ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: (863) 218-60-26, факс: (863) 218-60-27 

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-22858/2018

город ФИО4-на-Дону

04 декабря 2018 года

15АП-18258/2018

 

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2018 года

Полный текст постановления изготовлен 04 декабря 2018 года

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.,

судей Ильиной М.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от заявителя: представителя ФИО2 по доверенности от 12.07.2018;

от заинтересованного лица: представителя ФИО3 по доверенности от 09.01.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Братья"на решение Арбитражного суда Ростовской областиот 25.09.2018 по делу № А53-22858/2018 по заявлению общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческая фирма "Братья"к Черноморо-Азовскому морскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользованияо признании недействительным предписания,принятое в составе судьи Пименова С.В.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Братья" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - управление) об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 17.05.2018 № 0050/01/0094/ПР/2018.

Решением суда от 25.09.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Решение мотивировано законностью и обоснованностью оспариваемого предписания.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении его требований. Жалоба мотивирована тем, что законодательством не предусмотрено требования о проведении государственной экологической экспертизы в отношении   принятого в эксплуатацию и эксплуатируемого объекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы на стадии планирования и проектирования. Согласно письма Минприроды России от 14.12.2017 № 12-47/34910 "О разъяснении законодательства" - проведение ГЭЭ проектной документации реализуемого или уже реализованного объекта Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 № 174-ФЗ (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) не предусмотрено. Все объекты, на которые были даны положительные заключения экологической экспертизы, были построены и введены в эксплуатацию согласно вышеуказанным проектам. Деятельность общества осуществляется согласна данным проектам. Таким образом, податель жалобы полагает, что положительные заключения ГЭЭ, полученные обществом до настоящего времени имеют юридическую силу. Также податель жалобы считает, что требование о предоставлении документации, обосновывающей деятельность по перевалке грузов в морском порту, на государственную экологическую экспертизу - не соответствует действующему законодательству.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель общества заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, а именно ответа Минприроды РФ на запрос общества.

Представитель управления возражал против удовлетворения заявленного ходатайства.

Суд, совещаясь на месте, протокольным определением отказал в приобщении представленных обществом дополнительных доказательств к материалам дела, учитывая положения части 2 статьи 268 АПК РФ, согласно которой дополнительные доказательства принимаются судом, если лицо, участвующее в деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины уважительными. Суд не признал уважительными причины, по которым документы не были представлены суду первой инстанции (общество как заявитель по делу имело объективную возможность получить данные документы до обращения в суд первой инстанции) и пришел к выводу о том, что данные документы не имеют доказательственного значения по делу, поскольку представляют собой не имеющее нормативного характера и не являющееся обязательным для учета арбитражным судом мнение должностных лиц по поставленным обществом вопросам.

Представитель общества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить. 

Представитель управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей общества и управления, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, управлением с 17.04.2018 по 17.05.2018 на основании приказа Управления от 22.09.2018 № 94-КНД проведена внеплановая выездная проверка соблюдения обществом требований законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Предприятие расположено на одной производственной площадке общей площадью 110533м2. Данная площадка эксплуатируется обществом на основе договоров аренды от 16.09.1999 № 17239 и от 18.12.2001 № 21199, заключенных с Администрацией г. Ростова-на-Дону сроком на 49 лет.

Производственная площадка общества расположена в промышленной зоне "Заречная" на левом берегу р. Дон. С севера производственная площадка граничит с р. Дон, с юга и запада - с пустырем, с юго-запада и востока - с промышленными предприятиями.

Основной деятельностью общества является хранение, складирование и перегрузка зерна.

Хозяйственную деятельность общества осуществляет в границах акватории морского порта ФИО4, водное пространство которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 155-ФЗ) определено как внутренние морские воды Российской Федерации.

Общество входит в перечень операторов морских терминалов морского порта ФИО4.

При этом, как установлено управлением, общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта ФИО4 без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно данным о грузообороте в 2017 году обществом перегружено 705540,81 тонн зерновых грузов (пшеница).

На дату окончания проверочных мероприятий 17.05.2018 обществом допущено невыполнение требований законодательства об обязательности получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах.

24.05.2018 по факту совершения вышеуказанного административного правонарушения в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении № 0284/01/0094/ПР/2018 по части 1 статьи 8.4 КоАП РФ.

Постановлением о назначении административного наказания от 06.06.2018 № 0284/01/0094/ПР/2018 общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.4 КоАП РФ.

Одновременно, по окончании проверки обществу выдано предписание об устранении нарушений от 17.05.2018 № 0050/01/0094/ПР/2018, в соответствии с которым обществу предписано в срок до 17.04.2019 осуществлять деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта ФИО4-на-Дону при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Не согласившись с выданным предписанием, общество обжаловало его в суд. 

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о законности и обоснованности оспариваемого обществом предписания.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу статьи 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 № 7-ФЗ (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе, следующих принципов: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности; соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды.

Таким образом, всякая планируемая и осуществляемая деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, рассматривается законодательством как потенциально опасная.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 33 Федерального закона № 7-ФЗ экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 № 174-ФЗ (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктом 7 статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе "О внутренних морских, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Пунктами 1 и 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ установлено, что государственная экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море (далее - государственная экологическая экспертиза): является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря; организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Из материалов дела следует, что основной деятельностью общества является хранение, складирование и перегрузка зерна.

Хозяйственную деятельность общества осуществляет в границах акватории морского порта ФИО4, входит в перечень операторов морских терминалов морского порта ФИО4.

Общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта ФИО4 без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Доводы общества о том, что управлением сделан ошибочный вывод о том, что объектом государственной экологической экспертизы является хозяйственная или иная деятельность, судом первой инстанции обоснованно отклонены. 

В соответствии с актом проверки от 17.05.2018 № 0044/01/0094/ПР/2018 общество входит в перечень операторов морских терминалов морского порта ФИО4.

Хозяйственная деятельность осуществляется обществом в границах акватории морского порта ФИО4, водное пространство которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона № 155-ФЗ.

При этом общество осуществляет деятельность по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта ФИО4 без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Из материалов дела следует, что 17.05.2018 (дата окончания внеплановой проверки) обществом допущено невыполнение требований законодательства об обязательности получения положительного заключения государственной экологической экспертизы, документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах.

Таким образом, доводы общества о том, что выводы о нарушении им законодательства сделаны на основании недействующей редакции Федерального закона № 155-ФЗ и не соответствуют материалам дела.

Статьей 34 Федерального закона № 155-ФЗ предусмотрено, что государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

В соответствии с пунктами 1, 6 статьи 30 Федерального закона № 174-ФЗ нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются: непредставление документации на экологическую экспертизу, а также реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Государственной экологической экспертизе подлежат не только все виды документов, которые планируют эту деятельность в будущем, но и все виды хозяйственной и иной деятельности предприятия. То есть законодатель в данном случае разделяет государственную экологическую экспертизу на два объекта: объект - документы, планирующие деятельность, которая распространяется на период строительства и ввода в эксплуатацию, и объект - собственно саму деятельность, т.е. эксплуатацию объекта, на что указывает абзац 2 пункта 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ, а именно, осуществление любого вида деятельности возможно только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Согласно приказу Министерства транспорта Российской Федерации от 09.07.2009 № 114 "Об открытии морского порта ФИО4-на-Дону для оказания услуг" порту ФИО4-на-Дону присвоен статус морского порта.

В силу статьи 9 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 261-ФЗ) морские порты подлежат государственной регистрации в Реестре морских портов Российской Федерации. В реестр морских портов Российской Федерации вносятся сведения, в том числе о перечне операторов морских терминалов, а также услуг, оказание которых ими осуществляется.

Так, согласно данным, содержащимся в реестре морского порта ФИО4-на-Дону (приложение к распоряжению Федерального агентства морского и речного транспорта от 15.11.2010 № АД-323-р) общество является оператором морского терминала производственно-перевалочного комплекса.

При этом деятельность данного морского терминала осуществляется в границах акватории морского порта ФИО4-на-Дону, водное пространство которой в соответствии со статьей 1 Федерального закона № 155-ФЗ определено как внутренние морские воды Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.05.2008 № 623-р "О внесении изменений в перечень внутренних водных путей Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.12.2002 № 1800-р" из указанного перечня внутренних водных путей исключены часть реки Дон (от верхней границы - устье 132 канала до нижней границы - г. Азов, протяженность 293 км), включая Азово-Донской морской канал и порт ФИО4-на-Дону.

Указанный участок водных путей приобрел статус внутренних морских вод Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 155-ФЗ. 

Такая корректировка Перечня внутренних водных путей была продиктована изменением статуса портов Дон и Азов из речных в морские.

Необходимо отметить, что определение статуса морского порта дается в Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

Статус морского порта Российской Федерации дает любому порту Российской Федерации, получившему такой статус, право принимать иностранные морские суда, т.е. расширяет судопроходимость порта.

Из смысла указанной статьи не следует, что правовой статус морского порта влияет на статус его вод.

Следовательно, такие понятия, как морской порт и внутренние морские воды являются самостоятельными и самое главное не взаимосвязанными понятиями.

Кроме того, появление в акватории речных вод (внутренние воды) иностранных судов несет дополнительную нагрузку на среду обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море.

Указанный в данной статье перечень объектов перечень объектов, указанных не является исчерпывающим, что подтверждается также частью 2 статьи 34 Федерального закона № 155-ФЗ - все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Таким образом, хозяйственная деятельность, осуществляемая Обществом во внутренних морских водах в границах (акватории) морского порта ФИО4 подлежит государственной экологической экспертизе.

Наличие лицензии на соответствующий вид деятельности не освобождает юридическое лицо от обязанности получить положительное заключение государственной экологической экспертизы, так как получение лицензии на погрузочно-разгрузочную деятельность в морских портах, не обусловлено и не зависит от наличия или отсутствия такого заключения.

Лицензия на соответствующий вид деятельности и заключение государственной экологической экспертизы являются самостоятельными разрешительными документами.

Исходя из изложенного, хозяйственная деятельность общества осуществляется в морском порту во внутренних морских водах и связана с перевалкой грузов, следовательно, для осуществления указанной деятельности требуется положительное заключение государственной экологической экспертизы. Документация, обосновывающая хозяйственную деятельность общества по перевалке грузов во внутренних морских водах акватории морского порта, подлежит государственной экологической экспертизе.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Обществом не проводилась государственная экологическая экспертиза документации, обосновывающей хозяйственную деятельность во внутренних морских водах морского порта ФИО4-на-Дону. Положительное заключение государственной экологической экспертизы в материалах дела отсутствует.

Представленные положительное заключение государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Причальная набережная ПКФ "Братья" в г. Ростове-на-Дону", утвержденная приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды Ростовской области от 23.11.200 № 1257 и положительное заключение от 16.03.2015 № 288 государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Строительство терминального комплекса в промзоне "Заречная" ООО ПКФ "Братья", 2, 3 очереди строительства", утвержденного приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Ростовской области от 16.03.2015 № 181-э были получены обществом на стадии проектирования и строительства терминального комплекса.

Срок действия данных заключений истек (2 года). Указанные в заключениях объекты государственной экологической экспертизы исчерпаны, терминал построен и введен в эксплуатацию. При этом обществом впоследствии не проводилась государственная экологическая экспертиза документов и (или) документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах Российской Федерации.

Суд первой инстанции верно установил, что хозяйственная деятельность общества осуществляется в морском порту во внутренних морских водах, связано с перевалкой грузов и поэтому требуется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Материалами дела подтверждается факт осуществления обществом хозяйственной деятельности во внутренних морских водах без положительного заключения государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей хозяйственную деятельность во внутренних морских водах.

Ссылка подателя жалобы в обоснование своей позиции на письмо Минприроды России от 14.12.2017 № 12-47/34910 "О разъяснении законодательства", не принимается во внимание судебной коллегией. Письмо является актом разъяснительного, но не нормативного характера, и отражает позицию указанного государственного органа, которая не обязательна для суда, осуществляющего правоприменение исходя из правил толкования норм права. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не наделено правом разъяснения законодательства Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным органом, направлено на устранение нарушений законодательства и соответствует действующему законодательству, что в силу ст. ст. 198, 200 АПК РФ препятствует признанию его незаконным.

Сходная правовая позиция изложена в Определении Верховного суда Российской Федерации от 25.12.2017 № 308-КГ17-19593 по делу № А53-3894/2017.

Доводы подателя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу или влияли бы на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали бы выводы суда первой инстанции. При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции между сторонами с учетом требований статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.09.2018 по делу № А53-22858/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через Арбитражный суд  Ростовской области.

Председательствующий                                                               Н.Н. Смотрова

 

Судьи                                                                                             М.В. Ильина

 

М.В. Соловьева