ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-11501/2024

г. Вологда

11 декабря 2024 года

 

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2024 года.

В полном объёме постановление изготовлено 11 декабря 2024 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи               Алимовой Е.А., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания Гавриловой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании без вызова сторон апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Северодвинск» на определение Арбитражного суда Архангельской области              от 13 ноября 2024 года о передаче по подсудности дела № А05-11501/2024,

у с т а н о в и л:

администрация муниципального образования «Северодвинск» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 164501,                        

<

...>; далее – администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области                                (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>; адрес: 163000, 

<

...>, далее – Главное управление МЧС России по Архангельской области, управление), к ФИО1 – заместителю начальника Главного управления – начальнику управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Архангельской области (адрес: 163046, 

<

...>), к ФИО2 – заместителю начальника отдела надзорных мероприятий в области гражданской обороны управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Архангельской области (адрес: 163046, 

<

...>) о признании незаконным предписания Главного управления МЧС России по Архангельской области от 10.06.2024 № 2404/500-29/49-В/ПВП об устранении нарушений. 

Определением Арбитражного суда Архангельской области                                      от 13 ноября 2024 года дело № А05-11501/20242024 передано в Архангельский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом, на основании части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Администрация с определением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить, передать дело на рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области. В обоснование жалобы ссылается на то, что выявленные нарушения в сфере гражданской обороны являются следствием деятельности органа местного самоуправления, относящейся к иной экономической деятельности, связанной с проведением мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, связанной с проведением организационных и специальных действий, осуществляемых в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 39 АПК РФ определением от 09 декабря                     2024 года рассмотрение апелляционной жалобы назначено без вызова сторон.

Отзывы на жалобу от ответчиков не поступили.

Исследовав доказательства по делу, доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого определения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В части 1 статьи 27 упомянутого Кодекса отражено, что арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

В свою очередь, пунктом 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) закреплено, что суды в порядке, предусмотренном настоящим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В абзаце четвертом пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 №  36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Таким образом, разграничение подведомственности между арбитражными судами и судами общей юрисдикции, если иное не установлено федеральным законом, производится по субъектному составу участвующих в деле лиц и по экономической составляющей существа спора.

Пунктом 2 части 1 статьи 29 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

На основании части 1 статьи 197 указанного Кодекса дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в главе 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ  граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В порядке главы 24 АПК РФ оспариванию подлежат решения, действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц, нарушающие экономические права и интересы заявителей.

Как верно указал суд первой инстанции, определение понятия экономической деятельности в АПК РФ не раскрыто, однако об экономическом характере спора должна свидетельствовать связь его предмета с осуществлением деятельности в сфере хозяйственного оборота и участием его субъекта в имущественно-стоимостных отношениях, регулируемых нормами гражданского права. При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, он может считаться экономическим, если юридические факты, по поводу которых возник спор, порождают правовые последствия не только в сфере публичного или иного правоотношения, но одновременно и правоотношения, регулируемые гражданским законодательством и связанные с осуществлением его субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела, управлением  в отношении  администрации проведена проверка в рамках государственного надзора за реализацией органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны; по результатам проверки выдано оспариваемое предписание об устранении нарушений Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне»                      (далее – Закон № 28-ФЗ, Закон о ГО), Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 № 804, постановления Правительства Российской Федерации от 27.04.2000 № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств», Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14.11.2008 № 687, Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 01.10.2014 № 543, Методических рекомендаций по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями», утвержденных Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий 29.12.2021 № 2-4-71-12-11.

Предметом проверки, по результатам которой выдано оспариваемое предписание от 10.06.2024, являлась реализация органом местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны, установленных Законом № 28-ФЗ, другими федеральными  законами, иными нормативно-правовыми актами субъектом Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, регулирующими вопросы гражданской обороны, что следует из распоряжения о проведении выездной проверки от 22.04.2024.

Согласно статье 1 Закона № 28-ФЗ гражданская оборона – система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; требования в области гражданской обороны – специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи  9 Закона № 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 № 1007 (далее – Положение № 1007), предусмотрено, что объектом федерального государственного надзора является деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, при которых должны соблюдаться обязательные требования в области гражданской обороны, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие).

Предметом федерального государственного надзора является соблюдение лицами, указанными в пункте 2 статьи 13.1 Закона о ГО обязательных требований в области гражданской обороны, установленных указанным Законом и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 Положения № 1007).

Требования, предусмотренные Законом № 28, иными законодательными актами, нарушения которых вменены администрации, направлены на обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне – комплекса мероприятий, направленных на создание условий для эффективного решения задач в области гражданской обороны органами управления, силами и средствами гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Проверяя вопрос о характере возникших правоотношений, суд первой инстанции исходя из установленных обстоятельств, пришел к правильному выводу, что оспариваемое предписание выдано администрации не как участнику гражданского (хозяйственного) оборота, а как субъекту публичных правоотношений в сфере обеспечения гражданской обороны.

Как следствие, выполнение администрацией требований вышеуказанного законодательства о создании и содержании в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств не может расцениваться как предпринимательская или иная экономическая деятельность.

Таким образом, предметом настоящего спора являются не экономические права заявителя на какие-либо объекты, его имущественные отношения как участника гражданского (хозяйственного) оборота, возникающие в ходе осуществления им предпринимательской деятельности.

Принимая во внимание содержание оспариваемого предписания, характер спорных правоотношений, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии компетенции у арбитражного суда для рассмотрения настоящего спора. 

Данный вывод соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.04.2018                                № 5-КГ18-23.

Кроме того, суд первой инстанции учел, что правовая позиция, содержащая изложенное Верховным Судом Российской Федерации толкование правил разграничения подведомственности, исключающее из компетенции арбитражных судов дела об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, гражданской обороны, законодательства о труде и охране труда, изложена в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судом при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дополнительно разъяснена в пункте 10 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2014) от 24.12.2014.

С учетом принципа универсальности воли законодателя и единства правоприменения и правовых подходов, данная правовая позиция распространена судом первой инстанции на случаи оспаривания вытекающих из тех же правоотношений предписаний контролирующих органов, поскольку ни законодатель, ни правоприменители не должны применять разные подходы к сходным или одним и тем же правоотношениям. Иное противоречило бы принципу правовой определенности.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно установил, что проверка законности предписания управления от 10.06.2024                                               № 2404/500-29/49-В/ПВП не относится к компетенции арбитражного суда.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции – для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это – и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.01.2010 № 1-П).

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации                       от 06.04.2006 № 3-П прямо указано, что правосудие должен осуществлять только тот суд и тот судья, к ведению которых законом отнесено рассмотрение конкретного дела, при этом рассмотрение дел должно осуществляться законно установленным, а не произвольно выбранным составом суда.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11.07.2006 № 262-О разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Таким образом, несоблюдение правил подсудности также означает нарушение права на рассмотрение дела законным составом суда.

Единственным возможным исключением из приведенного правила могла бы явиться ситуация, когда заявитель до обращения в арбитражный суд оспорил то же самое предписание управления в соответствующем суде общей юрисдикции и последний вступившим в законную силу судебным актом возвратил жалобу в связи с неподсудностью.

В таком случае арбитражный суд обязан был бы рассмотреть неподведомственное ему заявление, поскольку недопустимой является ситуация, в которой лицо не может реализовать предусмотренное законодательством право на судебную защиту (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 № 7131/08, от 29.05.2012 № 17607/11, от 26.03.2013 № 15480/12 и от 25.06.2013                             № 14520/12).

Довод апеллянта о том, что выявленные нарушения в сфере гражданской обороны являются следствием деятельности органа местного самоуправления, относящейся к иной экономической деятельности, в связи с чем оспариваемое заявителем предписание, выданное по результатам проведения проверки,  затрагивает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не нашел документального подтверждения.

Таким образом, поданное заявление об оспаривании предписания, которым выявлены нарушения в области гражданской обороны, не подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Частью 4 статьи 39 АПК РФ предусмотрено, что если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что дело подлежит передаче в Архангельский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Оснований для признания неправомерным указанного вывода суда первой инстанции у апелляционной инстанции не имеется. 

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого определения суда первой инстанции, не установлено. 

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого определения суда.

Как следует из разъяснений, содержащихся в абзаце четвертом пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции», по смыслу положений, содержащихся в части 5 статьи 39, части 7 статьи 46, части 4 статьи 50, части 3.1 статьи 51, части 7 статьи 130 АПК РФ, во взаимосвязи с частями 3, 5 статьи 188 АПК РФ обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, поименованных в данных статьях АПК РФ, законом не предусмотрено. 

Таким образом, настоящее постановление является окончательным и обжалованию не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд 

п о с т а н о в и л :

определение Арбитражного суда Архангельской области от 13 ноября 2024 года о передаче по подсудности дела № А05-11501/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Северодвинск» – без удовлетворения.  

Постановление суда апелляционной инстанции обжалованию не подлежит.

Судья

Е.А. Алимова