного сооружения «лыжная база», утвержденный 27.07.1977, не содержал информации о наличии на лыжной базе таких объектов, как пищеблок, столовая, клуб, баня, массажная, душевые, буфет.

          При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, из представленных документов, а также пояснений самого заявителя следует, что указанный земельный участок находился в пользовании правопредшественника заявителя с 1962 года, то есть с момента его образования, а, соответственно, заявитель не может не располагать  документами и информацией о возведении на участке спорных зданий, строений, беседок, размещенных в настоящее время согласно контрольным мероприятиям.

          В свою очередь отсутствие доказательств того, что кафе «Берлога», площадки с навесами для отдыха и приема пищи с расположенными вблизи строениями от непогоды и мангалами входили в состав лыжной базы «Динамо», свидетельствует об обоснованности вывода управления о нецелевом использовании спорного земельного участка. 

          При этом тот факт, что по результатам проверки, проведенной ТУ ФАУГИ августе 2016 года и зафиксировавшей наличие на земельном участке указанных сооружений, каких-либо нарушений порядка использования земельного участка выявлено не было, не отменяет установленных в ходе рассматриваемой проверки выводов управления о наличии на земельном участке с видом разрешенного использования «под существующую территорию лыжной базы с плоскостными сооружениями» иных сооружений, не являющихся плоскостными сооружениями и не предусмотренных договором аренды №334 от 16.08.2012.

          Довод заявителя о том, что предметом проверки являлось соблюдение норм земельного законодательства в части использования земельного участка по целевому назначению, а не проверка соблюдения условий договора, судебной коллегией в качестве доказательства необоснованности применения статьи 615 ГК РФ не принимается. 

          В данном случае суд апелляционной инстанции отмечает, что указанное в договоре разрешенное использование спорного земельного участка совпадает со сведениями Единого государственного реестра недвижимости. Таким образом, осуществляя проверку фактического использования земельного участка на соответствие разрешенному виду использования, управление действовало как орган, уполномоченный на проведение государственного земельного надзора, то есть в пределах представленных ему полномочий. В свою очередь применение арбитражным судом положений статьи 615 ГК РФ при рассмотрении настоящего спора не противоречит предмету проверки, которым являлся соответствующий земельный участок, предоставленный организации в аренду.

          С учетом изложенного судебная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о наличии у Росреестра оснований для выдачи заявителю предписания от 15.10.2018 №128, содержащего требование об устранении указанных нарушений в срок до 12.03.2019.

          При этом доводы заявителя о том, что исполнение предписания повлечет фактическое прекращение деятельности организации и невозможность эксплуатации лыжной базы, не соотносятся с оспариваемым предписанием, из текста которого не следует, что на заявителя возложена обязанность по прекращению деятельности. 

          Проанализировав нормативно-правовое регулирование отношений в рассматриваемой сфере в совокупности с установленными по делу обстоятельствами, апелляционный суд поддерживает вывод арбитражного суда о том, что оспариваемое предписание является реально исполнимым и содержит четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить организации с учетом отраженных в акте проверки нарушений, что соответствует принципам конкретности и исполнимости властного предписания контролирующего органа.

          Кроме того, совокупный анализ оспариваемого предписания не дает оснований для вывода о возложении на заявителя обязанности прекратить свою деятельность на арендуемом земельном участке, что также указывает на возможность продолжения осуществления основного вида деятельности, а также проведения учебно-тренировочных занятий, предоставления за плату спортивного инвентаря, спортивных услуг и т.д.

          Принимая во внимание, что оспариваемое предписание выдано организации уполномоченным лицом в пределах, предоставленных ему полномочий, содержит положения, не противоречащие закону и не нарушающие права и законные интересы заявителя, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в признании его незаконным.

          В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

          Нормы права применены судом первой инстанции правильно. Судебный акт принят на основании всестороннего, объективного и полного исследования имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

          При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

          На основании статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы относятся судом на заявителя.

          Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 19.06.2019 по делу №А59-7272/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

          Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

 

Н.Н. Анисимова

Судьи

 

О.Ю. Еремеева 

 

Г.Н. Палагеша