АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

             358000, г. Элиста, ул. Пушкина, 9

Именем    Российской    Федерации 

Р Е Ш Е Н И Е

Дело №А22-1970/2020

14 апреля 2021г.

г. Элиста

                                        Резолютивная часть решения объявлена 07 апреля 2021 года.

                                                Полный текст решения изготовлен 14 апреля 2021 года.

Судья Арбитражного суда Республики Калмыкия Шевченко В.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия о признании недействительным представления Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия от 12.08.2020 № 4,

при участии в судебном заседании: 

от заявителя – представителя ФИО2 (доверенность от 25.12.2020),

 от ответчика – представителя ФИО3 (доверенность от 06.10.2020), 

установил:

Министерство сельского хозяйства Республики Калмыкия (далее – Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия (далее-РСФБК) от 12.08.2020 № 4.

Заявитель в обоснование заявленных требований указал, что  контроль за соблюдением получателями субсидий условий их получения заключается в проверке факта сдачи получателем субсидии отчетности о финансово-экономическом состоянии, а не его достоверности. При этом обязанность проверки уполномоченным органом достоверности отчетов о финансово-экономическом состоянии не предусмотрена действующим законодательством. Доказательств того, что акт мониторинга носит подложный характер, фитомелиоративные работы заявителем, в действительности, не выполнялись, ответчиком не представлено. Заявитель о том, что в отношении него проведена внеплановая выездная проверка по заданной теме, узнал только после получения акта внеплановой выездной проверки, т.е. после окончания проверки, соответственно, не имел возможности реализовать гарантированные ему законом права. Отчет Бюджетного научного учреждения «Институт комплексных исследований аридных территорий» не является допустимым доказательством по делу.

Определением от 23.10.2020 суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя индивидуального предпринимателя – Главу ФИО4 Хувайдуллаевича.

Ответчик представил отзыв, в котором просил суд отказать в удовлетворении заявленных требований, пояснив при этом, что Министерство неправомерно включило ФИО5 в перечень получателей субсидии. По мнению ответчика из отчета БНУ РК «ИКИАТ» по обследованию посадок джузгуна безлистного в Юстинском районе Республике Калмыкия следует, что при проведении фитомелиоративных работ по посадке ростков была нарушена проектная технология, а именно - расстояние между рядами посадок располагаются через 5- 7 метров друг от друга, порой доходя до 10 метров, расстояние между сеянцами джузгуна безлистного от 1 до 2 метров, а в ряде случаев до 3-4 метров, что не соответствует проектной документации.

Третье лицо, надлежаще извещенное о времени и месте судебного заседания, не явилось. 

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее-АПК РФ) суд рассматривает дело в его отсутствие.

Представитель заявителя в судебном заявленные требования поддержал, просил суд удовлетворить требования в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении и дополнении к нему. 

Представитель ответчика в судебном заседании заявленные требования не признал, просил суд отказать в их удовлетворении по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Выслушав пояснения представителей сторон и исследовав материалы дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

 Как следует из материалов дела  в период с 18.06.2020 по 02.07.2020 РСФБК была проведена внеплановая выездная проверка соблюдения условий, целей и порядка предоставления, а также целевого освоения бюджетных средств, выделенных Министерством ИП - Главе КФХ ФИО5 на возмещение затрат фактически осуществленных им расходов на фитомелиоративные мероприятия по закреплению песков на 6 участках местности общей площадью 360 га, расположенных в границах Бергинского СМО РК.

02.07.2020 по результатам проведенной плановой проверки ответчиком был составлен  акт выездной проверки в Министерстве.  

12.08.2020  РСФБК по результатам проверки было вынесено представление №4 (далее-Представление), которым она потребовала от Министерства рассмотреть Представление и принять меры по устранению выявленных нарушений, устранению причин и условий совершения нарушений на сумму 5 966 561 руб. 98 коп., также предупредила заявителя об административной ответственности за невыполнение Представления, предусмотренной частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее-КоАП РФ). 

Не согласившись с указанным Представлением, Министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый ненормативный правовой акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). В свою очередь обязанность доказывания нарушенного права в соответствии со статьей 65 АПК РФ лежит на заявителе.

В силу п.п. 1.1, 3 Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля», утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 02.04.2008 г. № 119 (далее – Положение), на РСФБК возложены функции  в том числе по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, контролю за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, включая направление в адрес объектов контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний по результатам проведенных контрольных мероприятий.

В силу пункта 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее-БК РФ) представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Согласно ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль влечет административную ответственность.

Выносимые органами государственного (муниципального) финансового контроля представления содержат властные предписания, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуется принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, создает очевидные препятствия для осуществления экономической деятельности, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов.

В связи с изложенным представления, выносимые РСФБК, являются объектом оспаривания (обжалования) в порядке, установленным Главой 24 АПК РФ, а непринятие мер по оспариванию Представления может повлечь применение мер бюджетной и административной ответственности.

Как следует из Представления ответчик требует от Министерства принять меры по устранению выявленных нарушений, причин и условий, способствовавших их совершению в финансово-бюджетной сфере.

В обоснование допущенных нарушений РСФБК ссылается на следующее.

Комиссия Министерства ненадлежащим образом рассмотрела документы индивидуального предпринимателя - главы КФХ ФИО5 (далее – ФИО5) на предоставление субсидии, вследствие чего Министерство неправомерно включило его в перечень получателей субсидии с последующим ее предоставлением по следующим основаням:

а) комиссия не приняла во внимание указанную в акте мониторинга фитомелиоративных работ дату составления акта, которая не соответствовала дате проведения самого мониторинга;

б) заявителем не представлены документы, подтверждающие качество посадочного материала по саженцам джузгуна безлистного в соответствии с отраслевыми стандартами ОСТ 56-98-93;

в) не предусмотрена форма отчета о достижении показателя результативности и использования субсидии;

г) не осуществлен контроль за соблюдением условий предоставления субсидии путем проведения плановых и внеплановых проверок достоверности представленной отчетности о финансово-экономическом состоянии;

д) из представленной субсидии ФИО5 излишне предоставлена субсидия в сумме 3 049 576 руб. 13 коп. за невыполненный объем работ на площади 184 га из 360 га.

Указанные обстоятельства, по мнению РСФБК, повлекли нарушения п. 5.3.1., 9, 10, 13 постановления Правительства Республики Калмыкия от 20.06.2019 г. № 173 об утверждении Порядка предоставления субсидии, п. 4.1.4 Соглашения о предоставлении субсидии от 23.12.2019 г. № 38.

В резолютивной части Представления, основываясь на выводах акта внеплановой проверки о незаконном предоставлении субсидии, ответчик требует принять меры по устранению выявленных нарушений, причин и условий, способствовавших совершению Министерством допущенных нарушений в финансово-бюджетной сфере, в сумме 5 966 561 руб. 98 коп., что равняется всей сумме субсидии, предоставленной ФИО5, то есть ответчик требует принять меры по возврату всей субсидии на возмещение части затрат на проведение фитомелиоративных работ по закреплению песков на 6 (шести) земельных участках общей площадью 360 га, расположенных в границах Бергинского СМО Юстинского района Республики Калмыкия, предоставленной данному сельхозтоваропроизводителю.

Оказание государственной поддержки путем предоставления субсидии на возмещение части затрат на выполнение фитомелиоративных работ регламентировано Порядком предоставления субсидий из республиканского бюджета на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям части фактически осуществленных ими расходов (без учета налога на добавленную стоимость, за исключением получателей средств, использующих право на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой налога на добавленную стоимость, возмещение части затрат которых осуществляются исходя из суммы расходов на приобретение товаров (работ, услуг), включая сумму налога на добавленную стоимость) на гидромелиоративные, культуртехнические, агролесомелиоративные, фитомелиоративные мероприятия и мероприятия в области известкования кислых почв на пашне и признании утратившими силу некоторых постановлений, утвержденным постановлением Правительства Республики Калмыкия от 20.06.2019 г. № 173 (далее – Порядок).

ФИО5 20.12.2019 г. обратился в Министерство с заявлением о предоставлении субсидии, представив необходимые документы.

По результатам рассмотрения представленных им документов на основании листа согласования представленных документов с отделами Министерства, протокола комиссии о рекомендации включения ФИО5 в перечень получателей субсидии № 20 от 23.12.2019 г. уполномоченным органом принято решение № 20 от 23.12.2019 г. о предоставлении субсидии ФИО5, о чем подписано распоряжение о предоставлении субсидии от 23.12.2019. Субсидия перечислена ФИО5 платежным поручением на сумму 5 966 561 руб. 98 коп.

В Представлении содержится вывод о не учете комиссией Министерства при предоставлении субсидии несоответствия даты проведения ФГБУ «Фитомелиорация» мониторинга фитомелиоративных работ, указанной в акте мониторинга (18-19 февраля 2019 г.)  фактической дате мониторинга (стр. 7 акта внеплановой проверки).

Суд считает обоснованным довод Министерства о том, что документы, представленные ФИО5 на получение субсидии, соответствовали предъявляемым требованиям (п. 5.3.1. Порядка).

Содержащийся в Представлении вывод о не учете комиссией Министерства при рассмотрении вопроса предоставления субсидии несоответствия указанной в акте даты мониторинга выполнения фитомелиоративных мероприятий дате проведения самого мониторинга необоснован, поскольку указанный недостаток акта мониторинга не влечет за собой утрату силы самого акта мониторинга либо признание акта не представленным, а также не является основанием для отказа в предоставлении субсидии.

В возражениях на акт проверки Министерство указывало, что в акте мониторинга была допущена техническая неточность, действительной датой мониторинга фитомелиоративных работ, проведенного ФГБУ «Фитомелиорация» (далее- ФГБУ), является 18-19 декабря 2019 г. (а не ошибочно указанные 18-19 февраля 2019 г.), что соответствует дате составления самого акта мониторинга (19 декабря 2019 г.), факт проведения которого ответчиком не оспаривается.

ФГБУ не могло провести мониторинг выполненных фитомелиоративных работ в феврале 2019 г., поскольку сами фитомелиоративные работы были выполнены в период с 11 октября 2019 г. по 11 декабря 2019 г., что находит документальное подтверждение в представленных ФИО5 документах – договоре на выполнение подрядных работ от 11.10.2019 г., акте выполненных работ, формах КС-2, КС-3, утвержденных постановлением Госкомстата РФ от 11.11.1999 г. № 100, которые содержат обязательные реквизиты: наименование заказчика, подрядчика, наименование стройки и (или) объекта, указание сметной стоимости работ, наименование выполненных работ, их количество, период выполнения работ, цена за единицу и общая стоимость выполненных работ.

Указанный в представленных документах период выполнения фитомелиоративных работ ответчиком в акте внеплановой проверки и заключении на возражения Министерства не оспаривался.

Составление ФГБУ акта мониторинга в феврале 2019 г. было невозможно ввиду отсутствия предмета мониторинга, поскольку фитомелиоративные работы на обследованных ФГБУ земельных участках были выполнены значительно позднее.

Относимых и допустимых доказательств того, что  фитомелиоративные работы заявителем, в действительности, не выполнялись, ответчиком суду не представлено.

Ответчик указывал на то, что не заполнены графы данного акта, предназначенные для представителей районного муниципального образования.

Однако, согласно Порядку данный акт составляется должностными лицами ФГБУ без привлечения представителей муниципальных образований.

Обоснованность довода Министерства о мониторинге выполненных фитомелиоративных работ в период 18-19 декабря 2019 г. подтверждается письмом ФГБУ № 01/266 от 11.09.2020 г.

Комиссия, принимая рекомендательное решение, руководствовалась не только актом мониторинга выполненных фитомелиоративных мероприятий, но и совокупностью иных документов, представленных  ФИО5 на получение субсидии.

При принятии решения о даче рекомендации о включении или отказе во включении предпринимателя в перечень получателей субсидии комиссия руководствуется совокупностью сведений, содержащихся в представленных им документах на получение субсидии, оценивает представленные документы и содержащиеся в них сведения в их взаимосвязи между собой, которые должны определенно указывать на доказанность факта выполнения фитомелиоративных работ, его объема, периода выполнения указанных работ и так далее.

 Арбитражными судами выработан правовой подход при рассмотрении дел об обоснованности предоставления уполномоченными органами субсидий, грантов, согласно которому отказ в предоставлении данных мер государственной поддержки по формальным основаниям недопустим, поскольку не будет способствовать целям и задачам предоставления субсидии (Определения Верховного Суда Российской Федерации от 24.08.2018 г. по делу № А41-53450/2017, от 23.06.2017 г. по делу № А67-3645/2016).

Так Верховный Суд Российской Федерации  (дело № А67-3645/2016) признал законным предоставление субсидии получателю на возмещение затрат, доказательства несения которых в момент предоставления субсидии не были представлены, но, впоследствии, после получения субсидии представлены уполномоченному органу.

Также Верховный суд Российской Федерации (дело № А41-53450/2017) признал законными судебные акты нижестоящих судов об отказе уполномоченному органу (региональному министерству) во взыскании гранта с его получателя, ссылавшемуся на нарушение получателем гранта одного из условий получения субсидии как основание возврата гранта, поскольку последний  в соответствии с бизнес-планом произвел целевые траты для реализации установленной программы, предоставил отчеты о расходовании полученных денежных средств в соответствии с целями их предоставления, цели государственного финансирования были достигнуты.

             В Представлении содержится вывод о непредставлении ФИО5 документов, подтверждающих качество посадочного материала по саженцам джузгуна безлистного в соответствии с отраслевыми стандартами ОСТ 56-98-93.

Суд считает обоснованным довод Министерства о том, что обязанность представления получателем субсидии документов, подтверждающих качество посадочного материала, не предусмотрена п. 5.3.1. Порядка, устанавливающего перечень документов на получение субсидии по возмещению затрат на выполнение фитомелиоративных работ.

В соответствии с п. 6 Порядка уполномоченный орган не вправе требовать представление документов, не установленных настоящим Порядком.

В силу статьи 78 БК РФ высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе установить цели, условия, порядок предоставления субсидии, включая требования, предъявляемые к получателям субсидии, перечень документов, подлежащих предоставлению бюджетополучателем, критерии отбора получателей субсидии и так далее.

Согласно Определению Верховного Суда Российской Федерации  от 07.06.2006 г. по делу № 59-Г06-10  принцип «разрешено все, что не запрещено» при осуществлении правового регулирования бюджетных правоотношений применяться не может, поскольку ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве основополагающего начала организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ не находит своего закрепления.

Указанное означает, что участники бюджетных правоотношений, включая уполномоченный орган, получателей бюджетных средств, должны в точности соблюдать правовые предписания норм бюджетного законодательства.

В связи с этим Министерство не вправе истребовать, а получатель не обязан предоставлять дополнительные документы, не предусмотренные нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления субсидий, включая заявленные в Представлении.

В Представления содержится вывод о том, что форма отчета о достижении показателя результативности использования субсидии не предусмотрена.

Данное нарушение указано на стр. 10 акта внеплановой проверки, согласно которому соглашением о предоставлении субсидии № 38 от 23.12.2019 г. не утверждена форма отчета о достижении показателя результативности использования субсидии.

Однако, на момент проведения ответчиком внеплановой проверки (июнь-июль 2020 г.) форма отчета о достижении показателей результативности использования субсидии была установлена приложением № 5 к Порядку, утвержденному Правительством Республики Калмыкия, которым был дополнен Порядок принятием постановления  от 19.12.2019 г. № 380.

Указанное корреспондирует требованиям подпункта «б» пункта 7 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации   от  06.09.2016 г. № 887, согласно которому правовой акт, регулирующий предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий на финансовое обеспечение затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, дополнительно к положениям, указанным в пунктах 2-6 настоящего документа, содержит в том числе положения:

в части, касающейся требований к отчетности, - о порядке, сроках и форме представления отчетности об осуществлении расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия, или о праве главного распорядителя как получателя бюджетных средств определять сроки и форму представления указанной отчетности в соглашении.

По смыслу приведенной нормы федерального законодательства форма отчета получателя субсидии о достижении показателя результативности использования субсидии должна быть установлена либо самим нормативным правовым актом, регулирующим предоставление субсидии, либо определена уполномоченным органом в соглашении о предоставлении субсидии (при наличии у последнего такого права, установленного нормативным правовым актом).

С внесением изменений в Порядок форма отчетности о достижении показателей результативности использования субсидии установлена непосредственно актом Правительства Республики Калмыкия.  При этом, данным актом не предусмотрено право уполномоченного органа самостоятельно устанавливать форму отчетности в соглашении. Вследствие этого, вывод Представления о не установлении соглашением № 38 от 23.12.2019 г. формы такой отчетности на момент проверки, проведенной в июне-июле 2020 года, признаётся судом неправомерным.

При этом, необходимо учитывать, что субсидия на возмещение части затрат, связанных с выполнением фитомелиоративных работ, носит не стимулирующий (на будущие целевые расходы, на которые получатель обязан потратить полученную субсидию), а компенсационный характер (на возмещение части затрат по работам, которые уже выполнены на момент обращения с заявлением на получение субсидии).

В связи с этим представление отчета ФИО5 о достижении показателей результативности использования субсидии носит формальный характер, поскольку факт достижения получателем субсидии показателей результативности использования субсидии в размере 100 % вытекает из представленных им документов на получение субсидии. Так, согласно п.п. 4.3.4., 4.3.4.1 соглашения о предоставлении субсидии ФИО5 должен до 31.12.2019 г. достигнуть показателя результативности в виде выполнения фитомелиоративных работ на площади не менее 360 га.

Факт выполнения им показателя результативности субсидии на 100 % фактически признается ответчиком в акте проверки (стр. 8 акта).

Согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ в Представлении РСФБК  выдвинуты следующие требования:

1) об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;

2) о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.

Однако, данное нарушение в случае его совершения является неустранимым, поскольку фактически направлено на понуждение Министерства к установлению в соглашении № 38 от 23.12.2019 г. формы отчетности о достижении показателей результативности использования субсидии при отсутствии у уполномоченного органа такого права (на момент проведения внеплановой проверки). 

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2017 № 309-КГ17-4669 по делу № А07-6666/2016, отказавшего в передаче на рассмотрение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ кассационной жалобы о пересмотре судебных актов нижестоящих судов, признавших оспариваемое предписание недействительным, выносимое предписание должно быть законным, обоснованным, исполнимым. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 КоАП РФ.

Таким образом, требование Представления об устранении нарушения, устранении причин и условий его совершения, выразившегося в не установлении соглашением о предоставлении субсидии № 38 от 23.12.2019 г. формы отчетности о достижении показателей результативности использования субсидии, не учитывает внесенные в законодательство изменения (постановление Правительства Республики Калмыкия от 19.12.2019 г. № 380), но и носит характер неисполнимого, направленного на формальное выполнение требований, вследствие чего  признаётся судом недействительным в этой части.

   В Представлении содержится вывод о не осуществлении контроля за соблюдением условий предоставления субсидии путем проведения плановых и внеплановых проверок достоверности представленной отчетности о финансово-экономическом состоянии.

Согласно п. 25 Порядка контроль за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями осуществляется уполномоченным органом и РСФБК  в соответствии с действующим законодательством.

В данном случае ФИО5 получил субсидию не стимулирующего, а компенсационного характера, то есть не на будущие расходы, что предполагает целевой характер использования предоставляемой субсидии с контролем уполномоченного органа за расходованием средств субсидии по целевому назначению, а по факту уже понесенных им на момент подачи заявления о предоставлении субсидии расходов, то есть на возмещение части затрат на выполненные фитомелиоративные работы согласно утвержденным ставкам, установленным Порядком.

В связи с этим ФИО5 вправе использовать полученную субсидию в сумме 5 966 561 руб. 98 коп. по своему усмотрению на любые цели, контроль за фактическим расходованием полученной субсидии, носящей компенсационный характер, со стороны уполномоченного органа недопустим.

Согласно п. 4 Порядка предоставление сельхозтоваропроизводителем отчета о финансово-экономическом состоянии по формам, утвержденным приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, является одним из условий получения субсидии.

Применительно к данному спору указанное означает, что для проверки соблюдения ФИО5 предусмотренного Порядком в качестве одного из условий получения субсидии в 2019 г., уполномоченный орган проверяет факт представления заявителем отчетности о финансово-экономическом состоянии за 2018 г., а не ее достоверность.

В связи с этим контроль за соблюдением получателями субсидий условий их получения заключается в проверке факта сдачи получателем субсидии отчетности о финансово-экономическом состоянии, а не ее достоверности.

При этом обязанность проверки уполномоченным органом достоверности отчетов о финансово-экономическом состоянии не предусмотрена действующим законодательством, а также соглашением № 38 от 23.12.2019.

В Представлении содержится вывод об излишне представленной Министерством  ФИО5 субсидии в сумме 3 049 576 руб. 13 коп. из перечисленных 5 966 561 руб. 98 коп. ввиду невыполненного объема работ на площади 184 га.

Данное  нарушение  описано на стр. 8-9 акта внеплановой проверки, согласно которому ответчик со ссылкой на отчет Бюджетного научного учреждения «Институт комплексных исследований аридных территорий» (далее – БНУ «ИКИАТ»), утверждает, что на площади 184 га из заявленных в документах на получение субсидии 360 га фитомелиоративные работы не выполнялись.

В обоснование данного довода ответчиком представлена копия «Отчета по обследованию посадок джузгуна безлистного в Юстинском районе Республики Калмыкия» за подписью директора БНУ РК «ИКИАТ» ФИО6

Суд считает, что данный документ не отвечает требованиям относимости и допустимости  (статьи 67, 68 АПК РФ), поскольку упомянутый отчет ни по фактическим, ни по формальным основаниям не относится к экспертному заключению.

Данный документ не поименован как экспертное заключение, в нём отсутствуют такие необходимые признаки, как:

- номер, сведения о дате, месте составления отчета;

- правовые основания привлечения ФИО6 в качестве эксперта (реквизиты приказа, распоряжения, постановления с предоставлением копий данных документов), иные сведения, подтверждающие правовой статус, квалификацию ФИО6 как лица, имеющего специальные познания, позволяющие проводить какие-либо экспертные исследования;

- сведения о предупреждении ФИО6 об уголовной ответственности как эксперта за дачу заведомо ложного заключения.

В отчете говорится о записи GPS-треков в ходе исследования, при этом отсутствуют какие-либо сведения о конкретном примененном средстве GPS-контроля (например, GPS-навигатор с указанием типа, марки, модели, серийного номера, свидетельства о прохождении поверок и так далее), с помощью которого устанавливалось местоположение исследованных земельных участков и их тождество с находящимися в субаренде у ФИО5, а также площади, на которых  вопреки проектной документации не были выполнены фитомелиоративные работы.

В силу статьи 2 Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» единство измерений - это состояние измерений, при котором их результаты выражены в допущенных к применению Российской Федерации единицах величин, а показатели точности измерений не выходят за установленные границы. Измерением является совокупность операций, выполняемых для определения количественного значения величины. Средством измерений признается техническое средство, предназначенное для измерений. Утверждение типа стандартных образцов или типа средств измерений - это документально оформленное в установленном порядке решение о признании соответствия типа стандартных образцов или типа средств измерений метрологическим и техническим требованиям (характеристикам) на основании результатов испытаний стандартных образцов или средств измерений в целях утверждения типа.

Статьей 5 данного Федерального закона установлено, что измерения, относящиеся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, должны выполняться по аттестованным методикам (методам) измерений, за исключением методик (методов) измерений, предназначенных для выполнения прямых измерений, с применением средств измерений утвержденного типа, прошедших поверку. Результаты измерений должны быть выражены в единицах величин, допущенных к применению в Российской Федерации.

Сведения об утверждённых типах средств измерений вносятся в Федеральный информационный фонд по обеспечению единства средств измерений (пункт 6 статьи 12 данного Федерального закона).

В силу пункта 17 статьи 2 данного Федерального закона поверка средств измерений - совокупность операций, выполняемых в целях подтверждения соответствия средств измерений метрологическим требованиям.

Отсутствие сведений об  использованном средстве GPS-контроля не позволяет сделать достоверный вывод о том, что использованное средство является средством измерения, включенным в Государственный реестр средств измерений РФ, которое может быть использовано на законных основаниях при проводимых исследованиях, а также то, что данное средство измерения проходило обязательную поверку, предусмотренную упомянутым Федеральным законом, в целях подтверждения соответствия использованного средства измерения метрологическим требованиям.

Указанное не только дает повод сомневаться в правильности измерений и достоверности полученных результатов, но и ставит под сомнение сам факт использования при исследовании  средства GPS-контроля.

Судами выработаны правовые подходы при оценке достоверности результатов применения административными и иными органами оборудования (средств) GPS/ГЛОНАСС - контроля, в ходе которой суды выясняют соответствие примененного средства контроля требованиям упомянутого Федерального закона, включая наличие сертификата об утверждении данного типа средства измерения и внесение в Государственный реестр средств измерений РФ, проведение обязательных поверок использованного средства контроля на основании представленной документации, включая свидетельства о прохождении поверки и так далее, а в отсутствие таких данных - признают результаты исследования с применением средств контроля недостоверными.

Суду не представлены доказательства технического применения средств измерения - сведения GPS-треков, на которые содержится ссылка в отчете, которые позволяли бы убедиться, что средство GPS-контроля  использовалось и именно в связи с исследованием, заявленным в отчете. 

Представленные к отчету 10 (десять) фотоснимков исследованных ФИО6 земельных участков не информативны, поскольку не являются доказательством документального подтверждения принадлежности их ФИО5, не содержат информации о принадлежности их к конкретному из 6 (шести) земельных участков с указанием кадастрового номера, примерного местоположения, носят обезличенный характер.

Фотографии, приложенные к отчету, не содержат привязки к местности, отсутствуют географические координаты местности, опознавательные знаки, в целях установления адресных ориентиров местности и принадлежности участков местности к земельным участкам, используемым ФИО5

Упоминание в отчете о том, что границы посадок джузгуна безлистного определялись в полном соответствии с проектом на выполнение фитомелиоративных работ, документально не подтверждены, в отчете отсутствует результат сличения установленных координат поворотных точек исследованных посадок джузгуна и прутняка с координатами поворотных точек посадок джузгуна безлистного (360 га) и прутняка (90 га), указанных в проектной документации.

Приведенные в отчете выводы о не полноте проведенных фитомелиоративных работ в разрезе каждого из исследованных земельных участков (всего 6) с установлением конкретных площадей, о невыполнении фитомелиоративных работ (в гектарах) документально не подтверждены, включая результат технической работы контрольно-измерительного оборудования, подтверждающей выводы о размерах пустующих площадей, и сам факт использования такого оборудования.

Автор отчёта пришел к выводам, касающимся несоответствия интервалов (расстояний) между рядами посадок, расстояний между саженцами джузгуна в ряду требованиям проектной документации, что, по его мнению, повлекло экономию использованного подрядчиком посадочного материала на 45-60% от запланированного. Однако, примененные в обоснование данных выводов формулировки отчета носят предположительный, неопределённый характер, допускают оценочное, неоднозначное толкование, что указывает на неполноту и приблизительность исследования.

Отсутствует арифметический расчет  экономии посадочного материала, включая примененную при этом методику расчета, расчета площадей, на которых, по мнению автора отчёта, не были выполнены фитомелиоративные работы,  указанная в отчете арифметически неподтвержденная оценка такой экономии (45-60% от проектной) имеет достаточно широкий разброс минимальной и максимальной величин.

Кроме того, результаты исследования носят противоречивый характер, поскольку при определении расстояний между рядами посадок и расстояний в ряду, речь идет о сеянцах джузгуна безлистного, одновременно ссылаясь на то, что были посажены неукорененные черенки джузгуна безлистного, что по утверждению Министерства, не одно и то же, поскольку:

сеянец — это молодое растение, выращенное из проростка семени, обычно в условиях питомника, для сельскохозяйственных нужд, с целью получения саженцев, в то время как черенок – это неукорененная часть саженца определенной длины, имеющая почки для дальнейшего развития и произрастания после посадки. 

           Данный довод РСФБК опровергнут не был.

Из материалов дела следует, что исследование носило комиссионный характер (работник Управления Росреестра по РК ФИО7, сотрудники УФСБ по РК ФИО8, ФИО9, эксперт-биолог ФИО6), однако, отчет об исследовании подписан только ФИО6,  доказательств участия иных лиц в дело не представлено.

В деле отсутствует информация о фактическом участии в исследовании лиц, указанных в отчете, за исключением самого ФИО6

При этом, из отчета следует, что исследование посадок джузгуна безлистного проводилось без ведома собственника посадок джузгуна и владельца земельных участков - ФИО5 

Доводы Министерства о том, что исследование БНУ «ИКИАТ» проведено с нарушениями законодательства об оперативно-розыскной деятельности, судом отклоняется, поскольку в материалах дела отсутствуют какие-либо основания, позволяющие  отнести данное исследование к оперативно-розыскным мероприятиям.

Согласно части 2 статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. В соответствии с частью 3 этой статьи доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

Доказательства по делу - полученные в предусмотренном законом порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

Заключение экспертизы является одним из доказательств и, в силу части 5 статьи 71 АПК РФ не имеет для арбитражного суда приоритета над другими доказательствами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 50 Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Согласно части 3 статьи 64 АПК РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

В связи с изложенным суд оценивает представленный РСФБК  как доказательство по делу отчет БНУ «ИКИАТ» критически.

Довод ответчика со ссылкой на п. 23 Порядка о том, что не достижение показателей результативности субсидии в виде не предоставления ФИО5 отчета о достижении значений показателей результативности субсидии является основанием для возврата субсидии, судом отклоняется по следующим основаниям.

 В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации  от 17.02.2016 г. № 309-АД15-19447 по делу № А76-23481/2014, при оценке аналогичных обстоятельств о наличии в действиях получателя признаков нарушения выражена следующая правовая позиция. Суд указал, что достижение получателем субсидии определенных результатов хозяйственной деятельности является условием использования субсидии, а не условием ее предоставления.

Согласно судебным актам нижестоящих судов по данному делу, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, достижение определённых результатов хозяйственной деятельности на текущий финансовый год устанавливается после отбора получателей субсидии не в качестве условия получения субсидии, а в качестве условия её эффективного использования, в целях контроля за эффективным, рациональным и результативным использованием бюджетных средств, предоставленных в качестве субсидии.

Вопрос о наличии или отсутствии у того или иного сельхозтоваропроизводителя условий для получения субсидии решается на стадии отбора, суть которого состоит в проверке соответствия участника тем условиям, которые необходимы для получения субсидии, а также в оценке представленных им документов.

На стадии предоставления субсидии результаты хозяйственной деятельности, планируемые на длительную перспективу, отсутствуют, в связи с чем их предполагаемое достижение или недостижение не может являться условием предоставления субсидии по определению, на что указал Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 29.04.2015 по делу № А76-23481/2014 (оставлено без изменения Постановлением Верховного Суда Российской Федерации  от 17.02.2016 г. № 309-АД15-19447).

В указанных судебных актах также указано, что предоставление отчета о финансово-экономическом состоянии на конец отчетного периода и (или) отчета о достижении значений показателя результативности субсидии создает условия для проверки результативности использования субсидии, однако, не является обязательным условием ее получения, поскольку обязанность отчитаться о достижении (недостижении) значений показателей результативности субсидии может возникнуть только после ее получения, а не наоборот.

Согласно правовой позиции Арбитражного Суда Северо-Кавказского округа, выраженной в постановлении от 23.08.2019 г. по делу № А32-49367/2018, кассационный суд, признавая законными судебные акты об отказе во взыскании субсидии с получателя, не представившего субсидирующему органу отчетность об использовании полученной субсидии, и, отклоняя довод истца со ссылкой на региональный порядок предоставления субсидии о том, что предоставление отчетности об использовании субсидии является условием предоставления субсидии указал, что целью возложения на получателя субсидии обязанности по предоставлению определенных документов является осуществление контроля за использованием предоставленных денежных средств, и неисполнение данной обязанности в установленный срок является основанием для проведения контрольных мероприятий. Суды правильно указали, что по смыслу статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации возврат субсидии возможен при выдаче субсидии лицу, не имеющему по субъективным либо объективным критериям права на ее получение (нарушение условий предоставления субсидии), а также при нецелевом использовании средств субсидирования. Иные основания для отказа в предоставлении и возврате субсидии федеральный законодатель не предусмотрел.

Указанное означает, что как достижение получателем запланированных показателей результативности субсидии на конец отчетного периода, так и выполнение обязанности по предоставлению отчетности об использовании субсидии являются лишь условиями использования субсидии, направлены на достижение эффективности ее использования (производственные показатели) либо обеспечивают контроль за достижением эффективности использования субсидии (отчетность), но к условиям предоставления субсидии отнесены быть не могут, поскольку обязанность по их исполнению возникает после предоставления субсидии, а не до.

При этом, статья 2 БК РФ устанавливает приоритет норм Бюджетного кодекса по отношению к иным актам бюджетного законодательства, включая региональные.

С учетом всего вышеизложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Представление не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя.

Доказательств обратного в нарушение требований статей 65 и 200 АПК РФ ответчик суду не представил.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования Министерства сельского хозяйства Республики Калмыкия удовлетворить.

Признать недействительным представление Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия от 12.08.2020  №4.

Настоящее решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, в течение месяца со дня его принятия в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд  через Арбитражный суд Республики Калмыкия.

 

 Судья                                                          В.И. Шевченко