ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-14111/2019, 18АП-14351/2019

Дело № А47-7327/2019

27 ноября 2019 года

г. Челябинск

 

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 ноября 2019 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.А., 

судей Арямова А.А., Киреева П.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Информ», Контрольно-ревизионного управления администрации г. Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02.08.2019 по делу № А47-7327/2019.

В заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «Информ» – ФИО2 (паспорт, доверенность от 28.05.2019); 

Контрольно-ревизионного управления администрации города Оренбурга – ФИО3 (паспорт, доверенность от 06.06.2019), ФИО4 (паспорт, доверенность от 06.06.2019);

Управления по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации администрации города Оренбурга – ФИО5 (паспорт, доверенность №50 от 01.10.2019).

 

Общество с ограниченной ответственностью «Информ» (далее - заявитель, ООО «Информ», общество) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Контрольно-ревизионному управлению администрации города Оренбурга (далее – заинтересованное лицо, КРУ администрации г.Оренбурга) о признании недействительными пункта 1 предписания № 13 от 14.05.2019 в части требований, адресованных ООО «Информ», в размере 902 862 руб. 70 коп., пункта 4 предписания № 13 от 14.05.2019 в части требований, адресованных ООО «Информ», в размере 718 668 руб. 15 коп.; к Управлению по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации администрации города Оренбурга (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании недействительными требования № 01-23/1494 от 21.05.2019, уведомления №01-23/1469 от 21.05.2019.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 02.08.2019 (резолютивная часть решения объявлена 30.07.2019) требования ООО «Информ» к КРУ администрации г.Оренбурга удовлетворены: предписание          № 13 от 14.05.2019 в части требований касающихся ООО «Информ», а именно: пункт 1 в размере 902 862 руб. 70 коп., пункт 4 в размере 718 668 руб. 15 коп. признано недействительным. Также суд обязал КРУ администрации г.Оренбурга устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Производство по делу по требованиям ООО «Информ» к Управлению о признании недействительными требования № 01-23/1494 от 21.05.2019, уведомления № 01-23/1469 от 21.05.2019 прекращено. 

ООО «Информ», КРУ администрации г.Оренбурга, Управление не согласились с вынесенным решением и обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Определением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2019 (резолютивная часть объявлена 24.10.2019) принят отказ Управления по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации от апелляционной жалобы, производство по апелляционной жалобе Управления по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02.08.2019 по делу № А47-7327/2019 прекращено.

В своей апелляционной жалобе ООО «Информ» (с учетом представленных дополнений) просит решение суда отменить в части прекращения производства по требованиям к Управлению о признании недействительными требования № 01- 23/1494 от 21.05.2019, уведомления    № 01-23/1469 от 21.05.2019, а также исключить из мотивировочной части решения суда следующие выводы:

         а) «При этом условиями договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования "город Оренбург" предусмотрено право Управления в случае изменения базовой ставки и (или) Порядка расчета размера платы изменять размер платы по договору в одностороннем порядке путем направления обществу дополнительных соглашений к договорам, подписание которых для ООО "Информ" является обязательным (с последнего абзаца страницы 28 по первый абзац страницы 29 решения);

          б) «При наличии правовых актов Оренбургского городского Совета, являющихся основанием для изменения цены договоров, Управлением в адрес ООО "Информ" дополнительные соглашения к договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципальногообразования "город Оренбург" для подписания не направлялись» (второй абзацстраницы 29 решения);

          в) «Кроме того, неисполнение Управлением обязанности по уведомлению ООО «Информ» об увеличении размера платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций нарушает баланс интересов сторон сделки, поскольку лишает общество права на отказ от договора в случае несогласия с изменением размера платы» (абзац 5 страницы 29 решения).

В обоснование доводов апелляционной жалобы ООО «Информ» указывает, что одностороннее изменение договоров не допускается. ООО «Информ» осуществляло своевременно оплату, в соответствии с условиями заключенных договоров. В связи с чем, общество не согласно с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые требование №01-23/1494 от 21.05.2019 и уведомление №01-23/1469 от 21.05.2019 являются претензиями в связи с неисполнением ООО «Информ» обязательств по полному внесению платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций, так как на момент получения данных актов у ООО «Информ» отсутствовала задолженность по договорам. Более того, оспариваемые акты адресованы ООО «Информ» и носят властно-распорядительное волеизъявление Управления, выданные по результатам проведенной у него ревизии исполнения бюджета, законности и эффективности использования муниципального имущества, на основании предписания №13 от 14.05.2019  КРУ администрации г. Оренбурга, о чем имеется ссылка в самих оспариваемых актах. В случае неисполнения - для ООО «Информ» наступают неблагоприятные последствия в виде задолженности перед бюджетом.

Также ООО «Информ» указывает, что к договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург», заключенным 23.01.2014 незаконно применены нормы нормативных правовых актов, которые вступили в силу после даты заключения.

Заключенные договоры не содержат условия о возможности изменения их условий заинтересованными лицами в одностороннем порядке в случае изменения муниципальных нормативных актов, оспариваемые акты заинтересованных лиц нарушают императивный запрет, установленный ст. 310 Гражданского кодекса Российской Федерации. Изменение размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург» повлечет за собой нарушение статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), так как меняются условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах. В обоснование своей позиции ссылается на письмо Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) от 26.06.2017 № Ак/43122/17.

В своей апелляционной жалобе КРУ администрации г.Оренбурга просит решение суда отменить в части признания недействительными предписания № 13 от 14.05.2019.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что ООО  «Информ»  не являлось  и  не могло являться объектом внутреннего муниципального финансового контроля.

Исходя из буквального толкования предписания от 14.05.2019 №13,Управлению по размещению наружной рекламы и объектов наружнойинформации предложено направить рекламораспространителям дополнительные соглашения к договорам о перерасчете размера платы в связи с изменением Порядка расчета размера платы по договору на установку и  эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург», утвержденного решением Оренбургского городского Совета депутатов ( п.2.1.3, 3.2.6.,4.1. договоров).

По состоянию на 02.09.2019 дополнительные соглашения рекламораспространителям, предусмотренные условиями договоров, Управление по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации не направило. В связи с чем, юридические последствия у ООО «Информ» не наступили.

По мнению КРУ администрации г. Оренбурга, вывод суда первой инстанции в части допущения должностными лицами контрольно-ревизионного управления администрации г. Оренбурга грубых нарушений требований к организации и проведению плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых мероприятий, в связи с чем, результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения Управлением по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации администрации г. Оренбурга требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на неверном толковании норм материального права.

Процедура организации, проведения и оформления материалов контрольного мероприятия, не затрагивает интересы и сферу предпринимательской деятельности ООО «Информ».

К дате судебного заседания в суд апелляционной инстанции лицами, участвующими в деле представлены отзывы на апелляционные жалобы.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционных жалобах, отзывах на них.

В ходе судебных заседаний представитель заявителя ходатайствовала о приобщении к материалам дела письма Федеральной антимонопольной службы от 26.06.2017 № АК/43/22/17, представления Прокуратуры Оренбургской области от 01.10.2019 № 07-02-2019-223, дополнительных соглашений от 20.05.2015. 

Представители КРУ администрации г. Оренбурга ходатайствовали о приобщении к материалам дела письма Управления рекламы от 12.11.2019 о направлении дополнительных соглашений, постановления о прекращении уголовного дела от 16.10.2019, запроса Управления рекламы в адрес УФАС по Оренбургской области от 24.04.2017 № 1-23/632.

Рассмотрев ходатайства лиц, участвующих в деле, о приобщении документов в суде апелляционной инстанции, коллегия судей, в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщила  следующие документы: письмо Федеральной антимонопольной службы от 26.06.2017 № АК/43/22/17, запрос Управления рекламы в адрес УФАС по Оренбургской области от 24.04.2017 № 1-23/632, дополнительные соглашения от 20.05.2015.

В приобщении к материалам дела представления Прокуратуры Оренбургской области от 01.10.2019 № 07-02-2019-223, письма Управления рекламы от 12.11.2019 о направлении дополнительных соглашений, постановления о прекращении уголовного дела от 16.10.2019 отказано, поскольку указанные документы суду первой инстанции не представлялись, датированы после вынесения обжалуемого решения суда, и на стадии апелляционного производства не имеют правового значения. 

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, организатором торгов - департаментом градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга размещено извещение о проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург», форма торгов - аукцион, открытый по составу участников; дата начала приема заявок на участие в торгах - 24.12.2013, дата окончания приема заявок на участие в торгах - 14.01.2014; дата подведения итогов рассмотрения заявок на участие в торгах - 21.01.2014; дата проведения торгов - 23.01.2014; торги проводятся по 14 лотам (т.3 л.д.71-167, т. 4, л.д. 1-88).

Приложением к извещению о проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» является проект договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург» (далее - проект договора) (т. 3 л.д. 168-176).

Согласно п. 1.1. проекта договора, департамент за плату предоставляет рекламораспространителю право установить и эксплуатировать рекламную конструкцию на территории МО «город Оренбург», а рекламораспространитель обязуется произвести установку рекламной конструкции, осуществлять ее эксплуатацию и техническое обслуживание для распространении рекламы в строгом соответствии с условиями настоящего договора и действующим законодательством в сфере наружной рекламы.

Департамент вправе в случае изменения базовой ставки и (или) Порядка расчета размера платы изменять размер платы по договору в одностороннем порядке (п. 2.1.3. проекта договора).

Рекламораспространитель обязан своевременно вносить в полном объеме плату, определенную п. 4.1. настоящего договора. В случае получения от департамента дополнительного соглашения о перерасчете размера платы по настоящему договору в связи с изменением базовой ставки и (или) Порядка расчета платы рекламораспространитель обязан подписать полученное дополнительное соглашение в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения (п. 3.2.6. проекта договора).

Рекламораспространитель вносит плату по настоящему договору согласно расчету (приложение № 2), являющемуся неотъемлемой частью настоящего договора.

Размер годовой платы по настоящему договору рассчитывается в соответствии с Порядком расчета размера платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории МО «город Оренбург» и составляет _____ руб. коп. (_______), в том числе НДС (п. 4.1. проекта договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций).

В случае изменения Порядка расчета размера платы по настоящему договору размер платы подлежит пересмотру по инициативе департамента, оформляется дополнительным соглашением к настоящему договору и направляется для подписания рекламораспространителю (п. 4.4. проекта договора). 

Приложением № 2 к проекту договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций является Порядок расчета размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории МО «город Оренбург» от № , которым установлена формула расчета платы, подлежащей перечислению по договору: П = БС x S x К1 x К2 x К3 x К4, где К4 - коэффициент, учитывающий территориальную привязку (т.3 л.д.176).

Согласно протоколу о результатах торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» от 23.01.2014 года № 4, ООО «Информ» признано победителем аукциона по лотам №№ 3, 5, 9 и 11 (т.4 л.д.133-143).

Департаментом и обществом (рекламораспространитель) 23.01.2014 заключены договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург», в том числе №№ 14д-0755, 14д-0710, 14л-0703, 14д-0701, 14д-0739, 14д-0920, 14л-0702, 14л-0779, 14д-0808, 14д-0807, 14д-0800, 14д-0827, 14л-0865, 14д-0858, 14д-0891, 14д-0902, 14д-0741, 14ц-0844, 14д-0786, 14д-0842, 14д-0819, 14д-0818, 14д-0817, 14д-0740, 14д-0695, 14д-0881, 14д-0859 (т.1 л.д. 20-154).

Заключенные договоры идентичны проекту договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, указаны лишь наименование рекламораспространителя (ООО «Информ»), место установки и эксплуатации рекламной конструкции (пункт 1.2. договоров), тип и вид рекламной конструкции (пункт 1.3. договоров), размер годовой платы по договору (пункт 4.1. договоров). В приложениях № 2 к названным договорам содержатся расчеты размера платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции по каждому из договоров. 

Решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2016 № 146 утверждено Положение об Управлении по размещению наружной рекламы и объектов наружной информации администрации города Оренбурга. Согласно указанному Положению, Управление учреждено в результате реорганизации в форме выделения из департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга, является правопреемником департамента градостроительства и земельных отношений администрации города Оренбурга в сфере наружной рекламы в соответствии с передаточным актом, осуществляет функции главного администратора доходов бюджета города.

Приказом начальника КРУ администрации г.Оренбурга от 21.02.2019 № 45-п назначена плановая выездная ревизия исполнения бюджета по доходам, законности и эффективности использования муниципального имущества в Управлении; проведение проверки поручено начальнику отдела финансового контроля и контроля за имуществом ФИО6, ведущему специалисту отдела финансового контроля и контроля за имуществом ФИО7; в перечень основных вопросов, подлежащих проверке, включена проверка выполнения бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета; проверяемый период с  01.01.2017 по 31.12.2018 (т.2 л.д.23-24).

Приказ от 21.02.2019 № 45-п «О назначении плановой ревизии» принят начальником КРУ администрации г.Оренбурга в соответствии с п. 1.21. Порядка осуществления полномочий контрольно-ревизионным управлением администрации города Оренбурга по внутреннему муниципальному финансовому контролю, контролю за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества, утвержденного постановлением администрации города Оренбурга от 17.04.2014 № 769-п, п. 2.3. Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации города Оренбурга, утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 28.06.2011 № 213, в соответствии с Планом контрольных мероприятий контрольно- ревизионного управлении администрации города Оренбурга, утвержденного распоряжением администрации города Оренбурга от 17.12.2018 № 92-р.

Начальником КРУ администрации г.Оренбурга 22.02.2019 утвержден рабочий план плановой выездной ревизии исполнения бюджета по доходам, законности и эффективности использования муниципального имущества в Управлении за период с 01.01.2017 по 31.03.2019 (т. 4). По вопросу проверки «Проверка выполнения бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета» в рабочем плане установлены следующий способ контроля и проверяемый период: сплошным порядком, за 2017 год. 2018 год, 1 квартал 2019 года, по длящимся отношениям с начала их возникновения по дату ревизии.

По результатам проверки проверяющими составлен акт ревизии от 10.04.2019 (т.2 л.д.7-9). 

Из акта ревизии следует, что размер платы по договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург», действующим по состоянию на 01.05.2014 в соответствие Порядку, утвержденному Решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2014 № 795 Управлением не приведен, в результате чего за период с 01.01.2016 по 31.03.2019 по договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недоначислено к оплате и соответственно недополучены в бюджет города Оренбурга доходы в сумме 2 657 158 руб. 42 коп., в том числе по ООО «Информ» - 902 862 руб. 70 коп (приложение № 11 к акту, т.2 л.д.10-11).

В нарушение Решения Оренбургского городского Совета от 27.04.2017 № 321 изменение цены договоров, заключенных Управлением по результатам торгов, проведенных в 2014 году, на размер уровня инфляции не осуществлялось, в результате недополучен доход в бюджет города Оренбурга с 27.04.2017 по 31.03.2019 в сумме 2 214 544 руб. 19 коп., в том числе по ООО «Информ» в размере 718 668 руб. 15 коп. (приложение № 13 к акту, т.2 л.д.12).

Руководителем КРУ администрации г.Оренбурга по результатам рассмотрения акта ревизии от 10.04.2019 принято решение о направлении объекту контроля Управлению предписания от 14.05.2019 № 13, согласно которому недополучено в бюджет города Оренбурга (недоначислено к оплате рекламораспространителям) по договором на установку и эксплуатацию рекламных конструкций за 2016 год - 1 квартал 2019 года 2 657 158 руб. 42 коп., недополучен доход в бюджет города Оренбурга за период с 27.04.2017 по 31.03.2019 2 214 544 руб. 19 коп. Управлению предписано в срок до 20.06.2019 произвести перерасчет оплаты по договорам, заключенным с рекламораспространителями в соответствии с условиями торгов и заключенных договоров и на основании решений Оренбургского городского Совета от 28.04.2014 № 795, от 27.04.2017 № 321. 

Управлением в адрес ООО «Информ» 21.05.2019 направлено требование № 01-23/1494 об уплате в течение 5 календарных дней с момента получения настоящего требования задолженности по договорам на право установки и эксплуатации рекламной конструкции на территории города Оренбурга в размере 902 862 руб. 70 коп. Указанное требование вынесено по договорам на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории МО «город Оренбург» от 23.01.2014 №№ 14д-0755, 14д-0710, 14л-0703, 14д-0701, 14д-0739, 14д-0920, 14л-0702, 14л-0779, 14д-0808, 14д-0807, 14д-0800, 14д-0827, 14л-0865, 14д-0858, 14д-0891, 14д-0902, 14д-0741, 14ц-0844, 14д-0786, 14д-0842, 14д-0819, 14д-0818, 14д-0817, 14д-0740, 14д-0695, 14д-0881, 14д-0859 на основании предписания КРУ администрации г.Оренбурга № 13 от 14.05.2019, акта от 10.04.2019 и приложения № 11 к акту (т.1 л.д.14-15). 

Управлением в адрес ООО «Информ» 21.05.2019 направлено уведомление № 01-23/1469 об изменении размера платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург», обществу предложено в течение 5 календарных дней с момента получения настоящего уведомления оплатить задолженность в размере 718 668 руб. 15 коп. Указанное уведомление вынесено по всем заключенным договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург» на основании предписания КРУ администрации г.Оренбурга № 13 от 14.05.2019, акта от 10.04.2019 и приложения № 13 к акту (т.1 л.д.16-17).

Не согласившись с предписанием КРУ администрации г.Оренбурга №13 от 14.05.2019, требованием Управления от № 01-23/1494, уведомлением Управления от № 01-23/1469 ООО «Инфром» обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с рассматриваемыми требованиями.

Удовлетворяя заявленные обществом требования к КРУ администрации г. Оренбурга, суд первой инстанции пришел к выводу, что отсутствовали основания для проведения контрольных мероприятий. Предписание №13 от 14.05.2019 нарушает права и законные интересы общества.

 Прекращая производство по делу в части требований общества о признании недействительными требования от № 01-23/1494, уведомления от № 01-23/1469, суд первой инстанции исходил из того, что требование и уведомление не являются ненормативными правовыми актами.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Из анализа названных норм права следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: противоречие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) требованиям законодательства, действовавшего в месте и на момент его вынесения, и нарушение данным решением прав и законных интересов заявителя (пункт 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Решением Оренбургского городского Совета от 28.06.2011 № 213 утверждено Положение о КРУ администрации г.Оренбурга (далее - Положение № 213).

Согласно п. 1.1. Положения № 213, КРУ администрации г.Оренбурга является отраслевым (функциональным) органом администрации города Оренбурга, обладает правами юридического лица и находится в непосредственном подчинении Главы города Оренбурга. 

КРУ администрации г.Оренбурга обеспечивает осуществление контроля за органами администрации города Оренбурга, муниципальными предприятиями и учреждениями по распоряжению, управлению, сохранности и эффективному использованию муниципального имущества, является органом, уполномоченным на осуществление внутреннего муниципального финансового контроля и контроля в сфере закупок, и обладает следующими полномочиями (функциями): 

2.1. Осуществляет контроль за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества;

2.2. Осуществляет внутренний муниципальный финансовый контроль в соответствии с действующим законодательством и на основании правовых актов администрации города Оренбурга;

2.3. Осуществляет контроль в сфере закупок путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, в отношении специализированных организаций, выполняющих отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения муниципальных нужд;

2.4. Принимает меры к устранению нарушений, выявленных контрольно-ревизионными мероприятиями: 2.4.1. по результатам проведенных ревизий и проверок принимает меры к устранению финансовых нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц в соответствии с действующим законодательством;

2.4.3. В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляет представления и предписания.

Пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. 

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Из п. 3 данной статьи следует, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных  правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований). 

Согласно пункту 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. 

Стандарты осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля утверждаются соответственно Министерством финансов Российской Федерации, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствии с порядком осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, определенным соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

На основании статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», раздела 2 положения о контрольно-ревизионном управлении администрации города Оренбурга, утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 28.06.2011 №213, постановлением администрации города Оренбурга от 17.04.2014                № 769-п утвержден Порядок осуществления полномочий контрольно-ревизионным управлением администрации города Оренбурга по внутреннему муниципальному финансовому контролю, контролю за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества (далее - Порядок).

В силу пункта 1.1. Порядка, Порядок определяет требования к осуществлению КРУ администрации г.Оренбурга полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю, предусмотренных статьей 265, частью 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, контролю за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон №44-ФЗ, Федеральный закон о контрактной системе), а также контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества во исполнение Положения № 213.

Порядок осуществления КРУ администрации г.Оренбурга полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю определяется также стандартами осуществления внутреннего муниципального финансового контроля, утвержденными распоряжением Администрации города Оренбурга.

В соответствии с пунктом 1.2. Порядка, осуществление полномочий контрольно-ревизионным управлением администрации города Оренбурга по внутреннему муниципальному финансовому контролю, контролю за соблюдением Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества (далее - деятельность по контролю) основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости, профессиональной компетентности, достоверности результатов и гласности.

КРУ администрации г.Оренбурга в целях определения правил и процедур планирования контрольной деятельности, проведения контрольных мероприятий, а также формирования отчетов о результатах контрольной деятельности при осуществлении внутреннего муниципального финансового контроля разрабатываются стандарты осуществления внутреннего муниципального финансового контроля. 

Стандарты осуществления внутреннего муниципального финансового контроля утверждаются распоряжением Администрации города Оренбурга (пункт 1.3. Порядка).

Согласно п. 1.4. Порядка, деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения ревизий и обследований при осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений и контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества (далее - контрольные мероприятия).

Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок. 

Как следует из пункта 1.5. Порядка, плановые контрольные мероприятия осуществляются в соответствии с планом контрольных мероприятий, утвержденным распоряжением Администрации города Оренбурга.

Пунктом 1.6. Порядка определено, что внеплановые контрольные мероприятия проводятся в соответствии с решением начальника (заместителя начальника), принятым на основании письменного поручения Главы города Оренбурга (при осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в соответствии со статьей 296.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества).

КРУ администрации г.Оренбурга, в соответствии с настоящим Порядком, осуществляет полномочия: 1) по внутреннему муниципальному финансовому контролю в соответствии со статьей 296.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации; 3) контролю за распоряжением, управлением, сохранностью и эффективным использованием муниципального имущества (пункт 1.8. Порядка).

Согласно пункту 1.9. Порядка, объектами контроля, осуществляемого КРУ администрации г.Оренбурга, являются: главные распорядители (распорядители, получатели) средств бюджета города Оренбурга, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета города Оренбурга, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета города Оренбурга.

В соответствии с п. 1.10 Порядка, должностными лицами КРУ администрации г.Оренбурга, осуществляющими контроль в соответствии с настоящим Порядком, являются: 1) начальник Управления; 2) заместитель начальника Управления; 3) начальник отдела Управления; 4) иные муниципальные служащие Управления, уполномоченные на участие в проведении контрольных мероприятий в соответствии с приказом начальника (заместителя начальника) Управления, включаемые в состав ревизионной (проверочной) группы.

Пунктом 1.11. Порядка определено, что должностные лица, указанные в пункте 1.10 настоящего Порядка, обязаны: 1) соблюдать требования нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Управления; 2) проводить контрольные мероприятия в  соответствии с приказом начальника (заместителя начальника) Управления.

Объекты контроля, указанные в пункте 1.9 настоящего Порядка (их должностные лица), имеют право обжаловать решения и действия (бездействие) КРУ администрации г.Оренбурга и его должностных лиц в порядке, установленном законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1.15. Порядка). 

Как следует из пункта 1.21. Порядка, встречные проверки назначаются и проводятся в порядке, установленном для выездных или камеральных проверок соответственно. Срок проведения встречных проверок не может превышать 20 рабочих дней. Результаты встречной проверки оформляются актом, который подписывается должностным лицом КРУ администрации г.Оренбурга (при проведении контрольного мероприятия одним должностным лицом) либо всеми членами проверочной (ревизионной) группы (при проведении контрольного мероприятия проверочной (ревизионной) группой) в последний день проведения встречной проверки и прилагается к материалам камеральной проверки или выездной проверки (ревизии) соответственно. По результатам встречной проверки представления и предписания объекту встречной проверки не направляются.

Решение о проведении проверки, ревизии или обследования оформляется приказом начальника (заместителя начальника) КРУ администрации г.Оренбурга (пункт 1.22. Порядка). 

Отбор контрольных мероприятий осуществляется исходя из следующих критериев:

1) существенность и значимость мероприятий, и (или) направления и объема бюджетных расходов, осуществляемых объектами контроля, в отношении которых предполагается проведение контроля;

2) длительность периода, прошедшего с момента проведения идентичного контрольного мероприятия органом контроля (в случае если указанный период превышает 3 года, данный критерий имеет наивысший приоритет);

3) информация о наличии признаков нарушений, поступившая от отраслевых (функциональных) органов Администрации города Оренбурга, а также выявленная по результатам анализа данных единой информационной системы в сфере закупок (пункт 2.1. Порядка).

Периодичность проведения плановых контрольных мероприятий в отношении одного объекта контроля и одной темы контрольного мероприятия составляет не более 1 раза в год (пункт 2.2. Порядка). 

Формирование плана контрольных мероприятий КРУ администрации г.Оренбурга осуществляется с учетом предложений, поступающих от Главы города Оренбурга, заместителей Главы города Оренбурга, финансового управления администрации города Оренбурга, Комитета по управлению имуществом города Оренбурга, отраслевых (функциональных) и территориальных органов Администрации города Оренбурга, осуществляющих функции и полномочия учредителей муниципальных предприятий и учреждений (пункт 2.3. Порядка).

К процедурам осуществления контрольного мероприятия относятся назначение контрольного мероприятия, проведение контрольного мероприятия и реализация результатов проведения контрольного мероприятия (пункт 3.1. Порядка).

Как следует из пункта 3.2. Порядка, контрольное мероприятие проводится на основании приказа начальника (заместителя начальника) Управления о его назначении, в котором указываются: наименование объекта контроля; место нахождения объекта контроля; место фактического осуществления деятельности объекта контроля; проверяемый период; основание проведения контрольного мероприятия; тему контрольного мероприятия; фамилии, имена, отчества (последнее при наличии) должностного лица КРУ администрации г.Оренбурга (при проведении камеральной проверки одним должностным лицом), членов проверочной (ревизионной) группы, руководителя проверочной (ревизионной) группы КРУ администрации г.Оренбурга (при проведении контрольного мероприятия проверочной группой), уполномоченных на проведение контрольного мероприятия, а также экспертов, представителей экспертных организаций, привлекаемых к проведению контрольного мероприятия; срок проведения контрольного мероприятия; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения контрольного мероприятия.

Проведение выездной проверки (ревизии) состоит в осуществлении соответствующих контрольных действий в отношении объекта контроля по месту нахождения объекта контроля и оформлении акта выездной проверки (ревизии) (пункт 4.3.1 Порядка).

В соответствии с пунктом 5.2. Порядка, при осуществлении полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю КРУ администрации г.Оренбурга направляет предписания, содержащие обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из местного бюджета, муниципальных контрактов и (или) требования о возмещении ущерба, причиненного муниципальному образованию «город Оренбург».

Как установлено судом первой инстанции, распоряжением первого заместителя Главы города Оренбурга от 17.12.2018 утвержден план контрольных мероприятий КРУ администрации г.Оренбурга на 2019 год (т.3 л.д.19-35). Управление в указанный план проверок не включено.

Начальник КРУ администрации г.Оренбурга 25.01.2019 обратился с письменным предложением № 01-29-01-10/20 к Главе города Оренбурга о включении администраторов бюджетных средств в план работы КРУ администрации г.Оренбурга на 2019 год с целью проведения контрольных мероприятий по вопросам распоряжения, управления, сохранности и эффективности использования муниципального имущества и исполнения ими полномочий по администрированию доходов бюджета муниципального образования «город Оренбург», в том числе Управления (т. 4).

Согласно резолюции Главы города Оренбурга от 28.01.2019 на указанном письме, начальнику КРУ администрации г.Оренбурга предложено организовать срочное проведение проверок согласно его предложению.

Главой города Оренбурга 27.03.2019 принято распоряжение № 11-р «О внесении изменений в распоряжение Администрации города Оренбурга от 17.12.2018 № 92-р», согласно которому в план контрольных мероприятий КРУ администрации г.Оренбурга на 2019 год включено Управление рекламы, предмет (тема) контрольного мероприятия: ревизия исполнения бюджета по доходам, проверка законности и эффективности использования муниципального имущества, проверяемый период: с 01.01.2017 по 31.12.2018.

Из материалов дела следует, что на дату принятия начальником КРУ администрации г.Оренбурга приказа № 45-п (21.02.2019) о назначении плановой выездной ревизии исполнения бюджета по доходам, законности и эффективности использования муниципального имущества в Управлении, последнее не было включено в утвержденный распоряжением администрации города Оренбурга план контрольных мероприятий КРУ администрации г.Оренбурга на 2019 год.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно пришел к выводу, что у КРУ администрации г.Оренбурга отсутствовали основания для проведения контрольных мероприятий, нарушены положения пунктов 1.2., 1.4., 1.5., 2.1., 2.2., 2.3., 3.1., 3.2., 4.3.1. Порядка. 

Должностные лица КРУ администрации г.Оренбурга допустили грубые нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых мероприятий, в связи с чем результаты проверки не могут являться доказательствами нарушения Управлением требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене. 

В силу части 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

В пункте 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» обращено внимание судов на необходимость выполнения указанного выше конституционного положения и разъяснено, что доказательства должны признаваться полученными с нарушением закона, если они получены в результате действий, не предусмотренных процессуальными нормами.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования в части оспаривания предписания № 13 от 14.05.2019 (в оспариваемой ООО «Информ» части), в связи с допущенными КРУ администрации г.Оренбурга процессуальными нарушениями при назначении и проведении плановой выездной ревизии Управления.

Также суд первой инстанции пришел к верному выводу, что КРУ администрации г.Оренбурга превышен период проверки, следовательно, доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Как установлено судом первой инстанции, Приказом от 21.02.2019 №45-п проверяемый период установлен с 01.01.2017 по 31.12.2018. Фактически проверяющими проверка проведена за период с 01.01.2016 по 31.03.2019 (в связи с изменением значения коэффициента К4), за период по 31.03.2019 (в связи с применением размера уровня инфляции). 

С учетом вышеизложенного доводы КРУ администрации г. Оренбурга об отсутствии допущения должностными лицами контрольно-ревизионного управления администрации г. Оренбурга грубых нарушений требований к организации и проведению плановой проверки, отклоняются судом апелляционной инстанции.

Довод КРУ администрации г.Оренбурга о том, что ООО «Информ» не являлось объектом проверки также рассмотрен судом первой инстанции и обоснованно отклонен.

Из части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что организации обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы следует, что ненормативные акты и решения быть оспорены в суде как лицом, которому они адресованы, так и иными лицами, имеющими интерес к конкретной рассматриваемой ситуации, которые считают, что нарушены их права и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению ими прав и законных интересов либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 05.11.2002 № 319-О отмечается, что суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, кому адресован обжалуемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и должны в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав.

Судом первой инстанции установлено, что предписание № 13 от 14.05.2019 КРУ администрации г.Оренбурга адресовано Управлению, оспариваемые пункты предписания КРУ администрации г.Оренбурга не содержат непосредственного указания на ООО «Информ». Вместе с тем, в указанном предписании имеется указание о недополучении бюджетом города Оренбурга (недоначислено к оплате рекламораспространителям) по договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций 2 657 158,42 рублей (пункт 1), 2 214 544 руб. 19 коп. (пункт 4). Оспариваемые обществом суммы доначисленной платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций в размере 902 862 руб. 70 коп. и 718 668 руб. 15 коп. отражены в приложениях № 11 и № 13 к акту ревизии от 10.04.2019 года, являются частью сумм, указанных в пунктах 1 и 4 оспариваемого предписания. 

Следовательно, указанный акт принят о правах и обязанностях ООО «Информ», в связи с чем, у последнего имеется право на его обжалование в судебном порядке.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают: 1) из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; 2) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Федеральный закон №38-ФЗ, Закон о рекламе) распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее – рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи. 

Владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником. 

Как следует из пункта 5 статьи 19 Закона о рекламе, установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором. По окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются. 

Согласно пункту 5.1 статьи 19 Федерального закона №38-ФЗ заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.

Договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не является ни договором аренды, ни иным договором, предусматривающим переход права владения и пользования в отношении государственного либо муниципального имущества. Отношения по использованию земельных участков для размещения средств наружной рекламы оформляется специальным договором - договором на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Договор на эксплуатацию рекламного места (договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции) представляет собой самостоятельный гражданско-правовой договор, наделяющий хозяйствующий субъект правом на установку и эксплуатацию рекламной конструкции по договоренности с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция и не предусматривающий перехода прав владения и (или) пользования в отношении имущества собственника. При этом законом прямо установлен срочный характер такого договора и определен порядок его заключения - путем проведения торгов (конкурса или аукциона).

Согласно статье 309 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями. 

В силу пункта 1 статьи 310 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.

Согласно статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. 

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. 

По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со статьей 422 названного Кодекса.

Как следует из пункта 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

В пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах» разъяснено, что судам надлежит иметь в виду, что согласно пункту 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации закон, принятый после заключения договора и устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, распространяет свое действие на отношения сторон по такому договору лишь в случае, когда в законе прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. В силу пункта 2 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации это правило применяется как к императивным, так и к диспозитивным нормам. 

Пунктом 2 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке.

Судом первой инстанции установлено, что решением Оренбургского городского Совета от 06.09.2011 № 223 утвержден Порядок расчета размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» (далее - Порядок № 238).

Согласно указанному Порядку № 238, размер платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» определяется по следующей формуле (в рублях за год): П = БС x S x К1 x К2 x К3 x К4, где: П - плата, подлежащая перечислению по договору (рублей в год без НДС); БС - базовая ставка, размер которой принимается равной 100 рублям (без НДС); S – площадь информационного поля рекламной конструкции (квадратных метров); коэффициент К1, учитывающий особенности размещения отдельных типов рекламных конструкций; коэффициент К2, отражающий степень применения освещения рекламной конструкции; коэффициент К3, стимулирующий внедрение более сложных современных технологий; коэффициент К4, учитывающий территориальную привязку, в том числе Загородное шоссе - 1,5, иные улицы (проспекты - 1). 

Департаментом и ООО «Информ» 23.01.2014 заключены договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург», в том числе №№ 14д-0755, 14д-0710, 14л-0703, 14д-0701, 14д-0739, 14д-0920, 14л-0702, 14л-0779, 14д-0808, 14д-0807, 14д-0800, 14д-0827, 14л-0865, 14д-0858, 14д-0891, 14д-0902, 14д-0741, 14ц-0844, 14д-0786, 14д-0842, 14д-0819, 14д-0818, 14д-0817, 14д-0740, 14д-0695, 14д-0881, 14д-0859, плата за установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» по каждому из названных договоров определена в соответствии с Порядком № 238. 

Решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2014 № 795 утвержден Порядок расчета размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» (далее - Порядок № 795), Порядок № 238 признан утратившим силу.

Согласно указанному Порядку № 795, размер платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» определяется по следующей формуле (в рублях за год): П = БС x S x К1 x К2 x К3 x К4, где: П - плата, подлежащая перечислению по договору (рублей в год без НДС); БС - базовая ставка, размер которой принимается равной 100 рублям (без НДС); S – площадь информационного поля рекламной конструкции (квадратных метров); коэффициент К1, учитывающий особенности размещения отдельных типов рекламных конструкций, коэффициент К2, отражающий степень применения освещения рекламной конструкции; коэффициент К3, стимулирующий внедрение более сложных современных технологий; коэффициент К4, учитывающий территориальную привязку, в том числе Загородное шоссе, ул.Цвиллинга - 1,8, ул.Львовская, ул.Транспортная, ул.Автомобилистов, ул.Березка - 1,5, иные улицы (проспекты - 1). 

Решением Оренбургского городского Совета от 27.04.2017 № 321 (вступает в силу со дня официального опубликования в газете «Вечерний Оренбург», дата публикации - 03.05.2017) Порядок № 795 дополнен абзацем следующего содержания: "Размер платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» устанавливается на один год и ежегодно, но не ранее чем через год после заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург», изменяется Управлением на размер уровня инфляции, установленного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, который применяется ежегодно по состоянию на начало очередного финансового года, следующего за годом, в котором заключен указанный договор». 

Как установлено судом первой инстанции, в ходе выездной плановой ревизии проверяющими КРУ администрации г.Оренбурга произведен перерасчет платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» по договорам от 23.01.2014 на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург», в том числе №№ 14д- 0755, 14д-0710, 14л-0703, 14д-0701, 14д-0739, 14д-0920, 14л-0702, 14л-0779, 14д-0808, 14д-0807, 14д-0800, 14д-0827, 14л-0865, 14д-0858, 14д-0891, 14д-0902, 14д-0741, 14ц-0844, 14д-0786, 14д-0842, 14д-0819, 14д-0818, 14д-0817, 14д-0740, 14д-0695, 14д-0881, 14д-0859 с учетом измененной величины коэффициента К4 за период с 01.01.2016 по 31.03.2019, сумма дополнительно начисленной платы - 902 862 руб. 70 коп. (приложение № 11 к акту ревизии). При проведении перерасчета учтены соглашения о замене лиц по отдельным договорам, соглашения о расторжении соглашений о замене лиц по отдельным договорам, изменение типа и места установки рекламной конструкции. 

Также, в ходе выездной плановой ревизии проверяющими КРУ администрации г.Оренбурга произведен перерасчет платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории муниципального образования «город Оренбург» по всем заключенным с ООО «Информ» договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» с учетом размера уровня инфляции, установленного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, который применяется ежегодно по состоянию на начало очередного финансового года, следующего за годом, в котором заключен указанный договор.

КРУ администрации г.Оренбурга при перерасчете размер ежемесячной платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций установлен на основании счетов-фактур Управления от 31.05.2017 № 00000486, №00000404, от 31.01.2018 № 00000020, № 00000026, № 0000030 (т.2 л.д.132-136).

Перерасчет произведен за период с 01.05.2017 по 31.03.2019, сумма дополнительно начисленной платы - 718 668 руб. 15 коп. (приложение № 11 к акту ревизии).

Как следует из заключенных департаментом и ООО «Информ» договоров от 23.01.2014 на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» №№ 14д-0755, 14д-0710, 14л-0703, 14д-0701, 14д-0739, 14д-0920, 14л-0702, 14л-0779, 14д-0808, 14д-0807, 14д-0800, 14д-0827, 14л-0865, 14д-0858, 14д-0891, 14д-0902, 14д-0741, 14ц-0844, 14д-0786, 14д-0842, 14д-0819, 14д-0818, 14д-0817, 14д-0740, 14д-0695, 14д-0881, 14д-0859, департамент вправе в случае изменения базовой ставки и (или) Порядка расчета размера платы изменять размер платы по договору в одностороннем порядке (пункт 2.1.3.); рекламораспространитель обязан своевременно вносить в полном объеме плату, определенную п. 4.1. Настоящего договора. 

В случае получения от департамента дополнительного соглашения о перерасчета размера платы по настоящему договору в связи с изменением базовой ставки и (или) Порядка расчета платы рекламораспространитель обязан подписать полученное дополнительное соглашение в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения (пункт 3.2.6.); рекламораспространитель вносит плату по настоящему договору согласно расчету (приложение № 2), являющемуся неотъемлемой частью настоящего договора. Размер годовой платы по настоящему договору рассчитывается в соответствии с Порядком расчета размера платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории МО "город Оренбург" и составляет (указан размер платы по каждому договору), в том числе НДС (пункт 4.1.); в случае изменения Порядка расчета размера платы по настоящему договору размер платы подлежит пересмотру по инициативе департамента, оформляется дополнительным соглашением к настоящему договору и направляется для подписания рекламораспространителю (пункт 4.4.).

В материалы дела заявителем представлены дополнительные соглашения от 20.05.2015, заключенные между департаментом и ООО «Информ», в которых п.3.2.6 договоров изложен в следующей редакции: «Своевременно вносить в полном объеме плату, определенную п.4.1 настоящего договора. В случае получения от Департамента дополнительного соглашения о перерасчете размера платы по настоящему договору обязан рассмотреть и подписать полученное дополнительное соглашение или направить протокол разногласий (в случае несогласия с содержанием дополнительного соглашения) в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения».

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что положения Гражданского кодекса Российской Федерации, законов и иных актов, содержащих нормы гражданского права (статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации), подлежат истолкованию в системной взаимосвязи с основными началами гражданского законодательства, закрепленными в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. В силу пункта 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Оценивая действия сторон как добросовестные или недобросовестные, следует исходить из поведения, ожидаемого от любого участника гражданского оборота, учитывающего права и законные интересы другой стороны, содействующего ей, в том числе в получении необходимой информации. По общему правилу пункта 5 статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, пока не доказано иное.

Презумпция добросовестности и разумности действий участников гражданского оборота предполагается в равной степени для обеих сторон договора, а при оценке условий договора в первую очередь определяется буквальное толкование его содержания, и только при неясности содержания - практика, установившаяся во взаимных отношениях сторон. 

Как установлено судом первой инстанции, ООО «Информ» на основании счетов-фактур Управления (департамента) в период со дня заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» (23.01.2014) по 31.03.2019 производило уплату платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций в соответствии с Порядком № 238, то есть без учета изменения величины коэффициента К4 и без учета размера уровня инфляции.

При этом условиями договоров на установку и эксплуатацию  рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» предусмотрено право Управления в случае изменения базовой ставки и (или) Порядка расчета размера платы изменять размер платы по договору в одностороннем порядке путем направления обществу дополнительных соглашений к договорам.

В случае получения от Департамента дополнительного соглашения о перерасчете размера платы по настоящему договору обязан рассмотреть и подписать полученное дополнительное соглашение или направить протокол разногласий (в случае несогласия с содержанием дополнительного соглашения) в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения (п.3.2.6 договоров в редакции дополнительных соглашений).

Указание суда первой инстанции на безусловную обязанность подписания обществом дополнительных соглашений является ошибочным.

Между тем указанный вывод суда в части обязанности подписания обществом дополнительных соглашений не привел к принятию неверного решения.

Судом первой инстанции установлено, что при наличии правовых актов Оренбургского городского Совета, являющихся основанием для изменения цены договоров, Управлением в адрес ООО «Информ» дополнительные соглашения к договорам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования «город Оренбург» для подписания не направлялись.

Само по себе наличие правовых актов органа местного самоуправления об изменении на будущее время порядка расчета платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций не является, согласно пункту 2 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, самостоятельным основанием для изменения условий спорного договора. 

В указанных правовых актах не устанавливается цена конкретного договора и периоды внесения платы рекламораспространителем. Такие сведения должны быть указаны Управлением в приложениях № 2 к спорным договорам (абзацы 1 пункта 4.1. договоров).

Соответствующий порядок применения статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации к договорным отношениям изложен в пункте 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах».

Кроме того, неисполнение Управлением обязанности по уведомлению ООО «Информ» об увеличении размера платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций нарушает баланс интересов сторон сделки, поскольку лишает общество права на отказ от договора в случае несогласия с изменением размера платы.

Согласно оспариваемому предписанию № 13 от 14.05.2019 КРУ администрации г.Оренбурга предписало Управлению в срок до 20.06.2019 произвести перерасчет оплаты по договорам, заключенным с рекламораспространителями в соответствии с условиями торгов и заключенных договоров и на основании Порядка № 795 и Порядка № 321.

В пункт 1 оспариваемого предписания включена доначисленная обществу плата за установку и эксплуатацию рекламных конструкций в размере 902 862 руб. 70 коп. (изменение величины коэффициента К4), в пункт 4 предписания включена доначисленная обществу плата за установку и эксплуатацию рекламных конструкций в размере 718 668 руб. 15 коп. (увеличение платы на размер уровня инфляции). 

С учетом изложенного, выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание (в оспариваемой ООО «Информ» части) не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, являются верными.

Довод общества о том, что изменение размера платы по договору на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории МО «город Оренбург» в связи с изменением Порядка расчета размера платы, утвержденного решением Оренбургского городского Совета, путем подписания дополнительных соглашений приведет к изменению условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, отклоняется судом апелляционной инстанции.

 Пунктом 2 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке.

Согласно статье 431 Гражданского кодекса Российской Федерации, при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений. Буквальное значение условия договора в случае его неясности устанавливается путем сопоставления с другими условиями и смыслом договора в целом. 

Как следует из условий договоров и из буквального значения содержащихся в договорах слов и выражений судом установлено право департамента в случае изменения базовой ставки и (или) Порядка расчета размера платы изменять размер платы по договору в одностороннем порядке (пункт 2.1.3.); обязанность рекламораспространителя в случае получения от департамента дополнительного соглашения о перерасчете размера платы по настоящему договору подписать полученное дополнительное соглашение или направить протокол разногласий (в случае несогласия с содержанием дополнительного соглашения) в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента получения (пункт 3.2.6.); размер годовой платы по договору рассчитывается в соответствии с Порядком расчета размера платы за установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории МО «город Оренбург» (пункт 4.1.); пересмотр по инициативе департамента размера платы по договору в случае изменения Порядка расчета размера платы по настоящему договору и оформление дополнительного соглашения, направление его для подписания рекламораспространителю (пункт 4.4.).

При таких обстоятельствах, стороны при заключении договоров согласовали возможность изменить размер платы на основании нормативного правового акта.

Ссылки ООО «Информ» на письмо ФАС России от 26.06.2017                 № АК/43122/17 не принимаются судом апелляционной инстанции. Данное письмо содержит мнение специалистов антимонопольного органа, что прямо отражено в самом письме, и не является нормативным правовым актом, обязательным к применению при разрешении данного спора.

Прекращая производство по делу в части требований ООО «Информ» к Управлению о признании недействительными требования № 01-23/1494 от 21.05.2019, уведомления №01-23/1469 от 21.05.2019, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что обжалуемые документы Управления не являются ненормативными правовыми актами. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, если полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Действующее законодательство понятие ненормативного правового акта не содержит. Вместе с тем, исходя из определения, приведенного в абзаце втором пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, для предъявления требований об оспаривании ненормативных актов необходимым условием является экономический характер спора. Акт государственного органа, органа местного самоуправления и иного органа должен затрагивать права юридического лица или гражданина-предпринимателя, связанные с осуществлением последними предпринимательской и иной экономической деятельности; участниками названной категории споров являются: в качестве заявителей - организации и граждане-предприниматели; в качестве заинтересованных лиц - государственные органы и их структурные подразделения, органы местного самоуправления (их подразделения), а также иные органы и должностные лица; оспариваемый акт должен носить ненормативный характер - должен быть адресован конкретному лицу или группе лиц, содержать обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия, и нарушать права и законные интересы указанных в нем лиц.

Вышеизложенное означает, что оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также должен нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Судом первой инстанции установлено, что требование № 01-23/1494 от 21.05.2019 и уведомление № 01-23/1469 от 21.05.2019 не обладают признаками ненормативных правовых актов, по сути являются направленными в адрес общества претензиями в связи с неисполнением последним обязательств по полному внесению платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций. 

Как усматривается из текста требования № 01-23/1494 от 21.05.2019 и уведомления № 01-23/1469 от 21.05.2019, в них содержится предложение о добровольной уплате платы за установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности, в оспариваемых актах не содержится. Одна сторона договоров (Управление) направило другой стороне договоров (общество) уведомление и требование об уплате долга, отношения между сторонами возникли на основании заключенных договоров.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иные доводы, изложенные в апелляционных жалобах, судом апелляционной инстанции не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального  права и противоречащие материалам дела, сводятся к переоценке доказательств и обстоятельств спора, оснований для которой в силу положений ст. 168, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании вышеизложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется. Судом первой инстанции полно и правильно установлены все фактические обстоятельства по делу, исходя из оценки доказательств и доводов, приведенных лицами, участвующими в деле, правильно применены нормы материального и процессуального права, принято законное и обоснованное решение, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб не имеется. Доводы апелляционных жалоб подлежат отклонению как неосновательные по приведенным выше мотивам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционные жалобы – удовлетворению. 

При подаче апелляционной жалобы обществом излишне уплачена государственная пошлина в сумме 1 500 руб. по платежному поручению от 29.08.2019 N 166, которая в силу статьи 333.40 НК РФ подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 02.08.2019 по делу № А47-7327/2019 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью «Информ», Контрольно-ревизионного управления администрации г. Оренбурга – без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью «Информ» из федерального бюджета государственную пошлину 1 500 руб., излишне уплаченную по платежному поручению от 29.08.2019 № 166.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий судья

Н.А. Иванова

Судьи:

А.А. Арямов

 

 П.Н. Киреев