АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А76-17356/2018

24 июня 2019 года

г. Челябинск

Резолютивная часть решения объявлена 17 июня 2019 года.

Решение изготовлено в полном объеме 24 июня 2019 года.

Судья Арбитражного суда Челябинской области Командирова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации г. Магнитогорска к управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области о признании недействительным решения от 19.04.2018 № 5223/07 и предписания от 19.04.2018 № 5224/07 по делу № 05-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства, 

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «УралИнвестКомплект-плюс», Валиева Телмана Магамедали-Оглы, индивидуального предпринимателя ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, общества с ограниченной ответственностью «Вета», общества с ограниченной ответственностью «Ветеран», общества с ограниченной ответственностью «Радуга вкуса», общества с ограниченной ответственностью «Служба взыскания «ДН», ФИО7, общества с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Джет Мани Микрофинанс», общества с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Быстроденьги» (общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Магазин малого кредитования»), прокуратуры Челябинской области, Саморегулируемой организации Союз микрофинансовых организаций «Микрофинансирование и развитие», акционерного общества «Ярмарка Станичная», индивидуального предпринимателя ФИО8 Оглы,

при участии в судебном заседании представителей: от заявителя – не явился, извещен, от заинтересованного лица – ФИО9 (доверенность № 27 от 04.03.2019, служебное удостоверение), от прокуратуры Челябинской области – ФИО10 (служебное удостоверение), от иных третьих лиц - не явились, извещены,

установил:

администрация г. Магнитогорска (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) от 09.04.2018 по делу № 05-07/16. 

Администрация г. Магнитогорска обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным предписания управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 09.04.2018 по делу № 05-07/16.

Определениями суда от 21.06.2018 и от 17.07.2018 заявления администрации г. Магнитогорска приняты к производству по делам № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 соответственно. 

Определением суда от 06.08.2018 с учетом мнения лиц, участвующих в деле, в порядке статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) указанные дела № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 объединены в одно производство с присвоением делу номера А76-17356/2018.

Определениями суда от 06.08.2018, 06.06.2018 в порядке статьи 51 АПК РФ судом к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «УралИнвестКомплект-плюс», ФИО11 Телман Магамедали-Оглы, индивидуальный предприниматель ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, общество с ограниченной ответственностью «Вета», общество с ограниченной ответственностью «Ветеран», общество с ограниченной ответственностью «Радуга вкуса», общество с ограниченной ответственностью «Служба взыскания «ДН», ФИО7, общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Джет Мани Микрофинанс», общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Быстроденьги» (общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Магазин малого кредитования»), прокуратура Челябинской области, Саморегулируемая организация Союз микрофинансовых организаций «Микрофинансирование и развитие», АО «Ярмарка Станичная», ИП ФИО8 Оглы.

Заявитель считает оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа противоречащим законодательству Российской Федерации, нарушающим его права и законные интересы в экономической сфере. 

В отзыве антимонопольным органом высказаны возражения против удовлетворения заявленных требований.

Прокуратура Челябинской области представило отзыв на заявление, в котором поддержало позицию заявителя, просило заявленные требования удовлетворить.

ООО Микрофинансовая организация «Джет Мани Микрофинанс» представило отзыв на заявление, в котором просило в удовлетворении заявленных требований отказать.

Присутствующие в судебном заседании представители заявителя, заинтересованного и прокуратуры поддержали доводы и возражения, изложенные ими в заявлениях и в отзывах соответственно.

Представители иных третьих лиц в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом с соблюдением требований статей 121-123 АПК РФ посредством направления в их адрес копий определений суда заказными письмами с уведомлениями, отобрание расписок в судебных заседаниях, а также размещения данной информации на официальном сайте суда, ссылка на который имеется в определении суда. 

При указанных обстоятельствах дело рассматривается по правилам частей 1, 3, 5 статьи 156 АПК РФ в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

Челябинским УФАС России рассмотрены заявления ООО МФО «Джет Мани Микрофинанс», ООО Микрофинансовая организация «Быстроденьги», в том числе направленные Федеральной антимонопольной службой, саморегулируемой организацией Союз микрофинансовых организаций «Микрофинаисирование и развитие», органами прокуратуры Челябинской области, на неправомерные действия органов местного самоуправления города Магнитогорска, выразившиеся в нарушении порядка размещения и эксплуатации нестационарных торговых обьектов на территории города Магнитогорска.

По результатам рассмотрения указанных заявлений и представленных документов Челябинским УФАС России в действиях администрации установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и в соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции выдано предупреждение № 9-07/16 о прекращении в срок до 01.04.2016 действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В установленный срок администрацией предупреждение не исполнено, в связи с чем на основании приказа Челябинского УФАС России № 73 от 15.04.2016 возбуждено дело № 05-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства.

Челябинский УФАС России, изучив материалы антимонопольного дела, заслушав доводы и объяснения сторон, пришел к следующим выводам.

Районными администрациями города Магнитогорска с октября 2015 года осуществляются мероприятия «по ликвидации противозаконной деятельности по оказанию финансовых услуг (микрозаймов для населения) на территории города Магнитогорска».

Согласно протоколу совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079 (далее - Протокол) поручено:

1) главам районных Администраций города Магнитогорска:

- осуществить инвентаризацию объектов нестационарной торговли, в том числе киосков и павильонов, в которых размещены пункты по осуществлению микрозаймов для населения (срок исполнения до 16.10.2015);

- принять меры по недопущению осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории района города, так как данные пункты не являются объектами нестационарной торговли (нецелевое использование) (срок исполнения до 19.10.2015);

2) начальнику внешних связей и молодежной политики разместить в средствах массовой информации информацию о незаконности осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, так как данные пункты не являются объекгами нестационарной торговли (нецелевое использование).

Администрацией Орджоникидзевского района города Магнитогорска:

- составлены акты обследования земельных участков от 06.10.2015 № 43-66, согласно которым выявлены и зафиксированы факты неиспользования или нецелевого использования земельных участков их правообладателями, самовольное занятие земельных участков ввиду размещения нестационарных объектов, в которых осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг населению;

- арендаторам земельных участков направлены письма от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, в которых указано о необходимости прекращенияосуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Ленинского района города Магнитогорска: 

- составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 0049, 0050, 0051, от 15.10.2015 № 0054, 0055, 0056, согласно которым установлено, чтo на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг;

- направлены письма от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО2, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО3, ИП ФИО8, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Правобережного района города Магнитогорска:

- составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 17, 18, от 15.10.2015, № 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, от 30.10.2015 № 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, согласно которым установлено, что на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг;

- направлены письма от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО11, ИП ФИО12, ИП ФИО5, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО6, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

В письмах районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО2, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО3, ИП ФИО8 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО11, ИП ФИО4., ИП ФИО5, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО6 (далее - письма) указано на то, что в соответствии с положениями Закона о торговле в нестационарных торговых объектах может осуществляться только торговая деятельность, то есть предпринимательская деятельность, связанная с приобретением и продажей товаров, и иное использование площади нестационарного торгового объекта, в том числе оказание различного рода услуг, не предусмотрено.

В сети Интернет на официальном сайте администрации www.magnitogorsk.ru в разделе Новости размещены сообщения, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015, в которых указано о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных торговых объектах.

Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска направлены претензии о нарушении условий договора аренды земельного участка.

В претензиях от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016- 10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 №01-33/9300, № 01-33/9298 (далее - претензии) указано о том, что земельные участки предоставлены для размещения временного сооружения - торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, торгового павильона и иных типов временных сооружений, поскольку земельные участки не используются в указанных целях, арендаторам необходимо устранить нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка либо администрация вправе требовать их расторжения, в том числе судебном порядке.

Пунктом 4.4.2 договоров от 02.02.2012 № 6567, от 24.01.2011 № 5746, от 24.12.2014 № 8961, от 01.04.2014 № 8473, от 12.11.2013 № 8248, от 24.05.2012 № 6823, 19.09.2014 № 8777, от 24.08.2011 № 6240, от 19.03.2014 № 8453, от 14.06.2012 № 6881, от 19.06.2014 № 8641, от 08.08.2012 № 7008, от 14.02.2014 № 8404, от 06.02.2014 № 8391, от 18.08.2010 № 5547, от 02.02.2011 № 576L от 14.02.2011 № 5796, от 02.06.2003 № 3061, от 05.02.2014 № 8383, от 12.11.2013 № 8247, от 15.06.2012 № 6886, от 18.06.2012 № 6904, от 02.06.2011 № 6004, от 12.11.2013 № 8251, от 06.02.2013 № 7563, от 14.05.2013 № 7753, от 12.11.2013 № 8250, от 02.10.2006 № 4476 аренды земельных участков (далее - договоры аренды земельных участков) установлена обязанность арендатора использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 2.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Согласно пункту 2.1 договоров аренды земельный участок предоставлен для размещения объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений.

Целевое назначение объекта некапитального строительства договорами аренды земельного участка не определено, что не позволяет сделать вывод об использовании земельного участка по нецелевому назначению, поскольку на них строительства, в соответствии с типом нестационарного объекта, который указан в договоре.

Во исполнение писем районных администраций города Магнитогорска, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска о нарушении условий договора аренды земельного участка арендаторы земельных участков, расторгают с микрофинансовыми организациями договоры аренды и субаренды объектов некапитального строительства.

Постановлением администрации города Магнитогорска от 02.03.2011 № 2218-П утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска (далее - Схема).

В столбце 9 Схемы (в ред. постановления администрации города Магнитогорска от 11.09.2015 № 12208-П) предусмотрены, в том числе нестационарные торговые объекты в целях использования для:

- микрофинансирование (пункты 71, 112),

- финансовые услуги (пункты 73, 136),

- быстрые деньги (пункты 386, 390, 395),

- «Деньги населению» (пункты 451, 452),

- бытовое обслуживание (пункт 400),

- кафе (пункты 95, 218),

- летнее кафе (пункты 783-786),

- ремонт обуви (пункты 144, 145, 146, 184,676),

- прием стеклопосуды (пункты 147, 148, 149, 225, 320-322, 327, 747-749),

- шашлычная (пункт 168), -чебуреки (пункты 175, 176, 177, 178, 315-317),

- изготовление ключей (пункты 180, 319, 437),

- информационные услуги (пункт 189), 

- платежи (пункты 190-196, 198-203, 209, 555-582), 

- химчистка (пункт378),

- обмен старых аккумуляторных батарей на новые (пункты 589-590),

- прием аккумуляторов (пункт 752),

- шиномонтаж (пункты 753, 754, 759, 760, 776),

- мини-офис кредитной организации (пункт 374). 

Постановлением администрации города Магнитогорска от 24.11.2015 №

15530-П внесены изменения в Схему, которой предусмотрено, в том числе:

- стеклопосуда (пункты 147-149, 224),

- шашлычная (пункт 168),

- кафе (пункты 95, 217),

- летнее кафе (пункты 407-412),

- терминалы (пункты 190-202, 208),

- шины (пункты 381, 382, 385, 386, 402),

- аккумуляторы (пункт 380),

- мини-офис кредитной организации (пункты 568, 569).

Из содержания Схемы (в ред. Постановления администрации, города Магнитогорска от 24.11.2015 № 15530-П) следует, что в нее внесены изменения в части исключения наименования целевого назначения нестационарного торгового объекта, либо его изменения путем указания сферы оказания услуг (промышленная или продовольственная группы).

Таким образом, Схема (в ред. постановления администрации города Магнитогорска от 24.11.2015 № 15530-П) также предусматривает использование нестационарного торгового объекта для оказания услуг, в том числе финансовых.

Согласно представленным документам комитет по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска и районные администрации города Магнитогорска не являются юридическими лицами и входят в структуру администрации города Магнитогорска, то есть действуют от имени администрации города Магнитогорска.

Из представленных документов следует, что администрацией договоры аренды земельных участков заключены в порядке статьи 34 ЗК РФ и в соответствии с Порядком предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством органы местного самоуправления города Магнитогорска имеют право распоряжаться, для целей, не связанных со строительством, утвержденным Решением Магнитогорского городского Собрания депутатов Челябинской области от 30.10.2012 № 162.

Предусмотренные договорами аренды, земельных участков НТО включены в утвержденную администрацией Схему, которой предусмотрено использование НТО, в том числе для оказания услуг.

Договоры аренды земельных участков условий о целевом назначении размещаемых НТО не содержат, как и не содержат ограничения по предоставлению в аренду принадлежащей на праве собственности площади НТО или ее части.

Администрацией факт осуществления с использованием нестационарных торговых объектов, включенных в Схему, оказания услуг, в том числе финансовых, не отрицается.

Перечень нестационарных торговых объектов, в отношении которых органом местного самоуправления выявлено «нецелевое использование НТО», свидетельствует о выборочной проверке, а не совершении действий, направленных па принятие мер в целях осуществления в НТО исключительно торговой деятельности.

Таким образом, у администрации отсутствовали основания для направления писем и претензий хозяйствующим субъектам.

Рассматриваемые действия администрации приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания необоснованного препятствования и дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, в том числе ограничения доступа к инфраструктуре, соответственно, в данном случае факт того, что указанные микрофинансовые организации не являются сторонами по договорам аренды земельных участков, предоставленных для размещения нестационарных объектов, не имеет правового значения.

Администрация при осуществлении деятельности по прекращению оказания микрофинансовых услуг в нестационарных торговых объектах помимо информации о такой своей деятельности, размещала информацию, которая могла негативным образом повлиять на отношение потребителей к микрофинансовым организациям в целом, и на спрос на оказываемые ими услуги (например, публикации от 19.102015, 29.10.2015, 22.06.2016).

В рамках рассмотрения антимонопольного дела Челябинским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции, предусмотренном частью 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции и пунктом 10.7 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220.

Таким образом, Челябинское УФАС России, изучив материалы антимонопольного дела и проанализировав представленные сторонами доказательства, решила:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действия администрации принятию Протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, и размещении в средствах массовой информации информации о незаконности такой деятельности, размещению в сети Интернет на официальном сайте Администрацииwww.magnitogorsk.ru в разделе Новости сообщении, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015 о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных объектах, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397- 1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО2, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО3, ИП ФИО8 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО11, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО6, претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015№ 01-33/10089, №01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004,от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298, которые привели или могли привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли, оказания услуг, в том числе финансовых, выполнения работ с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, включенных в Схему, в том числе посредством ограничения самостоятельных действий хозяйствующих субъектов и создания дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, ограничения доступа к инфраструктуре, посредством предоставления возможности использовать указанные объекты, включенные в Схему, для оказания услуг, выполнения работ одним хозяйствующим субъектам и ограничения такой возможности другим.

2. Выдать администрации предписание, предусмотренное частью 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.

4. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 09.04.2018 № 05-07/16 на основании своего решения от 09 апреля 2018 года по делу № 05-07/16 о нарушении администрацией города Магнитогорска Челябинской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), в том числе пунктам 2, 8 указанной нормы, согласно которому предписано администрации в срок до 14 мая 2018 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем:

1) отмены протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079;

2) отзыва писем о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг с использованием нестационарных объектов, в том числе писем районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП ФИО2, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП ФИО3, ИП ФИО8 от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП ФИО11, ИП ФИО4., ИП ФИО5, ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП ФИО6;

3) отзыва претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска о необходимости устранения нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка, предусматривающего размещение на земельном участке объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений, в том числе от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, №01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 №№ 01-33/10016- 10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 №№01-33/9108-9113, от 13.11.2015 №01-33/9300, № 01-33/9298.

3) Администрации в срок до 21.05.2018 представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания (надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих отмену протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, отзыва писем и претензий, указанных в пункте 1 настоящего предписания).

Не согласившись с указанным решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании их недействительными. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (часть 4 статьи 198 АПК РФ). Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ для обжалования в суд решения антимонопольного органа, заявителем не пропущен.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий: 

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, 

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно пункту 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в предмет доказывания по настоящему делу входит установление следующих юридически значимых обстоятельств: наличие полномочий у органа, который принял оспариваемое решение, несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту, и нарушение таким решением прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). 

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. 

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, 5 организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 05.04.2011 № 14686/10, создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Из разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данных в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Закон о защите конкуренции является специальным законом, определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, целью которого является предупреждение и пресечение монополистической деятельности, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции). 

Для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к Закону о защите конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

В соответствии с положениями абз. 10, 11 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон № 131-ФЗ) решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу подпункта 15 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего Кодекса (статья 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Согласно части 1 стать 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Следовательно, арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно части 1 статьи 39.35 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 381-ФЗ).

 В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона № 381-ФЗ нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. 

В силу части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. 

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

В соответствии с Законом № 381-Ф3 торговая деятельность - вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

Исходя из установленной Законом № 381-Ф3 терминологии, под нестационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение; под торговой деятельностью понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров; площадь торгового объекта - помещение, предназначенное для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров, прохода покупателей.

Как следует из материалов дела, администрацией были предоставлены хозяйствующим субъектам в аренду для размещения остановочных комплексов, торговых павильонов, торговых киосков. 

В соответствии с пунктом 4.4.2 договоров арендатор обязан использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 1.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Из вышеуказанных правовых норм следует, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка вправе принять только собственник (в данном случае администрация) путем издания соответствующего правового акта. При этом, принятие такого решение является правом собственника, а не его обязанностью.

Согласно пункту 14 части 1 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре недвижимости) к сведениям об уникальных характеристиках объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок, относится разрешенное использование. 

В соответствии со статьей 15 Закона о кадастре недвижимости органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке, установленном в соответствии с настоящей статьей, обязаны направлять документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений об изменении вида разрешенного использования земельного участка. 

Таким образом, фактическое использование земельного участка должно соответствовать разрешенному виду использования (назначению) и сведениям, внесенным в кадастр. 

В данном случае, как правильно указал заявитель, получение от арендодателя разрешения на использование нестационарного торгового объекта под офис микрофинансов, не может изменять автоматически разрешенное использование земельного участка.

Однако антимонопольным органом не принято во внимание, что в каждом из договоров аренды, отдельной строкой прописывалось: «Цель использования участка: для размещения временного сооружения - торгово-остановочного комплекса», либо «для размещения торгового павильона» Аналогичная цель использования содержалась и в дополнительных соглашениях к договорам аренды.

Вышеуказанное подтверждает, что земельный участок предоставлялся не просто под объект некапитального строительства, а именно под «торговый» объект, то есть для ведения торговой деятельности, что является сферой регулирования Закона «О торговой деятельности».

Согласно подпункту 1 части 2 Федерального Закона «О торговой деятельности» торговая деятельность - это вид предпринимательской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров.

Торговый объект - это здание или часть здания, строение или часть строения, специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей (подпункт 4 статья 2 ФЗ «О торговой деятельности»).

Виды торговых объектов - стационарный и нестационарный (подпункты 5 и 6 статьи 2 ФЗ «О торговой деятельности».

Согласно части 2 статьи 8 ФЗ «О торговой деятельности», хозяйствующие субъекты при организации торговой деятельности самостоятельно определяют вид торговли (оптовая и (или) розничная), способ торговли (с использованием торговых объектов и (или) без использования торговых объектов), тип торгового объекта (стационарный и (или) нестационарный), специализацию торговли (универсальная и (или) специализированная торговля) и т.п.

Таким образом, осуществление в торговом нестационарном объекте микрофинансовой деятельности противоречит законодательству.

Следовательно, ни протокол совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, ни направление писем районными администрациями города Магнитогорска в адрес арендаторов, ни претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска в адрес арендаторов не могут расцениваться как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, являлись действиями, направленными на осуществление органами местного самоуправления своих полномочий как арендодателя, его представителя в части гражданско-правовых отношений по договорам аренды земельных участков.

При этом протокол совещания от 08.10.2015 № ЗП-0079 принят в рамках административной процедуры как распоряжение на осуществление действий административными органами, их должностными лицами и прав и законных интересов арендаторов не нарушает, равно как и не может рассматриваться как самостоятельное основание признания в действиях администрации какого-либо нарушения.

Претензионные письма комитета и письма администраций районов адресованы арендаторам земельных участков, содержат ссылки на договоры аренды и нарушенные нормы гражданского законодательства и заключенных договоров в части нецелевого использования земельных участков, что также не может являться нарушением норм Закона о защите конкуренции.

Кроме того, указанные уведомления могли быть оспорены направленным им лицам в установленном законом порядке. 

Фактически, возражения антимонопольного органа в части выше указанных действий и решений органов местного самоуправления связаны с тем, что мероприятия проводились в отношении организаций, осуществляющих микрофинансовые услуги.

Между тем мероприятия проведены именно в отношении арендаторов земельных участков в части нецелевого использования последних. Кроме того, администрация вправе самостоятельно определять порядок деятельности в части проведения контроля за использованием земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления, будь то проверка торговых точек, точек оказания микрофинансовых услуг, проведения азартных игр и прочее.

При рассмотрении спора в данной части следует отметить, что в соответствии с пунктом 2 статьи 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 

У антимонопольного органа отсутствует право вмешиваться без надлежащих на то оснований в хозяйственную деятельность. 

Защита прав лиц, чьи права и законные интересы нарушены вследствие проведения контрольных мероприятий использования арендаторами земельных участков, предоставленных по договорам аренды с органами местного самоуправления, обеспечивается не посредством принятия антимонопольным органом решений и предписаний, и не антимонопольным органом, а путем оспаривания лицами, полагающими свои права нарушенными в ходе проведения указанных мероприятий, соответствующих актов органов местного самоуправления (уведомления, претензии и пр.).

В данном случае в решении антимонопольного органа применительно к анализу действий органов местного самоуправления и их должностных лиц как нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции фактически содержатся выводы в области гражданско-правовых отношений, что не отнесено к компетенции антимонопольного органа и является вмешательством в хозяйствующую деятельность субъекта, в связи с чем решение антимонопольного органа - пункты 1 и 2 в части выводов о нарушении антимонопольного законодательства действиями администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска, и предписание являются незаконными в указанной части.

С доводами антимонопольного органа, что администрация при осуществлении деятельности по прекращению оказания микрофинансовых услуг в нестационарных торговых объектах помимо информации о такой своей деятельности, размещала информацию, которая могла негативным образом повлиять на отношение потребителей к микрофинансовым организациям в целом, и на спрос на оказываемые ими услуги, суд соглашается.

В частности, в отношении микрофинансовых организаций администрацией при размещении информации на официальном сайте органа местного самоуправления использовались такие утверждения как «рассадники грабежей и криминала», «ростовщики», «болезнь времени». При этом администрация при размещении такой информации не указывает на конкретных хозяйствующих субъектов и конкретные объективно подтвержденные обстоятельства, дающие основания для подобных утверждений. Использование таких утверждений может дискредитировать как сегмент микрофинансирования в целом, так и группы микрофинансовых организаций и не может использоваться в официальных публикациях органов государственной власти и органов местного самоуправления в подобном качестве.

Представитель администрации в судебном заседании обоснованность применения подобных слов и выражений в публикациях на официальном сайте органа местного самоуправления пояснить не смог.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

При таких обстоятельствах, проанализировав и оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства каждое в отдельности, а также в их совокупности, арбитражный суд считает, требование заявителя подлежит удовлетворению в части, решение в части вывода о признании нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действий администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844, от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298 (пункт 1 решения от 19.04.2018 № 5223/07), в части вывода о наличии оснований для выдачи по указанным фактам нарушения предписания (пункт 2 решения от 19.04.2018 № 5223/07), и предписание антимонопольного органа - признанию недействительными.

В силу статьи 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины относятся на управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

заявленные требования удовлетворить частично.

Признать недействительными пункты 1 и 2 решения управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 19.04.2018 № 5223/07 по делу № 05-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства в части вывода о признании нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действий администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844, от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298 (пункт 1 решения от 19.04.2018 № 5223/07), в части вывода о наличии оснований для выдачи по указанным фактам нарушения предписания (пункт 2 решения от 19.04.2018 № 5223/07).

Признать недействительным предписание управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 19.04.2018 № 5224/07 по делу № 05-07/16.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия.

Судья                                                         А.В. Командирова