АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190121

http://fasszo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

29 июля 2025 года

Дело №

А56-61318/2024

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кадулина А.В., судей Баженовой Ю.С., Сергеевой И.В.,

при участии прокурора Махмудова Э.Т. (служебное удостоверение), от Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области – ФИО1 (доверенность от 16.07.2025), от администрации муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области - ФИО1 (доверенность от 10.03.2025), от общества с ограниченной ответственностью «СтройИнвест Охта» - ФИО2 (доверенность от 14.04.2025), от общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Свиньин и Партнеры» - ФИО3 (доверенность от 17.02.2025),

рассмотрев 17.07.2025 в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «СтройИнвест Охта», администрации муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области, Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.12.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2025 по делу № А56-61318/2024, 

у с т а н о в и л:

Всеволожский городской прокурор, действуя в защиту интересов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области, обратился во Всеволожский городской суд Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области (далее – Совет депутатов) от 28.11.2023 № 108 «О продаже муниципального имущества».

Определением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 21.05.2024 по делу 2а-8651/2024 указанное дело направлено по подсудности в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Определением от 09.07.2024 материалы дела приняты к производству Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (дело № А56-61318/2024).

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация муниципального образования «Заневское городское Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация), в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью «СтройИнвест Охта» (далее - Общество), общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «Свиньин и Партнеры» (далее – Компания), Всеволожский филиал Ленинградского областного государственного казенного учреждения «Управление лесами Ленинградской области» (далее – Управление).

Решением суда первой инстанции от 23.12.2024, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 28.03.2025,  заявленные требования удовлетворены.

В кассационных жалобах Совет депутатов, Администрация, считая, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, судебные акты приняты с нарушением норм материального права, просит решение и постановление отменить, отказать в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Общество, считая, что выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам, судебные акты приняты с нарушением норм материального права, просит решение и постановление отменить, прекратить производство по делу.

В отзыве на кассационную жалобу Прокурор просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными. 

В судебном заседании представители Совета депутатов, Администрации, Общества поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах, а  Прокурор, ссылаясь на их необоснованность, просил оставить жалобы без удовлетворения.

Представитель Компании согласился с доводами Совета депутатов, Администрации и Общества.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного заседания, в суд кассационной инстанции своих представителей не направило, что в силу положений статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие. 

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, между Комитетом по природным ресурсам Ленинградской области (арендодателем) и Обществом (арендатором) были заключены договор от 23.12.2010 № 167/Р-2010-12 аренды земельного участка площадью 27,33 га с кадастровым номером 47:07:1046001:37, расположенного по адресу: Всеволожский муниципальный район, Учебно-опытное лесничество, Кудровское участковое лесничество, категория земель - земли лесного фонда (с учетом дополнительного соглашения от 30.03.2015), и договор от 23.12.2010 № 168/Р-2010-12 аренды земельного участка площадью 45,16 га с кадастровым номером 47:07:1046001:38, расположенного по тому же адресу, категория земель - земли лесного фонда (с учетом дополнительного соглашения от 30.03.2015).

Названные участки были предоставлены в аренду для использования в рекреационных целях.

В дальнейшем в связи с переводом земель в категорию земель населенных пунктов на основании Генерального плана муниципального образования «Заневское сельское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования «Заневское сельское поселение» от 29.05.2013 № 22, в договоры от 23.12.2010 № 167/Р-2010-12 и 168/Р-2010-12 были внесены изменения, сторона арендодателя заменена на Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ленинградской области, уточнены характеристики арендуемых участков в части категории земель.

В связи с передачей земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:1046001:37, 47:07:1046001:38 в собственность муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области права и обязанности арендодателя по договорам от 23.12.2010 № 167/Р-2010-12 и 168/Р-2010-12 перешли к Администрации, о чем заключены дополнительные соглашения от 26.05.2016.

В результате раздела земельных участков в 2023 году, образованы следующие земельные участки:

- земельный участок с кадастровым номером 47:07:1046001:310 образован 22.09.2023 путем раздела земельного участка с кадастровым номером 47:07:1046001:38, адрес: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Заневское городское поселение, дер. Заневка, уч. № 3Л, площадь 451600 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для осуществления рекреационной деятельности;

- земельный участок с кадастровым номером 47:07:1046001:37 образован 26.09.2023 путем раздела с сохранением исходного земельного участка с кадастровым номером 47:07:1046001:37 в измененных границах, адрес: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Заневское городское поселение, дер. Заневка, уч. № 2Л площадью 273300 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: Для осуществления рекреационной деятельности;

- земельный участок с кадастровым номером 47:07:1046001:316 образован 26.09.2023 путем раздела земельного участка с кадастровым номером 47:07:1046001:37, адрес: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Заневское городское поселение, дер. Заневка, уч. № 2Л. площадь 273300 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: Для осуществления рекреационной деятельности.

Администрацией на рассмотрение Совета депутатов был вынесен вопрос об одобрении (отказе в одобрении) заключения с Обществом договора купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:1046001:37, 47:07:1046001:316, 47:07:1046001:310, находящихся в муниципальной собственности.

Советом депутатов принято решение от 28.11.2023 № 108 «О продаже муниципального имущества», пунктом 1 которого одобрено заключение договора, в пункте 2 указано на вступление решения в силу после его подписания, а пунктом 3 контроль над исполнением решения возложен на постоянно действующую депутатскую комиссию по экономической политике, бюджету, налогам и инвестициям.  

Из данного решения следует, что Совет депутатов выступил за совершение сделки по отчуждению из муниципальной собственности в собственность Общества без проведения торгов земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:1046001:37, 47:07:1046001:310. 47:07:1046001:316, суммарной площадью 325 500 кв. м, в связи с соответствием вида разрешенного использования - для ведения рекреационной деятельности, критерию, установленному в подпункте «а» пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 629 «Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы».

14.12.2023 между Администрацией и Обществом заключен договор купли-продажи земельных участков с кадастровыми номерами 47:07:1046001:316, 47:07:1046001:310, 47:07:1046001:37.

В преамбуле договора купли-продажи от 14.12.2023 в качестве оснований к заключению договора указано решение Совета депутатов от 28.11.2023 № 108 «О продаже муниципального имущества».

В связи выявлением нарушений требований земельного законодательства на решение Совета депутатов от 28.11.2023 № 108 «О продаже муниципального имущества» Прокурором 06.02.2024 принесен протест, по результатам рассмотрения которого, решением Совета депутатов от 15.02.2024 № 11 протест признан не подлежащим удовлетворению.

Прокурор считает, что договор купли-продажи земельных участков от 14.12.2023 заключен на основании решения Совета депутатов от 28.11.2023 № 108 «О продаже муниципального имущества». Данным решением, Совет депутатов превысил установленным законодательством полномочия. Прокурор также считает, что при принятии спорного решения Советом депутатов допущены нарушения требований земельного законодательства, выразившиеся в отсутствие оценки соразмерности площади продаваемых земельных участков, площади застройки. По мнению Прокурора, судебными актами по делу № А56-119254/2020 установлено, что за время действия договоров аренды земельных участков Общество осуществило строительство объектов недвижимости, площадь которых составляет менее 2% от площади арендуемых земельных участков.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения Прокурора в суд с указанными требованиями.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Апелляционный суд согласился с выводами суда первой инстанции.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Постановление № 21) в судебном порядке с учетом предусмотренной законом компетенции судов могут быть оспорены решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), контрольно-счетного органа муниципального образования и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как разъяснено в пункте 15 Постановления № 21, суд независимо от доводов административного иска (заявления), в том числе по своей инициативе, выясняет полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия).

Удовлетворяя требования Прокурора суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что Совет депутатов, как представительный орган, местного самоуправления не обладал полномочиями для принятия оспариваемого решения.

Полномочия представительного органа муниципального образования определены частью 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ, в редакции, действовавшей в момент принятия Советом депутатов спорного решения), в соответствии с которой в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

11) утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

В соответствии с частью 11 статьи 35 Закона № 131-ФЗ иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Как отмечено в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суд Российской Федерации от 25.09.2019 № 92-АПА19-1, из анализа содержания статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующей в том числе содержание устава муниципального образования, в пункте 4 части 1 которой предусмотрено определение уставом структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, закрепляющей в части 2 возможность регулирования уставом иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, следует, что иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы могут быть закреплены в уставе муниципального образования при условии, что это предусмотрено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В данном случае в федеральном и региональном законодательстве отсутствует нормы, позволяющие представительному органу местного самоуправления принимать решения о распоряжении муниципальным имуществом, в том числе о его продаже.

Доводы Совета депутатов и Администрации о том, что спорное решение носило лишь рекомендательный характер обоснованно отклонено судами, поскольку в преамбуле договора купли-продажи от 14.12.2023 данное решение указано как одно из правовых оснований для его заключения. 

Кроме того, в решении Совета депутатов от 15.02.2024 № 11, которым был отклонен протест Прокурора, Совет депутатов не ссылался на то, что спорное решение носит исключительно рекомендательный характер и не влечет в связи с этим правовых последствий. Совет депутатов, отклоняя протест Прокурора, отстаивал свою позицию относительно возможности продажи земельных участков, не указывая при этом, что решение о продаже должна принять Администрация. 

Более того, в спорном решении Совета депутатов содержится пункт 3, предусматривающий контроль за его исполнением, что уже само по себе предполагает не только непосредственную заинтересованность Совета депутатов в наступлении определенных правовых последствий от принятого решения, но и намерение добиться их наступления. 

Представитель Совета депутатов и Администрации на вопрос кассационного суда о значении пункта 3 спорного решения пояснили, что со стороны Совета депутатов предполагался контроль только за денежными поступлениями в муниципальный бюджет в случае совершения согласованной сделки.  

Между тем согласно подпункту 2 части 10 статьи 35 Закона № 131-ФЗ к компетенции представительного органа муниципального образования относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а в соответствии с пункту 15 указанной статьи управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Таким образом, у Совета депутатов отсутствуют полномочия для контроля за поступлениями в муниципальный бюджет.

При таких обстоятельствах суды обоснованно признали оспариваемое решение незаконным как принятое за пределами полномочий Совета депутатов. 

В кассационных жалобах Совет депутатов, Администрация и Общество ссылаются на пропуск Прокурором установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ трехмесячного срока подачи заявления о признании незаконным спорного решения Совета депутатов.

Между тем из материалов дела усматривается, что спорное решение Совета депутатов было опубликовано на официальном сайте Администрации 06.12.2023. До указанного момента отсутствуют основания считать, что информация о принятом решении была общедоступна. Кроме того, Прокурор ссылается на то, что о спорном решении стало известно только 11.12.2023, после его поступления в прокуратуру. 

Административное исковое заявление Прокурора поступило во Всеволожский городской суд Ленинградской области 29.02.2024, то есть в пределах сроков, установленных как частью 4 статьи 198 АПК РФ, так и частью 1 статьи 219 КАС РФ. 

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для отказа в удовлетворении заявленных требований в связи с пропуском Прокурором процессуального срока на оспаривание.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает, что обжалуемые  решение и постановление являются законными, обоснованными и отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.12.2024 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2025 по делу № А56-61318/2024 оставить без изменения, а кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью «СтройИнвест Охта», Администрации Заневского городского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Совета депутатов Заневского городского поселения Всеволожского муниципального района Ленинградской области – без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Кадулин

Судьи

Ю.С. Баженова

 И.В. Сергеева