СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-16203/2018-АК

г. Пермь

29 ноября 2018 года

Дело № А50-20269/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 ноября 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Риб Л. Х.,

судей  Муравьевой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителей: 

от Администрации города Перми: Шишигина Е.П., удостоверение, доверенность от 26.12.2017;

от Пермского муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги»: Халина А.В., паспорт, доверенность от 30.03.2018;

от заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: Костюк А.В., удостоверение, доверенность от 23.05.2018;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю,

на решение Арбитражного суда Пермского края 

от 19 сентября 2018 года по делу № А50-20269/2018,

принятое судьей Вавиловой Н.В.,

по заявлению (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635), Пермского муниципального унитарного предприятия «Ритуальные услуги» (ОГРН 1025900906129, ИНН 5904081348)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360)

о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа,

установил:

Администрация города Перми,  Пермское муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги»  обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконными решения и предписаний Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю  (далее – заинтересованное лицо, антимонопольный орган) от 16.05.2018  по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 044-18-а.

Определением арбитражного суда от 12.09.2018 дела  №А50-25449/2018 (по заявлению МУП «Ритуальные услуги»)  и  № А50-20269/2018 (по заявлению Администрации города Перми) объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 19.09.2018 (резолютивная часть объявлена 12.07.2018) требования удовлетворены. Признаны недействительными решение и предписания УФАС по Пермскому краю по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 044-18-а от 16.05.2018 (исх. 16.05.2018 № 05313-18, № 05313/1-18, № 05313/2-18) как несоответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции», Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, антимонопольный орган обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

В апелляционной жалобе приведены доводы о том, что судом не дана оценка выводам антимонопольного органа о совмещении  заявителем – МУП «Ритуальные услуги» функций органа местного самоуправления по ведению учета захоронений, ведению архивного дела, и хозяйствующего субъекта в нарушение запрета, предусмотренного Законом о защите конкуренции. Антимонопольный орган настаивает на доводах о том, что Предприятие как специализированная служба по вопросам похоронного дела, оказывало услуги по архивации учетных данных и учету захоронений на основании Постановления Администрации города Перми от 19.12.2004 № 3691, которым утверждены Общие требования  по предоставлению гарантий осуществления погребения умерших и порядок работы муниципальных кладбищ в городе Перми. Факт оказания услуг подтверждается наличием у Предприятия базы данных захоронений в электронном виде, которая была передана Администрации в порядке исполнения предписания. Между тем, в соответствии с пунктами 22, 23 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»  формирование и содержание муниципального архива, организация ритуальных услуг, содержание мест захоронений отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Податель жалобы оспаривает выводы суда о преюдициальном значении вступившего в законную силу решения Ленинского районного суда по делу № 2-3468/10 от 09.08.2010; полагает, что при рассмотрении настоящего дела правовая оценка, данная судом общей юрисдикции, не исключает возможности иной правовой оценки тех же правоотношений арбитражными судами.

Администрация города Перми и ПМУП «Ритуальные услуги»  представили отзывы с возражениями на жалобу. Изложенная в отзывах позиция сводится к тому, что фактически передача функций органа местного самоуправления хозяйствующему субъекту (ПМУП «Ритуальные услуги») не производилось, также как и не происходило совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта. Фактически МУП «Ритуальные услуги», созданное органами местного самоуправления как специализированная служба по вопросам похоронного дела, осуществляло деятельность, предусмотренную пунктом 1 статьи 9 Федерального закона № 8-ФЗ,  по погребению умерших, оформлению необходимых документов, и вело учет произведенных им захоронений и архивацию собственных учетных данных. Учет и архивацию данных по оказанию услуг другими хозяйствующими субъектами на рынке похоронных  услуг Предприятие не осуществляло. Заявители просят решение суда оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В заседании суда апелляционной инстанции представители сторон поддержали изложенные  в апелляционной жалобе, отзывах на жалобу доводы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в  соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, при рассмотрении обращения Казымовой В.П., содержащей сведения о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации города Перми и ПМУП «Ритуальные услуги» при осуществлении функций специализированной службы по вопросам похоронного дела, антимонопольным органом сделан вывод, что являясь специализированной службой по вопросам похоронного дела на территории г. Перми, ПМУП «Ритуальные услуги» осуществляет функции по регистрации и учету произведенных захоронений на муниципальных кладбищах г. Перми, оформлению связанных с этим документов, ведению муниципального архива данных по захоронениям, а также осуществляет функции контрольного характера в форме контроля за выполнением санитарных норм и требований при захоронениях и исполнением Закона о погребении, в нарушение установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет на совмещение функций муниципального органа и хозяйствующего субъекта. В результате совмещения функций хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления создаются преимущественные условия для деятельности Предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке услуг.

По результатам проверки 16.05.2018  комиссией антимонопольного органа  принято решение по делу № 044-18-а, которым  в действиях Администрации города Перми установлено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в фактическом наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива в сфере похоронного дела, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке оказания услуг (пункт 2 решения). 

В действиях ПМУП «Ритуальные услуги» установлено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в совмещении Предприятием функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива в сфере похоронного дела, что приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем рынке оказания услуг (пункт 3 решения).

В  предписании (исх. № 05313/2-18) Администрации предложено в срок до 01.07.2018 принять меры по прекращению нарушения, путем принятия исчерпывающих мер, направленных на прекращение фактического наделения предприятия функциями и правами органа местного самоуправления по учету захоронений, ведению архивного дела, в том числе путем внесения изменений в Постановление Администрации г. Перми от 09.12.2014 № 3691  «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения об организации похоронного дела и порядке деятельности муниципальных кладбищ на территории города Перми».

Согласно предписанию (исх. № 05313/1-18) ПМУП «Ритуальные услуги» предлагалось в срок до 01.07.2018 принять меры по прекращению нарушения, путем принятия исчерпывающих мер, направленных на прекращение совмещения предприятием функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления по учету захоронений, ведению архивного дела, а также иных функций контрольного характера за выполнением санитарных норм и требований при захоронениях и исполнением Закона о погребении.

	Не согласившись с вышеуказанными вынесенными антимонопольным органом ненормативными актами, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании данных ненормативных актов незаконными.

	Суд первой инстанции, принимая решение, пришел к выводу о наличии совокупности оснований для признания оспариваемых решения и предписаний недействительными и удовлетворил заявленные требования.

Апелляционный суд, повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив изложенные в апелляционной жалобе и отзывах сторон доводы, пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

На основании подпункта 23 пункта 1 статьи  16 Федерального закона от 06.10.2003  № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.2996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу положений статьи 29 Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления приведенными нормами Федерального закона № 8-ФЗ  отнесены организация похоронного дела, создание специализированных служб по вопросам похоронного дела и определение порядка деятельности этих служб, а непосредственное оказание услуг по погребению отнесено к функциям таких специализированных служб.

  Статьей 9 Федерального закона N 8-ФЗ предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению. Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 9). Услуги по  погребению, указанные в пункте 1 настоящей статьи, оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9).

Постановлением администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми» утверждены Общие требования по предоставлению услуг по погребению и порядок работы муниципальных кладбищ в городе Перми. 

В пункте 1 Общих требований предусмотрено, что специализированная служба по вопросам похоронного дела - Пермское муниципальное унитарное предприятие «Ритуальные услуги» - обязано обеспечивать оказание услуг, входящих в гарантированный перечень услуг по погребению согласно статье 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ, других услуг по погребению; погребение умерших (погибших) категорий граждан, предусмотренных статьей 12 Федерального закона № 8-ФЗ; качество и своевременность оказания услуг по погребению;  строгий учет произведенных захоронений, а также архивацию учетных данных.

Согласно уставу ПМУП «Ритуальные услуги», утвержденному распоряжением заместителем  главы администрации города Перми от 02.02.2016  № СЭД-24-01-0670, целью создания предприятия является оказание ритуальных услуг, оказание услуг по погребению, повышение качества ритуальных услуг на территории города Перми (пункт 1.1). Предприятие вправе осуществлять функции по вопросам похоронного дела на основании и в порядке, установленном действующим законодательством и правовыми актами города Перми.

Судом установлено, что на рынке  услуг по организации похоронного дела в городе Перми деятельность осуществляют несколько хозяйствующих  субъектов. По утверждению ПМУП «Ритуальные услуги», не опровергнутому антимонопольным органом, на рынке услуг по организации похорон доля Предприятия не превышает 10 %.

Как следует из материалов дела, при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства № 044-18-а Пермским УФАС в действиях Администрации установлено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в фактическом наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП «Ритуальные услуги» функциями органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению муниципального архива в сфере похоронного дела. 

Нарушение, вменяемое ПМУП «Ритуальные услуги», выразилось в совмещении функций органа местного самоуправления по учету захоронений и ведению архива в сфере похоронного дела и функций хозяйствующего субъекта.

Осуществление иных видов деятельности,  передача иных функций органа местного самоуправления (например, осуществление функций по регистрации и учету произведенных захоронений на муниципальных кладбищах г. Перми, оформлению связанных с этим документов,  функции контрольного характера за выполнением санитарных норм и требований при захоронениях)  в нарушение установленного частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрета  заявителям не вменяется.

  Согласно подпункту "б" пункта 1 части 3 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" к полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений.

          Пунктом  9 статьи 3 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" определено, что архив - учреждение или структурное подразделение организации, осуществляющие хранение, комплектование, учет и использование архивных документов. Архивное дело в Российской Федерации - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, содержание оспариваемого решения УФАС Пермского края, апелляционный суд полагает недоказанным вывод антимонопольного органа о том, что Предприятием осуществляется деятельность по учету всех захоронений на кладбищах города Перми и ведение муниципального архива в сфере похоронного дела в смысле, придаваемом данному понятию Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации».

Предприятие утверждает, что им осуществляется регистрация и учет  захоронений, произведенных им непосредственно. Ведение данного учета обусловлено тем, что деятельность предприятия финансируется из муниципального бюджета.  

Администрация утверждает, что учет всех захоронений на территории муниципального образования и ведение муниципального архива в сфере похоронного дела осуществляет структурное подразделение – Управление благоустройства Администрации города Перми.

Данные доводы заявлялись в антимонопольном органе, однако не были проверены, оценка данным доводам не дана. Изложенные в оспариваемом решении выводы основаны исключительно на толковании Постановления  администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми».

Данный нормативный акт был предметом судебной оценки при рассмотрении Ленинским районным судом города Перми дела № 2-3468/10 по заявлению прокурора города Перми о признании недействующим и не подлежащим применению в части постановление администрации города Перми от 09.12.2004 № 3691 «О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003  № 112 «Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории города Перми».

При  рассмотрении указанного дела суд признал несостоятельными доводы заявителя о нарушении статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при возложении на предприятие обязанности по учету захоронений и архивации учетных данных.

При этом определение полномочий предприятия в соответствии с абзацем 5 пункта 1 Общих требований вести учет произведенных захоронений и архивировать эти учетные данные не свидетельствует о передаче органом местного самоуправления своих функций этому хозяйствующему субъекту, поскольку именно к компетенции органов местного самоуправления отнесен вопрос определения порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Апелляционный суд полагает обоснованными доводы антимонопольного органа о неприменении предусмотренного статьей 69 АПК РФ правила о преюдиции судебного акта суда общей юрисдикции применительно к обстоятельствам настоящего дела. 

Вместе с тем, апелляционный суд полагает, что при установлении в действиях заявителей нарушения запрета, предусмотренного пунктом 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу необходимо представить доказательства реальной передачи органом местного самоуправления (Администрацией) предусмотренных Федеральным законом  № 131-ФЗ  полномочий по учету захоронений и ведению муниципального архива в сфере похоронного хозяйствующему субъекту (ПМУП «Ритуальные услуги), а также совмещение Предприятием хозяйственной деятельности и функций органов местного самоуправления. В данном случае недостаточно анализа положений муниципальных нормативных актов, чем ограничился антимонопольный орган при рассмотрении вопроса о наличии в действиях заявителей нарушений пункта 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Ссылка антимонопольного органа на то, что фактически оспариваемое предписание ПМУП «Ритуальные услуги», было исполнено апелляционным судом не принимается, поскольку, как установлено в судебном заседании,  фактически Предприятием повторно была передана информация (учетные данные) о произведенных им захоронениях в электронном виде, о чем сообщено в антимонопольный орган с целью избежать привлечения к административной ответственности. Антимонопольный орган не устанавливал, какая фактически информация была передана.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушения заявителями положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следовательно, не доказаны основания для принятия оспариваемого решения и предписаний.

  Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

    Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

  При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 19 сентября 2018 года по делу № А50-20269/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

 

Председательствующий

Л.Х. Риб 

 

Судьи

Е.Ю. Муравьева

Л.Ю. Щеклеина