Дело № А43-35626/2017

12 сентября 2018 года

г. Владимир

Резолютивная часть постановления объявлена 05.09.2018.

Постановление

 в полном объеме изготовлено 12.09.2018.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Кириловой Е.А., Протасова Ю.В., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства»

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.05.2018

по делу № А43-35626/2017, 

принятое судьей Чепурных М.Г.

по заявлению федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства»

о признании незаконным решения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области, изложенного в письмах от 02.06.2017                            № АИ-07/5658, от 22.08.2017 № АИ-07/9062,

при участии: 

от федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства» – ФИО2 по доверенности от 12.12.2017 № 3/20190,

и установил:

федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства» (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным решения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области (далее – Управление Росимущества), изложенного в письмах от 02.06.2017 № АИ-07/5658, от 22.08.2017 № АИ-07/9062, об отказе в передаче участка (сооружения) автомобильной дороги км 399+000 - км 405+000 М7 «Волга» с кадастровым номером 52:00:0000000:310 и земельных участков под автомобильной дорогой с кадастровыми номерами 52:21:0000000:4858 и 52:18:0000000:464 из федеральной собственности в собственность субъекта - Нижегородскую область и, тем самым, неисполнение поручения Росимущества от 27.04.2017 № ИБ-07/16819 о проведении мероприятий по передаче объекта недвижимости - автомобильной дороги км 399+000 - км 405+000 М7 «Волга»; об обязании Управления Росимущества вынести распоряжение о безвозмездной передаче участка (сооружения) автомобильной дороги км 399+000 - км 405+000 М7 «Волга» с кадастровым номером 52:00:0000000:310 и земельных участков под автомобильной дорогой с кадастровыми номерами 52:21:0000000:4858 и 52:18:0000000:464 из федеральной собственности в собственность субъекта - Нижегородскую область.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области, государственное казенное учреждение Нижегородской области «Главное управление автомобильных дорог» (далее - ГКУ НО «ГУАД»), Министерство транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области (далее - Минтранс Нижегородской области), Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (далее – Росимущество), Министерство имущественных и земельных отношений Нижегородской области (далее – Минимущество Нижегородской области).

Решением от 21.05.2018 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требований.

Учреждение не согласилось с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью  имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Управление Росимущества в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения, решение суда первой инстанции – без изменения.

Минтранс Нижегородской области и Минимущество Нижегородской области в отзывах на апелляционную жалобу поддержали позицию Учреждения.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 29.08.2018 объявлялся перерыв до 12 час. 10 мин. 05.09.2018.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 21.05.2018 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Российской Федерации принадлежат на праве собственности: автомобильная дорога федерального значения, протяженность 6000 м, адрес (местонахождение) объекта: Нижегородская область, г. Дзержинск, г. Н. Новгород, а также земельный участок с кадастровым номером 52:18:0000000:464, разрешенное использование: под полосу отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-7 «Волга» (км 402+380 - км 405+000), общая площадь 92 875 кв.м, адрес объекта: Нижегородская область, г. Нижний Новгород, Канавинский и Московский районы, Московское шоссе, что подтверждается свидетельствами о регистрации права собственности от 16.01.2015 № 52-АЕ № 805992, от 13.04.2010 № 52-АГ 491008.

На кадастровый учет под кадастровым номером 52:21:0000000:4858 поставлен земельный участок площадью 168 989+/-144 кв.м, разрешенное использование: полоса отвода федеральной автомобильной дороги общего пользования М-7 «Волга», право собственности на который также принадлежит Российской Федерации.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права оперативного управления от 16.01.2015 № 52-АЕ 805991 автомобильная дорога федерального значения протяженностью 6000 м находится в оперативном управлении Учреждения.

На основании распоряжения Федерального дорожного агентства (далее – Росавтодор) от 06.07.2001 № 208-р «О совершенствовании системы управления федеральными автомобильными дорогами, проходящими по территории Нижегородской области» за Учреждением закреплен участок км 399+000 - км 405+000 автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-7 «Волга» (кадастровый номер 52:00:0000000:310), поставленный на самостоятельный кадастровый учет согласно кадастровому паспорту (далее - спорный участок дороги).

В марте 2016 года в собственность Российской Федерации из государственной собственности Нижегородской области передана автомобильная дорога М7 «Волга» на участке обхода г. Н. Новгорода (Южный обход, 2 очередь) протяженностью 14 340 км, в связи с чем спорный участок дороги утрачивает федеральное значение.

По результатам проведенных в Минтрансе Нижегородской области 29.10.2015, 16.12.2015, 21.11.2016 совещаний принято решение об осуществлении Учреждением процедуры передачи участка автомобильной дороги М-7 Волга км 399+000 - км 405+000 и земельных участков, расположенных в полосе отвода участка автодороги, из собственности Российской Федерации в государственную собственность Нижегородской области (протоколы совещаний  от 29.10.2015 № 325-01-06/79, от 16.12.2015 № 325-01006/93, от 21.11.2016 № 325-01-06/75-од).

Письмом от 19.01.2017 № 325-01-05-361/17 Минтранс Нижегородской области согласовал закрепление на праве оперативного управления объекта «Участок автодороги М-7 «Волга» Москва-Владимир-Нижний Новгород-Казань-Уфа» км 399+000 - км 405+000 после передачи его из собственности Российской Федерации в собственность субъекта Российской Федерации и государственной регистрации права собственности Нижегородской области.

Письмом от 02.02.2017 № 02-19-446 Учреждение сообщило о готовности принять в оперативное управление указанный участок автодороги.

Письмом от 07.02.2017 № 326-03-01-3169/17 Минтранс Нижегородской области согласовал передачу из федеральной собственности в государственную собственность Нижегородской области «Участок автодороги М-7 «Волга» Москва-Владимир-Нижний Новгород-Казань-Уфа» км 399+000 - км 405+000.

Сопроводительными письмами от 27.02.2017 № 01-24/6332 и от 18.04.2017 № 01-24/12915 Росавтодор направило в Росимущество пакет документов с просьбой о перезакреплении спорного участка дороги и вынесении соответствующего распоряжения.

По итогам рассмотрения представленного пакета документов Росимущество направило в Управление Росимущества поручение от 27.04.2017 № ИБ-07/16819 «О передаче федерального имущества в государственную собственность Нижегородской области», в соответствии с которым поручило в месячный срок рассмотреть представленный пакет документов и при соответствии его требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374, наличии оснований, а также в случае необходимости использования указанного имущества для федеральных нужд принять решение по существу вопроса.

В свою очередь Управление Росимущества по результатам  рассмотрения  поступившего пакета документов направило Учреждению письма от 02.06.2017 № АИ-07/5658 и от 22.08.2017 № АИ-07/9062, которыми со ссылкой на положения постановления Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374, пункта 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) сообщило об отсутствии оснований для передачи спорного участка автодороги М-7 «Волга» в государственную собственность Нижегородской области, поскольку передача автомобильной дороги общего пользования федерального значения (ее участков) в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность возможна только в случае исключения ее из утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечня автомобильных дорог необщего пользования федерального значения.

Посчитав такое решение Управления Росимущества не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 214 и частью 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» утверждено Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, согласно пункту 1 которого Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.

На основании пункта 4 названного Положения Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Территориальное управление действует на основании Положения о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области, утвержденного приказом Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 27.02.2009 № 49.

В силу пункта 4 Приказа Росимущества от 17.01.2014 № 08 «О внесении изменений в положения о территориальных управлениях Федерального агентства по управлению государственным имуществом» территориальный орган осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, в котором территориальный орган осуществляет свою деятельность, иного федерального имущества, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, в котором территориальный орган осуществляет свою деятельность, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, в порядке, установленном настоящим Положением, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества в соответствии с настоящим Положением.

Согласно пункту 4 Типового положения о территориальном органе (межрегиональном территориальном органе) федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденного приказом министерства экономического развития Российской Федерации от 01.11.2008 № 374 (далее - Типовое положение), территориальный орган осуществляет полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества в соответствии с указанным Положением.

Пунктом 4.2.11 Типового положения предусмотрено, что по поручению Росимущества территориальный орган осуществляет действия по приобретению в установленном порядке имущества в федеральную собственность и передаче имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ) автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.

К федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (часть 2 статьи 6 Федерального закона                 № 257-ФЗ).

Как определено в части 3 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ, автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, утверждаемые соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, являются федеральной собственностью (передаются в федеральную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации).

Автомобильные дороги, которые исключаются из утвержденных соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечня автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, передаются в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ).

К собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ).

Из части 6 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ следует, что автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации (передаются в собственность субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации).

Включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения является основанием для закрепления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве (часть 11 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ).

Порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации установлен частью 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ.

В соответствии с указанной нормой находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае: если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) и статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предложения о передаче имущества направляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества, в случае передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность.

Перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Особенности передачи автомобильных дорог федерального значения из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, а также особенности передачи автомобильных дорог регионального или межмуниципального либо местного значения из собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в федеральную собственность могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 № 374 утвержден перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации.

В силу части 5 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования федерального значения являются автомобильные дороги: 1) соединяющие столицу Российской Федерации - город Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации; 2) включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ автомобильными дорогами общего пользования федерального значения могут быть автомобильные дороги: 1) соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации; 2) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения; 3) являющиеся подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов Российской Федерации, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта Российской Федерации со столицей Российской Федерации - городом Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции.

На основании части 7 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения утверждается Правительством Российской Федерации.

Частью 8 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ установлено, что в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения не могут включаться автомобильные дороги общего пользования федерального значения и их участки.

Суд первой инстанции установил, что постановлением Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62 утвержден перечень магистральных дорог, в который включена автомобильная дорога М-7 «Волга» - от Москвы через Владимир, Нижний Новгород, Казань до Уфы Подъезды к городам Владимир, Иваново, Чебоксары, Ижевск и Пермь.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928 утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в который включена автомобильная дорога М-7 «Волга» Москва-Владимир-Нижний Новгород-Казань-Уфа. Из пункта 2 указанного постановления Правительства Российской Федерации следует, что порядок подготовки предложений о внесении изменений в перечень устанавливается Министерством транспорта Российской Федерации.

Порядок внесения изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения регламентируется постановлением Правительства Российской Федерации от 11.04.2006 № 209 «О некоторых вопросах, связанных с классификацией автомобильных дорог в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374 «Об утверждении положения о Федеральном дорожном агентстве», приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25.09.2006 № 117 «Об утверждении порядка подготовки предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения», распоряжением Росавтодора от 19.01.2001 № 18-р «Об образовании комиссии по подготовке предложений по внесению изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения».

С учетом анализа указанных нормативных актов суд посчитал, что предложения по внесению изменений в перечень вносятся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в Росавтодор. По итогам рассмотрения предложений Росавтодор направляет в Министерство транспорта Российской Федерации аргументированное представление о подготовке соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации. В свою очередь Министерство транспорта Российской Федерации в случае принятия положительного решения осуществляет в установленном порядке подготовку соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации и направляет его на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, о чем информирует Росавтодор и заявителя.

На этом основании суд сделал вывод о том, что само по себе строительство дублирующего участка автомобильной дороги не влечет за собой утрату такой дорогой статуса федеральной. В случае передачи в собственность субъекта Российской Федерации автомобильной дороги, включенной в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, такой передаче должно предшествовать исключение автомобильной дороги из перечня.

При этом, по мнению суда, наличие предусмотренных частью 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ условий для передачи автомобильной дороги из федеральной собственности в собственность субъекта при включении такой дороги и ее участков в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения не влечет за собой безусловной передачи такой дороги в собственность субъекта без соответствующего постановления Правительства Российской Федерации.

В этой связи суд посчитал, что иное толкование приведенных норм, допускающих передачу автомобильной дороги федерального значения и ее участков в собственность субъекта в отсутствие соответствующего постановления Правительства Российской Федерации об исключении такой дороги из утвержденного перечня дорог федерального значения, означает осуществление такой передачи без учета волеизъявления органа, уполномоченного на утверждение по установленным Федеральным законом № 257-ФЗ критериям автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

На основании сделанных выводов суд первой инстанции признал оспариваемые отказы Управления соответствующими требованиям действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции считает данные выводы суда ошибочными, не учитывающими фактические обстоятельства дела и безусловную позицию уполномоченных органов государственной власти  – Росавтодора и Министерства транспорта Российской Федерации по вопросу внесения изменений в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения и передаче таких дорог на иной уровень публичной собственности, в том числе спорного участка автомобильной дороги в государственную собственность Нижегородской области.

В частности, из материалов дела следует, что с вводом в эксплуатацию и передачей в федеральную собственность автомобильной дороги – Обход г. Нижнего Новгорода (2 очередь) спорный участок – участок автомобильной дороги М7 «Волга» км 399+000 – км 405+000 (3 очередь 1 пусковой комплекс) утратил федеральное значение в связи с образованием в составе федеральной автомобильной дороги дублирующего участка в результате ввода в эксплуатацию участка дороги нового направления.

Предлагаемый к передаче участок автомобильной дороги используется для связи населенного пункта поселок Строителей городского округа Дзержинск и населенного пункта Орловские дворики городского округа Нижний Новгород, а также для обеспечения выезда на федеральную автомобильную трассу М7 «Волга», по которой в настоящее время осуществляется движение транзитного транспортного потока.

При этом строительство автомобильной дороги М7 «Волга» на участке обхода г. Н. Новгород (3 очередь 1 пусковой комплекс) осуществлялось Правительством Нижегородской области в период 2008 – 2016 в рамках мероприятий реализации адресной инвестиционной программы Нижегородской области, утвержденной постановлением Правительства Нижегородской области от 12.11.2015 № 736.

Следовательно, передаваемый участок автомобильной дороги не отвечает критериям отнесения его к федеральным автомобильным дорогам, предусмотренным частями 5, 6 статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ.

На территории Нижегородской области критерии отнесения автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения утверждены постановлением Правительства Нижегородской области от 16.05.2008 № 195, согласно подпункту «ж» пункта 1 которого к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения Нижегородской области относятся автомобильные дороги, соединяющие между собой автомобильные дороги общего пользования федерального значения, автомобильные дороги общего пользования регионального значения, автомобильные дороги общего пользования федерального и регионального значения и проходящие по территории двух и более муниципальных районов Нижегородской области.

Таким образом, спорный участок автомобильной дороги в соответствии с вышеперечисленными критериями относится не к федеральной дороге, а к региональной, поскольку соединяет автомобильную дорогу общего пользования федерального значения 00 ОП ФЗ Р-158 Нижний Новгород – Арзамас – Саранск – Исса – Пенза – Саратов и автомобильную дорогу общего пользования регионального значения                22 ОП РЗ 22К-0037 Кстово – Д. Константиново – а/д Н.Новгород – Саратов.

Поскольку спорный участок дороги не относится к федеральной дороге, а также используется Нижегородской областью в целях, предусмотренных Федеральным законом № 184-ФЗ, то есть для решения вопросов осуществления дорожной деятельности на региональном уровне, участок автомобильной дороги М7 « Волга» км 399+000 км – км 405+000 подлежит передаче в собственность Нижегородской области.

При этом Нижегородская область в лице Минтранса Нижегородской области (письмо от 19.01.2017 № 325-01-05-361/17), Минимущества Нижегородской области (письмо от 07.02.2017 № 326-03-01-3169/17), ГКУ НО «ГУАД» (письмо от 02.02.2017 № 02-19-446) выразила согласие на безвозмездную передачу в государственную собственность Нижегородской области спорного участка автомобильной дороги.

В настоящее время в соответствии с Положением о Росавтодоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374, постановлением Правительства Российской Федерации от 06.04.2004 № 173 Росавтодор является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе учета автомобильных дорог, и обладает исключительными полномочиями по формированию сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения. 

Таким образом, Росавтодор является уполномоченным органом государственной власти, утверждающим перечень автомобильных дорог, подлежащих передаче из федеральной собственности в собственность соответствующего субъекта Российской Федерации.

В этих целях Учреждение как лицо, в оперативном управлении которого находится дорога М7 «Волга», подготовило пакет документов для передачи участка км 399+000 – км 405+000 автомобильной дороги М7 «Волга» из федеральной собственности в государственную собственность Нижегородской области и письмом от 28.12.2016 № 13/7673 направило его в Росавтодор на согласование.

В свою очередь письмом от 27.02.2017 № 01-24/6332 Росавтодор обратился в Росимущество с пакетом документов для передачи указанного объекта.

По итогам рассмотрения представленного пакета документов Росимущество направило в адрес Управления Росимущества поручение от 27.04.2017 № ИБ-07/16819 «О передаче федерального имущества в государственную собственность Нижегородской области».

Однако оспариваемыми решениями Управление Росимущества не усмотрело оснований для передачи вышеуказанного участка автомобильной дороги в государственную собственность Нижегородской области.

При этом Управлением Росимущества не учтено, что в постановлении Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62 (действовавшего на момент принятия оспариваемых решений) и постановлении Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928 предполагаемый к передаче из собственности Российской Федерации в собственность Нижегородской области участок автомобильной дороги в качестве самостоятельного объекта недвижимости имущества не значится, а входит в состав автомобильной дороги М7 «Волга» Москва – Владимир – Нижний        Новгород – Казань – Уфа, включенный в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения. При передаче вышеуказанного участка автомобильной дороги в собственность Нижегородской области изменится протяженность автомобильной дороги М7 «Волга», но при этом автомобильная дорога не утратит статус федерального значения.

Кроме того, Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения содержит сведения о наименовании дорог, их идентификационные и учетные номера. Протяженность автомобильных дорог и сведения об объектах недвижимого имущества, входящих в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения, вышеуказанными постановлениями не установлены.

Полномочия по определению протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения предоставлены Росавтодору в соответствии с пунктом 5.4.6 Положения о Росавтодоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 374.

Принимая во внимание требования вышеназванных нормативно-правовых актов, Росавтодор в письме от 27.09.2017 указал на отсутствие правовых оснований для подготовки изменений в постановления в части протяженности автомобильной дороги, либо исключения автомобильной дороги М7 «Волга» Москва – Владимир – Нижний Новгород – Казань – Уфа из Перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения, и соответственно, для отказа в передаче из собственности Российской Федерации в собственность субъекта Российской Федерации – Нижегородской области участка автомобильной дороги.

Аналогичным образом Росавтодор подтвердил свою позицию и в ответе от 16.05.2018 № 01-26/17968 на запрос Минимущества Нижегородской области (исх. № 326-06-9955/18 от 25.04.2018).

В письме от 12.07.2017 Министерством транспорта Российской Федерации также высказана позиция о том, что при передаче автомобильной дороги общего пользования федерального значения на всем протяжении на иной уровень публичной собственности такая автомобильная дорога подлежит исключению из Перечня. При этом передача отдельного участка автомобильной дороги общего пользования федерального значения на иной уровень публичной собственности не влечет исключение из Перечня указанной автомобильной дороги.

Таким образом, уполномоченными органами государственной              власти – Росавтодором и Министерством транспорта Российской Федерации рассмотрены представленные Нижегородской областью документы о внесении изменения в Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения в части исключения участка дороги М7 «Волга» и принято решение об отсутствии правовых оснований для принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Перечень.

Учреждение, Минтранс Нижегородской области, Минимущество Нижегородской области также поддерживают данную позицию уполномоченных органов.

Росавтодор в письме от 16.05.2018 № 01-26/17968 также указал, что в соответствии с пунктом 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона                         № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них. 

Таким образом, передача спорного участка автомобильной дороги позволит снизить финансовую нагрузку на федеральный бюджет.

Кроме того, при принятии соответствующего решения о передаче автомобильных дорог и (или) их участков необходимо учитывать специфику данного линейного объекта недвижимого имущества, требующего постоянного обслуживания и содержания, организованного в установленном законом порядке, что в свою очередь делает невозможным передачу автомобильной дороги и (или) участка автомобильной дороги в безвозмездное пользование для подтверждения фактического    использования объекта органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) государственным учреждением. Нахождение участка автомобильной дороги М-7 «Волга» Москва - Владимир - Нижний Новгород - Казань - Уфа км 399+000 - км 405+000 на территории соответствующего субъекта Российской Федерации - Нижегородской области и согласие субъекта Российской Федерации - Нижегородской области в лице Минимущества Нижегородской области является достаточным основанием для передачи участка из федеральной собственности в собственность Нижегородской области.

В свою очередь суд апелляционной инстанции отмечает, что неисполнение Управлением Росимущества передачи в государственную собственность Нижегородской области спорного участка дороги влечет увеличение протяженности общей сети автомобильных дорог общего пользования федерального значения и дополнительное нецелевое расходование денежных средств федерального бюджета на ее содержание.

Поскольку спорный объект подлежит передаче из собственности Российской Федерации в собственность Нижегородской области, у Управления Росимущества с учетом позиции уполномоченных органов отсутствовали правовые основания для принятия оспариваемых решений.

В соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

При этих условиях суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решения Управления Росимущества противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы Учреждения. 

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное Управлением Росимущества не доказано.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях решение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а требования Учреждения - удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Учреждению в связи с удовлетворением его требований подлежат возмещению с Управления Росимущества расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Руководствуясь статьями 268, 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный  суд

 

                                     П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 21.05.2018 по делу № А43-35626/2017 отменить.

Признать незаконным решение Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области, изложенное в письмах от 02.06.2017 № АИ-07/5658, от 22.08.2017 № АИ-07/9062, об отказе в передаче участка (сооружения) автомобильной дороги км 399+000 - км 405+000 М7 «Волга» с кадастровым номером 52:00:0000000:310 и земельных участков под автомобильной дорогой с кадастровыми номерами 52:21:0000000:4858 и 52:18:0000000:464 из федеральной собственности в собственность             субъекта - Нижегородскую область.

Обязать Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области вынести распоряжение о безвозмездной передаче участка (сооружения) автомобильной дороги км 399+000 - км 405+000 М7 «Волга» с кадастровым номером 52:00:0000000:310 и земельных участков под автомобильной дорогой с кадастровыми номерами 52:21:0000000:4858 и 52:18:0000000:464 из федеральной собственности в собственность субъекта - Нижегородскую область.

Взыскать с Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Нижегородской области в пользу федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали Москва - Нижний Новгород Федерального дорожного агентства» расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд                  Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.  

Председательствующий судья 

И.А. Смирнова

Судьи

Е.А. Кирилова

Ю.В. Протасов