Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А50-1512/2021

14 апреля 2021 года

г. Пермь

Резолютивная часть решения оглашена 07 апреля 2021 года.

             Полный текст решения изготовлен 14 апреля 2021  года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Цыреновой Е.Б., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению Акционерного общества «Березниковский содовый завод» (АО «БСЗ», ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)  к Западно-Уральскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1075904001271, ИНН 

<

***>) о признании недействительным ненормативного правового акта, 

При участии:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 01.04.2021г., паспорт; ФИО3, доверенность от 03.09.2021г., паспорт;

от ответчика – ФИО4, доверенность от 30.03.2021г., паспорт; ФИО5, доверенность от 15.10.2020г., удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

АО «БСЗ» (далее – заявитель) обратилось в суд с требованием о признании недействительными акта проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07 и предписания от 09.12.2020 № 07-02/07-32 Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – Управление) как несоответствующие Земельному кодексу Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации Гражданскому кодексу Российской Федерации, Водному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральному закону «Об отходах производства и потребления», приказу Минприроды России от 29.06.2012 № 191 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора» и нарушающими права и законные интересы АО «БСЗ» в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Заявитель в судебном заседании требования поддерживает в полном объеме.

Представители Управления в судебном заседании возражают против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменном отзыве.

Изучив материалы дела, арбитражныйсуд установил следующие обстоятельства.

Требованием Прокуратуры Пермского края от 13.11.2020 № 7-73-2020/Иорг-7611-2020 на Управление  возложена обязанность по организации проведения внеплановой выездной проверки в отношении заявителя.

26.11.2020 Управлением, на основании приказа Западно-Уральского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 24.11.2020 № 922-П, проведена внеплановая выездная проверка в отношении заявителя.

В ходе проверки Управлением было установлено, что заявителем при эксплуатации   объекта размещения   отходов Шламонакопитель № 2,  расположенного в водоохранной зоне Камского водохранилища и р. Толыч,  в северной части:

-  не используются системы и сооружения для отведения (сброса) сточных вод, обеспечивающих охрану водных объектов от загрязнения», что  нарушает требования ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п.п. 4 п. 16 ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ»; 

- используется водный объект р. Толыч с целью сброса сточных (инфильтрационных) вод со шламонакопителя  в  отсутствие разрешительных документов (решения о предоставлении водного объекта в пользование)», что нарушает требования ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ч. 2 ст. 9, п. 2 ч. 2 ст. 11, п. 2 ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 74-ФЗ»; 

- допускается загрязнение водного объекта р. Толыч», что нарушает требования ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ч. 4 ст. 35, ч. 6 ст. 56 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ»; 

- допускается загрязнение почвы на прилегающих земельных участках», что нарушает требования ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 42 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ»;

- осуществляется размещение отходов производства в водоохраной зоне двух водных объектов р. Кама и р. Толыч, что нарушает ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ч. 15 ст. 65 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ»;

По результатам внеплановой выездной проверки, 09.12.2020 Управлением составлен акт проверки № 268-ВВП-07,  на основании которого,   выдано предписание от 09.12.2020 № 07-02/07-32 об устранении выявленных нарушений и , обязательных требований в соответствующие сроки.

Полагая, что действия Управления нарушают требования действующего Российского законодательства, заявитель, в порядке ст. 198 АПК РФ, обратился в Арбитражный суд с настоящими требованиями.

Исследовав, в порядке статьи 71 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела доказательства, изучив доводы заявления и отзыва на него, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к  выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований исходя из следующего.

В обоснование заявленных требований,  заявитель указывает, что в нарушение подпункта 5 п. 65 Административного регламента по экологическому надзору утвержденному приказом Минприроды России от 29.05.2012 № 191 (далее – Административный регламент) в акте проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07 отсутствует фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, тогда как п.п 2, 6, 7 п. 10 административного регламента установлена обязанность Управления предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки, в том числе полученные в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а так же знакомить руководителя, иного 

должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.

По смыслу ч. 1 чт. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица обращаются в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а так же нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно сложившейся судебной практики, а так же разъяснениям Пленума ВАС РФ и ВС РФ под ненормативным правовым актом понимается документ любого наименования, имеющий реквизиты, позволяющие его идентифицировать, содержащий определенный текст и сведения, позволяющие выявить волю органа или должностного лица его подписавшего, и содержащий обязательные для исполнения требования и предписания, адресованные определенному лицу или кругу лиц, которые ведут к возникновению, изменению или прекращению прав и обязанностей конкретного заявителя.

Акт проверки, составляемый органом надзора по итогам проверки,  не отвечает предъявляемым к понятию ненормативного акта требованиям, поскольку не содержит обязательных для исполнения предписаний и требований, а носит информационный характер о результатах проверки, не возлагает каких-либо прав и обязанностей на проверяемое лицо,  в связи с чем,  не является ненормативным правовым актом. 

В соответствии с ч. 12  ст. 16 Федерального закона   от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) установлено право проверяемого лица представить возражения на акт проверки, которые приобщаются органом надзора (контроля) к данному  акту. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), в письменной форме возражения в отношении акта проверки.

Кроме того, формальный подход к рассмотрению категории дел, предусмотренных гл. 24 АПК РФ недопустим. Суду необходимо принять и исследовать все представленные сторонами доказательства, способные повлиять на решение в пользу одной или другой стороны.

Согласно представленным Управлением материалам проверки, 07.12.2020  в  адрес  заявителя  Управлением  направлено  уведомление № ИШ-07-14380 о назначении времени подписания акта проверки на 09.12.2020 в 16 часов 00 минут, следовательно, заявителю было представлено право, предусмотренное ч. 5  ст. 16 Закона № 294-ФЗ, однако заявитель указанным правом не воспользовался, доказательств обратного суду не представлено.

Таким образом, само по себе отсутствие в акте проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07 фамилии, имени, отчества и должности руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица,  присутствовавших при проведении проверки не может само по себе свидетельствовать о незаконности проведенных проверочных мероприятий, равно как и вынесенного на основании акта  оспариваемого предписания.

На основании изложенного, данный довод заявителя судом отклоняется.

По смыслу ч. 5 ст. 16 Закона № 294-ФЗ в случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю.

Согласно ч. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки,  акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.

Приказом от 24.11.2020 № 922-П Управлением установлен период проведения внеплановой проверки с 26.11.2020 по 07.12.2020.

 При указанных обстоятельствах,  акт проверки должен быть составлен должностным лицом в срок не позднее 10.12.2020, поскольку сроком завершения мероприятий по контролю является 07.12.2020.

На основании изложенного, суд считает, что требования ч. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ при составлении акта проверки Управлением соблюдены. Правом на непосредственное участие в составлении документов по материалам проверки законный заявитель распорядился по своему усмотрению. Будучи надлежащим образом, извещенным о месте и времени составления акта проверки, законный представитель общества либо иное уполномоченное им на соответствующие действия лицо не были лишены возможности ознакомиться с содержанием акта проверки и зафиксированными в нем нарушениями.

На основании изложенного, доводы заявителя о нарушении сроков, установленных п. 4 ст. 16 Закона № 294-ФЗ  основаны на неверном толковании норм материального права.

Кроме того, заявитель усматривает нарушение требований п. 71 Административного регламента в том, что предписание  об устранении выявленных в ходе проведения проверки нарушений в области охраны окружающей среды не выдано отдельно на каждое выявленное нарушение.

Согласно позиции ответчика, относительно данного довода, буквальное    исполнение    Управлением требований п. 71 Административного регламента в части выдачи нескольких предписаний по итогам одной проверки,  приводит к увеличению числа внеплановых проверок, тем самым противоречит пп. а п. 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 15.08.2017 № Пр-1611 об ограничении количества внеплановых проверок до 30 процентов от числа плановых, более того представлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 07.12.2016 № 76/2-642-2016, а также  письмом Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана от 29.08.2017 № 76/2-524-2017 указана недопустимость нарушения законодательства Российской Федерации в части выдачи нескольких предписаний в рамках одной проверки. В то же время, приказом от 14.05.2019 № 215 внесены изменения в приказ Росприроднадзора от 30.04.2014 № 262 «Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам надзорной деятельности», предусматривающие необходимость по результатам проверки выдавать одно предписание по всем выявленным нарушениям.

При изложенных обстоятельствах,  доводы заявителя подлежат  отклонению

Заявитель также полагает, что привлечение к участию в проведении проверки в качестве экспертов сотрудников ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО» нарушает п.п. 8 п. 2 ст. 20 Закона № 294-ФЗ, поскольку между тем ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО» и заявителем  заключен договор от 28.05.2020 № 01д/Зс-402. Между тем,  органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля привлекают к проведению выездной проверки юридического лица экспертов, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, в отношении которых проводится проверка.

Управлением в материалы дела представлено уведомление ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО» от 25.11.2020, № 1328, в адрес заявителя о приостановлении действия договора от 28.05.2020 № 01д/Зс-402 и договора от 29.05.2020 № 01д/Зс-401,  в связи с проведением Управлением внеплановой выездной проверки с привлечением сотрудников ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО», на период с 26.11.2020, до окончания проверки.

По мнению суда, рассматриваемый запрет распространяется только на случаи наличия действующих на период выездной проверки гражданско-правовых и трудовых правоотношений между экспертом, экспертной организацией и проверяемым лицом. Соответственно, если до даты начала проверки указанные правоотношения существовали, но были прекращены либо приостановлены, то привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки не является нарушением рассматриваемого запрета.

В соответствии с п. 15. ст. 65 Водного кодекса РФ в границах водоохранных зон запрещаются размещение кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов.

Материалами дела подтверждено и заявителем не отрицается,  что  АО «БСЗ» эксплуатирует объект размещения отходов - отстойник шламонакопитель № 2, который поставлен на государственный учет, как объект негативного воздействия на окружающую среду № Объекта 57-0159-001046-П, федерального уровня надзора, 2 категория.

Отстойник шламонакопитель № 2,  как объект размещения отходов внесен в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее -ГРОРО) Учетный номер - 59-00015-Х-00479-010814.  Приказ о включении в ГРОРО № 00479 от 01.08.2014. Место расположения объекта - 

<

...>. Шламонакопитель и расположен в водоохранной зоне Камского водохранилища и реки Толыч, являющейся левобережным притоком р. Кама.

Отстойник шламонакопитель № 2 предназначен для приема загрязненных шламовых стоков содового производства.

В соответствии с п. 22. приказа Минприроды России от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении  Порядка ведения государственного кадастра отходов» исключение объектов размещения отходов из ГРОРО производится правовыми актами Росприроднадзора. Исключение объектов размещения отходов из ГРОРО осуществляется в случае: получения Росприроднадзором в уведомительном порядке от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты размещения отходов, заявления о прекращении эксплуатации объекта размещения отходов; вступления в законную силу в установленном порядке Постановления по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.5 КоАП РФ, о предоставлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими объекты размещения отходов, недостоверной информации об объекте размещения отходов, на основании которой данный объект был включен в ГРОРО.

Таким образом, поскольку отстойник шламонакопитель № 2 не исключен ГРОРО и Обществом не предпринято никаких мер по его исключению, правовой статус объекта на сегодняшний день значится как объект размещения отходов (отстойник шламонакопитель № 2).

Кроме того, во исполнение приказа Минприроды Росси от 25.02.2010 № 49 «Об утверждении Правил инвентаризации объектов размещения отходов» обществом систематически представляются характеристики эксплуатируемых объектов размещения отходов, в том числе по объекту размещения отходов отстойник шламонакопитель № 2 (исх. от 11.11.2019 № ОЗс-31).

Таким образом, доводы заявителя  в указанной части,  явно противоречат фактическим обстоятельствам дела и основаны на неверном толковании законодательства.

26.11.2020 года в ходе обследования объекта размещения отходов (далее - ОРО), проходя по восточной части дамбы шламонакопителя,  Управлением установлен выход инфильтрационных стоков. Стоки попадают на рельеф местности и самотеком по уклону попадают в водный объект - реку Толыч. Участки земли, по которым текут стоки не имеют снежного покрова и ледяной корки, обладают светлым и рыжим оттенком. Установлен факт сброса сточных (инфильтрационных) стоков в водный объект р. Толыч, а именно сточные воды из отстойника шламонакопителя № 2 разливаются по пойменной террасе и далее поступают в реку Толыч. Указанные обстоятельства зафиксированы актом обследования территории от 26.11.2020 № 3.

С целью исключения возможности влияния ОРО шламонакопителя № 2 на водный объект р. Толыч   были отобраны пробы воды из водного объекта в местах возможного влияния двух обнаруженных стоков на водный объект, а также пробы самой сточной (инфильтрационной) воды, вытекающей из тела шламонакопителя № 2.

Результаты отобранных проб природной и сточной воды приведены на стр. 3-4 акта проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07, а так же подтверждаются протоколами лабораторных исследований и заключениями Филиала «ЦЛАТИ по Пермскому краю» ФГБУ «ЦЛАТИ по ПФО» прилагаемыми к указанному акту. При этом установлено, что сточные воды из шламонакопителя № 2 и сточные воды,  взятые  по рельефу местности, являются идентичными по своему составу. 

Таким образом, довод заявителя о том, что указанный выход стоков является дренажной трубой, из которой осуществляется сток грунтовых вод и природных рассолов, противоречит фактам, подтвержденным материалами проверки.

Довод заявителя о том, что р. Толыч не относится к объектам федерального государственного экологического надзора, вследствие чего Управление не могло проверять качество его воды, является необоснованным на основании следующего.

Согласно пункту 4 Положения о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476, федеральный государственный надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на водных объектах, перечень которых утверждается Министерством природных ресурсов и экологии РФ в соответствии с критериями отнесения водных объектов к объектам.

Постановлением Правительства РФ от 04,11.2006 № 640 утверждены Критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов и региональному государственному надзору в области использования и охраны водных объектов. Критерием отнесения объектов к объектам, подлежащим региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, является использование водных объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов (п. 2 Постановления Правительства РФ от 04,11.2006 № 640).

Вместе с тем, Федеральный государственный экологический надзор осуществляется в отношении объектов, которые находятся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно Постановления Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» федеральный государственный экологический надзор осуществляется при осуществлении хозяйственной и иной деятельности с использованием объектов, находящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 14.07.2011 № 628 утвержден Перечень конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности на территории Пермского края оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

В соответствии с данным Перечнем под № 183 значится АО «БСЗ», который является объектом, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю.

Из вышеизложенных положений следует, что проверка в отношении АО «БСЗ№ проведена уполномоченным органом, в связи с осуществлением федерального государственного экологического контроля. Доводы заявителя в указанной части,  основаны на неверном толковании законодательства.

Материалами установлено, что заявителем при эксплуатации ОРО шламонакопителя № 2 на земельном участке с кадастровым номером 59:03:0200007:84 допущен излив сточных (инфильтрационных) вод на рельеф местности и прилегающий земельный участок,  что привело к загрязнению почвы и порче земель (стр. 4 акта проверки).

В силу ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» почва, являясь компонентом природной среды, призвана обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле.

В соответствии со ст. 12 Земельного кодекса РФ, регулирующего отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, установлено, что целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы. 

Доказательства, опровергающие установленные проверкой  нарушения, заявителем  не представлены.

На основании изложенного, суд полагает, что установленные в предписании  от 09.12.2020 № 07-02/07-32  меры по устранению выявленных нарушений соответствуют выявленным в деятельности общества нарушениям, являются по своему характеру понятными и реально исполнимыми.  Кроме того, исходя из характера выявленных проверкой нарушений и того, как они зафиксированы в акте проверки и  предписании, арбитражный суд считает, что отсутствует какая либо неясность  относительно того, какие конкретные действия  необходимо совершить заявителю для  прекращения и устранения выявленных   нарушений. 

Учитывая вышеизложенное, иные доводы заявления арбитражным  судом рассмотрены   и   признаны   не позволяющими  прийти к выводу  о том,   что   имеются основания,  перечисленные в ч.2 ст.  201 АПК РФ,   для признания оспариваемого предписания от 09.12.2020 № 07-02/07-32  недействительным.

Как было указано ранее, акт проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07 не является ненормативным правовым актом, поскольку не обладает соответствующими признаками, в этой связи, рассмотрение требования в части признания недействительным акта проверки от 09.12.2020 № 268-ВВП-07 подлежит прекращению на основании ч. 1 ст. 150 АПК РФ, как не подлежащих рассмотрению в судах.

Руководствуясь ст.ст. 110, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Пермского края

РЕШИЛ:

Производство по делу в части признания недействительным Акта проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица, индивидуального предпринимателя № 268-ВВП-07 от 09.12.2020, принятого  Западно-Уральским межрегиональным  управлением  федеральной службы по надзору в сфере природопользования, прекратить

Возвратить Акционерному обществу «Березниковский содовый завод» из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3000 рублей, уплаченную платежным поручением № 527 от 25.01.2021.

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.

Судья                                                                               Е.Б. Цыренова